Особени мнения:

Р Е Ш Е Н И Е № 9

 

София, 14 юли 2020 г.

 

 (обн., ДВ, бр. 65 от 21.07.2020 г.)

 

Конституционният съд в състав: председател - Борис Велчев, членове - Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова–Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов  при участието на секретар-протоколиста Милена Петрова разгледа в заседание на 14 юли 2020 г. конституционно дело № 3/2020 г., докладвано от съдията Филип Димитров. 

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, във фазата на решаване на делото по същество.

Делото е образувано на 5 март 2020 г. по искане на 54 народни представители от 44-то Народно събрание за установяване на противоконституционност на чл. 1, чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 5, чл. 6, чл. 7, чл. 11, ал. 2, чл. 12, чл. 13, ал.2, чл. 14, чл. 15, чл. 17, чл. 23, чл. 26, чл. 29, чл. 31, чл. 41, чл. 48, чл. 50, чл. 57, чл. 61, чл. 63, чл. 64, чл. 65, чл. 74, чл. 81, чл. 82, чл. 87, чл. 88, чл. 91, чл. 95, чл. 96, чл. 100, чл. 102, чл. 103, чл. 104, чл. 116, чл. 120, чл. 121, чл. 136, ал. 3, чл. 137, чл. 143, чл. 144, чл. 169 и     § 43 от Преходните и заключителни разпоредби от Закона за социалните услуги /ЗСУ/ /обн., ДВ, бр. 24/22.03.2019 г. в сила от 01.07.2020 г./, и на закона в неговата цялост.

Вносителите се позовават на противоречие с Преамбюла, чл.1, ал. 2 и 3; чл. 4; чл. 5; чл. 6, ал. 2; чл. 7; чл.14; чл. 23; чл. 30, ал. 1; чл. 31, ал.3; чл.32, ал.1; чл. 44, ал.2; чл. 47, ал.1 и ал. 5; чл. 51, ал. 1 и ал. 3; чл. 53 , ал. 6; чл. 56; чл. 57, ал. 1 и ал. 2; чл. 60, ал. 1 и чл. 122, ал.1 от Конституцията.

С определение от 15.04.2020 г., съдът е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал по делото заинтересувани институции, поканил е неправителствени и съсловни организации и изтъкнати специалисти от науката и практиката, на които е предоставил възможност да представят писмени становища и правни мнения.

От конституираните институции становища са представили Министерският съвет, министърът на труда и социалната политика, министърът на финансите, министърът на здравеопазването, Комисията за защита от дискриминацията, Комисията за защита на личните данни, Държавната агенция за закрила на детето, Агенцията за хората с увреждания, Агенцията за социално подпомагане и Висшият адвокатски съвет.

Министерският съвет, министърът на труда и социалната политика, Агенцията за социално подпомагане, Агенцията за хората с увреждания, Държавната агенция за закрила на детето, министърът на финансите, министърът на здравеопазването и Висшият адвокатски съвет застъпват виждането, че Законът за социалните услуги не противоречи на Конституцията нито в своята цялост, нито с отделни свои разпоредби. Навеждат твърдения, че редица от оспорените разпоредби на ЗСУ са тълкувани превратно от вносителите. Според тях чл. 51, ал. 1 от Конституцията не изисква безвъзмездно предоставяне на социалните услуги, така както и общественото осигуряване е свързано с принос на гражданите към системата на социалното и здравното осигуряване.

Конституцията не конкретизира реда, начините, принципите и системата на практическото прилагане на правото на социално подпомагане, като реализирането му е в правомощията на законодателя. Той преценява по целесъобразност каква система за социално подпомагане да приеме при спазване на конституционните норми и принципи.

Тези институции не намират правно основание за противоконституционност на финансирането на социалните услуги на частни доставчици с техни собствени средства. Посочват, че общините и частните доставчици нямат право да получават приходи от предоставянето на социални услуги, финансирани от държавния бюджет, а когато частните доставчици сами финансират дейността си, те имат право да събират такси от ползвателите. Възможността доставчици, имащи правото да предоставят социални услуги по законодателството на държава членка на Европейския съюз (ЕС) или на Европейско икономическо пространство (ЕИП), да оперират временно и на българска територия без необходимост от лиценз, не противоречи на Конституцията, а е в изпълнение на задълженията на България, наложени от правото на Европейския съюз.

ЗСУ завишава контрола върху социалните услуги в сравнение с предходната уредба, като въвежда лицензионен режим за всички доставчици и постоянен контрол от Агенцията за качеството на социалните услуги. В становищата се застъпва виждането, че ограничаването на възможността частни лица да предоставят социални услуги би противоречало на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията. 

Не се споделят твърденията на вносителите, че оспорената уредба накърнява правото на защита на личните данни на ползвателите на социални услуги, тъй като има правно основание за обработване на данните им и доставчиците са длъжни да обработват постъпилата лична информация единствено за целите на установяването на потребностите на титуляра и предоставянето на най-подходящите социални услуги. ЗСУ не нарушава и правото на родителите да отглеждат и възпитават децата си по чл. 47, ал. 1 от Конституцията. Законът не предвижда задължително ползване на социални услуги освен в изпълнение на мярка за закрила на детето по Закона за защита на детето (ЗЗДет.). Дори тогава обаче те не са платени. Предприемат се от Дирекция „Социално подпомагане“ след извършване на обстойна проверка, изслушване на заинтересованите лица и при задължителен съдебен контрол. Уредбата на предоставяне на социални услуги на деца и лица, поставени под запрещение, е в съответствие с Конституцията, Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ) и Конвенцията за закрила на детето, тъй като неин ръководен принцип е зачитането на желанията на нуждаещото се лице. Разпоредбите на ЗСУ не противоречат на чл. 7 и чл. 56 от Конституцията. Въпреки че дейността на доставчиците на социални услуги не попада в обхвата на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), то те носят административно-наказателна отговорност по Глава единадесета от ЗСУ, както и деликтна отговорност по Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Спазено е изискването на чл. 60, ал. 1 от Конституцията за законоустановеност на таксите, тъй като законът ясно регламентира случаите, в които потребителите дължат заплащането на такса, и тези, в които са освободени от нея.

Комисията за защита на личните данни застъпва виждането, че обработването на личните данни на лицата за целите на изготвяне на индивидуална оценка на потребностите и индивидуален план за подкрепа по чл. 81 ЗСУ намира своето правно основание в чл. 6, § 1, б. „в“ (когато обработването е необходимо за изпълнение на законово задължение на администратора на лични данни що се отнася до общините) и чл. 6, § 1, б. „а“ (със съгласието на субекта на данните що се отнася до частните доставчици) от Регламент (ЕС) 2016/679. Посочва също, че без да могат да обработват данните на потребителите, доставчиците на социални услуги биха били във фактическа невъзможност да ги предоставят при липсата на индивидуална оценка и индивидуален план за подкрепа.

В становището си Комисията за защита от дискриминация изследва последователно разпоредбите от ЗСУ, които биха могли да имат отношение към материята на защитата от дискриминация, като стига до извода, че нито една от тях не накърнява принципите на равенство в третирането, на пропорционалност, правна сигурност и защита на легитимните правни очаквания.

Националният съвет за хората с увреждания счита, че ЗСУ е съобразен с Конституцията и ще допринесе за повишаване на качеството, ефективността и достъпността на социалните услуги, ще гарантира равен достъп до услуги, съобразени с индивидуалните потребности на лицата.

В изпълнение на предоставената им възможност становища по делото са представили следните неправителствени и съсловни организации: Българският червен кръст, Българският център за нестопанско право, Националната мрежа за децата, Фондация “Асоциация Анимус”, Българската психиатрична асоциация, Българската асоциация по психотерапия, Дружеството на психолозите в България, Българската асоциация за Европейско право, Националното сдружение за закрила на българските деца и семейства, Института по социални дейности и практики.

Фондация „Асоциация Анимус“ и Сдружение „Институт за социални дейности и практики“ оспорват искането като недопустимо. По съществото на искането посочват, че вносителите неправомерно са смесили два напълно различни института на правото – този на социалното подпомагане и на социалните услуги. Последните винаги са били предоставяни срещу заплащане, без да се засяга правото на лицата да получават социални помощи, когато отговарят на условията за това. Подчертава се, че възможността за предоставяне на социални услуги от частни лица затвърждава правото на свободна стопанска инициатива. Законът дори засилва гаранциите за законосъобразност на дейността на частните доставчици, като въвежда редица контролни механизми. Възможността социални услуги да се предоставят от чуждестранни доставчици не противоречи на Конституцията, а е израз на европейските тенденции за сближаване на законодателствата между държавите членки и за международно сътрудничество. Твърди се, че аргументите за противоречие на закона с чл. 60 от Конституцията почиват на неправилно смесване на понятията за данък и такса и са напълно неотносими към ЗСУ. Посочва се, че редът за извеждане на дете от семейството му не е регламентиран в ЗСУ, а в редица други закони, които съдържат всички административни и съдебни гаранции за запазването на интересите му, когато е жертва на насилие или недостатъчна грижа.

В становищата на Фондация „Български център за нестопанско право“ и Сдружение „Национална мрежа за децата“ се застъпва виждането, че Законът за социалните услуги кореспондира на основните човешки права и създава ефективни мерки за защитата и изпълването им със съдържание. Те считат, че конкретните подходи, чрез които да бъде осъществена социалната функция на държавата, са предмет на законодателна целесъобразност. Възлагането на правомощия на частни доставчици в сектора по никакъв начин не накърнява правата на гражданите, тъй като доставчиците не са освободени от задължението си да спазват Конституцията и законите на страната. Освен това, социалното подпомагане и грижите за децата не са изключителен прерогатив на държавата, а са възложени и на обществото като цяло. ЗСУ предвижда достатъчно гаранции срещу злоупотреби от страна на доставчиците на социални услуги. Той не въвежда задължително ползване на социални услуги, нито възможност за отнемане на деца от семействата им. Разпоредбите му предвиждат необходимите гаранции за зачитането на правата на децата, което в определени случаи оправдава ограничаването на правото на родителите да ги отглеждат и възпитават.

Според Българската асоциация за европейско право (БАЕП) държавата е изпълнила своето позитивно конституционно задължение да осигури възможност за реализация на социалните права и да предвиди гаранции за спазването им. Оспорват се доводите на вносителите за противоконституционност на уредбата, свързана с резидентната грижа за деца, с предоставянето на правни и адвокатски услуги и с обработката на личните данни на ползвателите на социални услуги. По отношение на наведените от вносителите твърдения за накърняване на правото на родителите да отглеждат и възпитават децата си, БАЕП намира, че не съществува конституционна норма, която да постановява, че интересите на децата следва да се защитават само и единствено от родителите. Държавата трябва да бъде оправомощена да се намеси, когато това се налага от особени обстоятелства, например упражнено от родителите насилие. В становището се изтъква, че Директива 2006/123 ЕО не е приложима към социалните услуги. От това следва, че ЕС е оставил в компетентността на държавите членки регулирането на тази материя при съобразяване с обвързващите актове в областта на защитата на човешките права. БАЕП счита, че правото на защита на гражданите е спазено що се отнася до актовете и действията на доставчиците на социални услуги. В случая се прилага общата деликтна отговорност по ЗЗД, както и пълният контрол на административните актове съгласно Административно-процесуалния кодекс (АПК). Възмездността на социалните услуги не представлява данъчна тежест за правните субекти, още повече че в много случаи те са безплатни за ползвателите. БАЕП представя аргументи за противоречие на чл. 81, ал. 1 и чл. 116, ал. 1, т. 3 от ЗСУ с правото на личен и семеен живот (чл. 32, ал. 1 от Конституцията), неприкосновеността на жилището (чл. 33, ал. 1) и тайната на кореспонденцията (чл. 34, ал. 1).

Българската асоциация по психотерапия, Българската психиатрична асоциация и Дружеството на психолозите в България считат, че искането е неоснователно. Изтъкват се предимствата на ЗСУ, сред които са създаването на ясни правила и инструменти за предоставянето на социални услуги, тяхната всеобхватност и индивидуален подход, създаването на условия за системна и дългосрочна грижа, поддържането на високо качество чрез лицензиране и контрол, както и доброто планиране.

Сдружение „Български червен кръст“ оспорва искането на народните представители като неоснователно. Без да посочва конкретни аргументи, отнасящи се до съответствието на закона с Конституцията, прилага становището си по проекта на ЗСУ, в което изразява своята цялостна подкрепа към него и прави предложение за усъвършенстването му. 

Националното сдружение за закрила на българските деца и семейства подкрепя твърденията, направени в искането на народните представители. Счита, че оспорена уредба противоречи на принципа на социалната държава, тъй като зачерква социалните услуги от обхвата на социалното подпомагане и въвежда принципа на възмездност. ЗСУ създава възможност целият сектор на социалните услуги да бъде възложен на частни доставчици, които ще ползват средства от държавния бюджет без надлежен контрол от държавните органи. По този начин конституционните правомощия на държавата се изземват от частни лица, а тя се лишава от възможността да осъществява политиката в областта. Твърди се, че цялостният дух и философия на закона противоречат на идеята за социална държава, принципа на равенство, задължението на държавата да закриля семейството и децата, старите хора и хората с увреждания и да подпомага родителите в отглеждането на децата им. Според сдружението ЗСУ предвижда принудително предоставяне на социални услуги, като по този начин накърнява правото на личен и семеен живот на гражданите. Счита, че ЗСУ създава предпоставки за неправомерна обработка на лични данни, за корупция, злоупотреби и конфликт на интереси от страна на частните доставчици. Твърди се противоречие с редица международни актове, по които България е страна.

Писмено правно мнение са изразили проф. д-р Йордан Христосков и проф. д-р Дарина Зиновиева.

Проф. д-р Йордан Христосков е на мнение, че със своите цели и принципи ЗСУ не само че не противоречи на Конституцията, но по-скоро утвърждава прокламираните в нея ценности на хуманизъм, равенство, справедливост, толерантност и гарантира правата и социалната сигурност на гражданите. Той посочва, че класическото и съвременното разбиране за социална държава не вменяват задължение на държавата да предоставя всички социални услуги безплатно, а да съдейства, да създава условия и организация за социално благополучие. Неправилно е и разбирането, че единствено държавата трябва да предоставя социални услуги. Установена законодателна практика е да се делегират държавни правомощия на общините и техните юридически лица в различни сфери в съответствие с принципа на субсидиарност. Счита, че предвидената от ЗСУ система на предоставяне на социални услуги ясно разпределя функциите между държавните и местните органи, осигурява всеобхватността на услугите и предвижда гаранции за тяхното качество и надлежно финансиране. Проф. Христосков подчертава, че всички съждения за опасност от противоконституционни действия на частните доставчици са несъстоятелни.

Проф. д-р Дарина Зиновиева поддържа, че разпоредбите, свързани с целта и философията на ЗСУ, с видовете социални услуги и реда за определянето им, са в съответствие с Конституцията. Частните субекти могат да предоставят социални услуги при строго регламентирани условия и ред, след лицензиране, в условията на текущ контрол от компетентните държавни институции, а в определени случаи – и след спечелване на конкурс. Поради това, проф. Зиновиева е на мнение, че са взети необходимите мерки от законодателя за предотвратяване на злоупотребите от частните доставчици или тяхното преустановяване.

Конституционният съд на Република България като прецени доводите в искането на народните представители, в изразените становища от институциите и неправителствените и съсловни организации и в представените писмени правни мнения установи следното:

По общото искане за обявяване на целия закон за противоконституционен:

Независимо от не твърде прецизния характер на изложените съображения, от искането става ясно, че аргументите за противоконституционност на закона като цяло се черпят от съдържанието на конкретни разпоредби, атакувани с направената конкретизация на искането им.  С оглед на горното искането ще бъде разгледано по всеки от оспорените текстове и едва след това по тяхната съвкупност.

При разглеждането на оспорените текстове Конституционният съд ще има предвид следните общи съображения:

Социалните услуги имат за предмет адресиране на проблеми на индивида, които влошават или осезателно застрашават неговото качество на живот и за решаването на които индивидът не следва да бъде изоставян сам.

Качеството на живот е емпирична категория, която няма стриктна дефиниция в никое законодателство или доктрина, защото смисълът й носи строго индивидуални характеристики. Последиците от влошаването му обаче са видими във формата на страдание и/или социално изключване (незабавно или в обозрима перспектива).

Естеството на обекта на социалните услуги изисква преценка за потребността от нея да се извършва от лица с достатъчно ниво на експертиза, каквато е официално призната по нашето законодателство и може да бъде придобита чрез практика в сферата и/или чрез специфично образование (медицинско, психология, социална работа и др.), каквото предоставят лицензирани учебни заведения. Да се очаква доставчиците да имат качеството или да отговарят на критериите за държавни служители е не само неоснователно (в никой нормативен акт не се поставя такова изискване), но и нелогично.

Социалната услуга представлява вид помощ за индивида и предполага готовност и съгласие на лицето да се ползва от нея освен в случаите, когато то няма валидна воля. В последните случаи законодателят може да оцени само липсата на воля, а съдът е този, който може да прецени конкретните основания и нуждите, предмет на услугата при всеки индивидуален случай, което е в съответствие с принципа на разделение на властите.

Във връзка със спецификата на урежданата материя и широкия кръг от проблеми на личността, към които са насочени социалните услуги, естествено е 1.да се предвижда приемане на значителен брой подзаконови актове за уреждане на конкретните дейности по тези услуги и 2.да се възлага голяма отговорност на съдилищата, които трябва да се произнасят по всеки конкретен случай, при който се налага прилагане на принуда.

Принципът на социалната държава, прогласен в Преамбюла на Конституцията, е присъщ на съвременната демократична и правова държава. Социалната функция на държавата се възприема като преразпределяне на тежестта на направените разходи с цел осигуряване на икономическо и социално благополучие за всички граждани (Решение № 13/2003 г.; Решение № 8/2012 г.; Решение № 10/2012 г.).

За разлика от личните основни права, правата в социалната сфера са прогласени не за отбрана срещу навлизането на публичната власт в запазената лична сфера, а за да се предяви искане за позитивни действия от страна на държавата. Те могат да бъдат реализирани само ако държавата предприеме необходимите и очаквани мерки и създаде условия и гаранции за това. (Решение № 2/2006 г.; Решение № 10/2012 г.). За реализацията на правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, което представлява проекция на принципа на социалната държава, законодателят следва да приеме конкретни мерки, с които да съдейства, да създава условия и организация на такава социална система в държавата, която в най-голяма степен да гарантира социална справедливост и социална сигурност. 

Конституцията обаче не указва реда, начина, принципите и системата на упражняването и практическото прилагане на това право. Преценката е предоставена на законодателя. (Решение № 21/1998 г.; Решение № 5/2000 г.; Решение № 13/2003 г.; Решение № 3/2019). Той е свободен, след като прецени потребностите на нуждаещите се и възможностите на обществото, да уреди по целесъобразност социалния модел в страната при зачитане на нормите и принципите на Основния закон (Решение № 10/2012 г.; Решение № 5/2000 г.; Решение № 3/2019 г.). При осъществяване на социалната политика законодателят може по своя преценка да внася изменения в съществуващата уредба и да преурежда определени правни институти в нов закон.

Законът за социалните услуги е приет именно в изпълнение на правомощието на законодателя да уреди реда, условията и гаранциите за предоставяне на социална закрила под формата на специфични дейности за подкрепа на лица в нужда. Социалните услуги не са новост в българското законодателство, а до приемането на ЗСУ са били предмет на уредба на Закона за социалното подпомагане (ЗСП) заедно със социалните помощи. Изваждането на института на социалните услуги от предметния обхват на ЗСП и уреждането им в отделен закон е въпрос на законодателна целесъобразност и само по себе си не противоречи на Конституцията.

С цел по-голяма яснота, следва да се посочи, че социалните помощи и социалните услуги са два концептуално различни института на правото, що се отнася до правоимащите лица, условията за предоставяне, начина на ползване, контрола, реда на финансиране, ролята на общините и оценката на потребностите. Социалните помощи са плащания, целящи да заместят или допълнят доходите на лицата, за да осигурят средства за задоволяване на основните им жизнени потребности, докато социалните услуги са дейности, включващи преодоляване и превенция на определени дефицити, социално изключване, развитие на специални умения и др. За разлика от социалните помощи, предоставянето на социалните услуги не е свързано с доходите на лицата. Може да се заключи, че няма обвързаност между ползването на социални услуги и социални помощи.

Различията в двете системи обуславят паралелното им прилагане и след приемането на оспорвания закон, като целта на законодателя не е да замести социалните помощи със социални услуги, а да обособи двата института в отделни закони и да разшири и реформира уредбата на социалните услуги.

По конкретните атакувани разпоредби:

В искането се твърди противоречие на чл. 1, чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 14, чл. 15 и чл. 17 ЗСУ с принципите на социалната и правовата държава (Преамбюл, чл. 4 от Конституцията), равенството на гражданите (чл. 6 от Конституцията) и правото на социално подпомагане по чл. 51, ал. 1 от Конституцията. Тези доводи се обосновават със заложения в посочените разпоредби принцип на всеобхватност на социалните услуги по отношение на техните потребители, местата и начините на предоставянето им. Вносителите считат, че това е основание да се приеме и че целият закон е противоконституционен.

В общата част на аргументацията се изтъква, че поради целта на закона да се постигне всеобхватност на социалните услуги, то те са „с потенциал да засегнат всеки български гражданин, независимо от неговата възраст и реални нужди, а дори и нещо повече – въпреки неговото знание и съгласие“.

Конституционният съд счита, че подобни подозрения за вмешателство в свободния избор на лицата не могат да бъдат обосновани от анализа на нормите, отнасящи се до предмета и целите на закона, видовете социални услуги и лицата, за които са предназначени. Такива аргументи биха могли да се отнесат към разпоредбите, засягащи съдържанието и методите на действие по осъществяване на услугите. Вносителите обаче не посочват, нито се откриват конкретни законови текстове, чрез които да се създават условия за принудително или недобросъвестно предоставяне на социални услуги.

Напротив, принципите, заложени в чл. 2 на ЗСУ, сред които е не само всеобхватност, но и непрекъснатост, интегрираност, достъпност, индивидуализация, зачитане на правата и др., са изцяло в съответствие и доразвиват нормите на Конституцията. Освен това, видно от анализа на целия закон, те намират своя израз в конкретната уредба на предоставянето на социални услуги.

Принципите на всеобхватност, интегрираност и непрекъснатост на подкрепата са съобразени с конституционния принцип на равенство на гражданите и утвърждават изискването за отсъствие на дискриминация при предоставяне на социалните услуги (чл. 6, ал. 1 и 2 от Конституцията). Основна цел на уредбата е да се избегне неудобството от прехвърлянето на нуждаещите се между различни институции или недостатъчната продължителност на подкрепата. Принципът намира проявление в чл. 7 и чл. 8 ЗСУ, които дават правото на всяко лице да ползва социални услуги без дискриминация по категории. Същият извод може да се направи от анализа на чл. 14 ЗСУ, чиято ал. 2, т. 1 предвижда, че социалните услуги са за „всички деца“. По отношение на тези разпоредби Конституционният съд не вижда основание да се търси друг смисъл, който би могъл да противоречи на Конституцията.

От своя страна принципите на наличност и достъпност са залегнали в забраната за отказ да се предоставят социални услуги, в изискването за създаване на пълна мрежа от социални услуги в цялата страна, във възможността за сътрудничество между общините и в зачитането на желанията и избора на потребителите.

По отношение на дефиницията на социална услуга, съдържаща се в чл. 3, ал. 1 ЗСУ, вносителите навеждат твърдения, че тя е „прекалено обща и би могла да обхваща всевъзможни дейности“. Докато формулирането на правните норми е изцяло в правомощията на законодателя, то той е ограничен в тази си дейност от принципа на правовата държава, според който законите трябва да бъдат ясни, точни и безпротиворечиви, за да могат правните субекти да установят обхвата на своите права и задължения, а правоприлагащите органи – да разтълкуват и приложат законовите разпоредби. Закон, който съдържа толкова сериозни несъвършенства, до степен да не е годен да регулира съответните обществени отношения, нарушава принципа на чл. 4, ал. 1 от Конституцията и следователно не може да съществува в правния мир (Решение № 9/1994 г.; Решение № 5/2002 г.; Решение № 4/2010 г.; Решение № 8/2012 г.).

В настоящия случай не се откриват неясноти, неточности или противоречия при дефинирането на социалните услуги в чл. 3 от ЗСУ. Докато „превенция и/или преодоляване на социално изключване“ едва ли може да се нуждае от допълнителни разяснения, „реализиране на права“ и „подобряване качеството на живот“ се изясняват във връзка с чл. 5, 6 и 7 от закона, които очертават отчитането на необходимостта и установяването на формите на оказваната подкрепа. Освен това, чл. 3 следва да се чете във връзка с чл. 15 и чл. 17 ЗСУ, в които са изброени видовете социални услуги и местата, където те се предоставят, и с § 1 от Допълнителните разпоредби, който дава легална дефиниция на всяка една от тях. По този начин законодателят ясно е очертал обхвата на социалните услуги, като е възприел функционален подход при общото им дефиниране в чл. 3, а конкретното им съдържание е определил в чл. 15, чл. 17 и § 1 от Допълнителните разпоредби на ЗСУ.

Както беше посочено по-горе, Конституционният съд не е компетентен да преценява целесъобразността на избрания подход при формулиране и структуриране на оспорвания закон, тъй като това би го превърнало в позитивен законодател, каквато роля не му е възложена от Конституцията. Конституционният съд е оправомощен единствено да провери дали законодателят се е съобразил с принципите и нормите на Основния закон при приемането на оспорваната правна уредба. Видно от гореизложеното, дефинирането на социалните услуги в чл. 3, чл. 15 и чл. 17 ЗСУ, не е в противоречие с принципа на правовата държава.

Същите аргументи са валидни и по отношение на въвеждането на интегрирани услуги (чл. 143-144 ЗСУ), както и възможността социалните услуги за информиране, консултиране и обучение да се предоставят мобилно в различни учреждения (чл. 136 ЗСУ). Понятието „мобилно предоставяне на услуга“ е изяснено в § 1, т. 17 от допълнителните разпоредби и не противоречи на никакви конституционни норми. То е проявление на стремежа за осигуряване на всеобхватност на социалните услуги, тъй като ги прави по-достъпни, удобни и гъвкави за ползвателите. Що се отнася до интегрираните услуги, концепцията за обединяване в една дейност на подкрепа от два различни сектора съществува отдавна. Типичен пример за това е обслужването на лице с хронично протичаща психоза, което се нуждае от медикация и други видове терапии, както и от системно развиване на социални умения. Очевидно нито идеята за интегрирана услуга, нито лицензирането и контрола, предвидени за нея, са противоконституционни. Напротив – създаването на механизми за едновременното справяне с два или повече проблема на едно лице е логично и наложително във всяка страна, която се стреми към постигането на високи стандарти в здравеопазването и социалната грижа. 

Вносителите поддържат, че чл. 51, ал. 1 от Конституцията въвежда правото на безвъзмездно социално подпомагане, поради което изискването на чл. 102 ЗСУ социалните услуги да се заплащат от ползвателите е противоконституционно.

На първо място, следва да се отбележи, че правото на лицата да получават социални услуги е важна част от правото им на социално подпомагане наравно със социалните помощи. То произтича от разпоредбата на чл. 51, ал. 1 и 3 от Конституцията и реализацията му следва да се осъществява във връзка с чл. 47, чл. 52, ал. 4 и 5 и чл. 57 от Основния закон.

В тази връзка вече бе изяснено, че социалните услуги концептуално се различават от социалните помощи, поради което принципите, важащи за последните, не могат да се приложат директно и към социалните услуги. Докато социалните помощи по дефиниция представляват безвъзмездни плащания от страна на държавата с цел осигуряване на средства за посрещане на основните нужди на някои граждани, социалните услуги са конкретни дейности, които се предоставят от квалифициран персонал в специални условия. Както бе посочено по-горе, законодателят е този, който следва да уреди обхвата и параметрите на социалната закрила съобразно нуждите и възможностите на обществото при спазване на основните начала на Конституцията. По никакъв начин не може да се заключи от разпоредбите на Конституцията, че тя изисква тези дейности да се предоставят на гражданите безплатно, тъй като по правило регулацията на социалните права винаги държи сметка за актуалните икономически възможности на държавата и избрания от управляващото мнозинство курс на държавна политика. Поради това, изискването социалните услуги да се заплащат не е противоконституционно.

Още по-малко може да се приеме, че разпоредбите на чл. 103 и 104 ЗСУ, които предвиждат случаите на безплатно предоставяне на социални услуги, противоречат на Конституцията. Именно чрез тях се смекчава принципът на възмездност, като се осигурява достъп до социална грижа на по-широк кръг уязвими лица. Освобождаването на лицата, ненавършили пълнолетие или лишени от родителска грижа, от заплащането на такси за социални услуги, финансирани от държавния бюджет (чл. 103), и въвеждането на безплатни услуги, свързани с подпомагане на семействата, хората с увреждания и др., отговаря изцяло на задължението на държавата да закриля семейството, децата и хората с увреждания – чл. 14, чл. 47, ал. 1 и 4 и чл. 51, ал. 3 от Конституцията, и утвърждава принципа на социалната държава.

Конституционният съд не възприема доводите на вносителите, че чл. 11, ал. 2 ЗСУ, според който не се допуска задължително ползване на социални услуги за резидентна грижа от пълнолетни лица, е противоконституционен. На първо място следва да се отбележи, че предоставянето на социална услуга резидентна грижа на деца е мярка за закрила на детето, поради което по изричното препращане на чл. 88, ал. 1 ЗСУ, към нея се прилага Законът за закрила на детето, който не е оспорен с настоящото искане. Тази практика съществува и от преди приемането на настоящия закон и да се лишат нуждаещи се от нея би противоречало на разпоредбата на чл. 47, ал. 4 и чл. 51, ал. 3, предл. 2 от Конституцията. Оспорената в искането разпоредба на чл. 11, ал. 2 ЗСУ единствено детайлизира общата уредба по ЗЗДет и нейната отмяна не би довела до промяна в реда на предоставяне на резидентна грижа на ненавършили пълнолетие лица.        

Освен това, чрез изолираното тълкуване на чл. 11, ал. 2 ЗСУ, който забранява задължителното ползване на социална услуга за резидентна грижа от пълнолетни лица, погрешно се прави изводът, че се създава възможност тя да се предоставя принудително и в противоречие с основни права на деца. Разпоредбата на чл. 11, ал. 2 ЗСУ представлява единствено допълнителна гаранция за зачитане правата на гражданите и следва да се тълкува конформно с ал. 1 и с цялостната уредба на закрилата на детето.

Резидентната грижа е крайна мярка, която се налага в изключителни случаи, когато дете е жертва на насилие или е в риск от такова и са изчерпани всички възможности за закрила в семейна среда, освен в случаите, в които непосредствено са застрашени животът, здравето или сигурността на детето (чл. 25, ал. 2 ЗЗДет). Настаняването извън семейството е винаги временно и се налага единствено от съда с цел защита на интересите на пострадалото дете. В този смисъл следва да се тълкува и чл. 11, ал. 1 ЗСУ, който постановява, че социални услуги се ползват задължително само по разпореждане на съда и само в случаите, определени в закон.

Същите съображения важат и за чл. 88, ал. 2 ЗСУ, който постановява, че родителите и лицата, които полагат грижа за деца, са длъжни да ползват определените от съда и дирекция "Социално подпомагане" социални услуги в изпълнение на мерки за закрила на детето. Той представлява продължение на философията на чл. 11 ЗСУ, като отново се подчертава, че задължителни услуги могат да се предоставят само като мярка за закрила на детето при спазването на процедурата на ЗЗДет и при задължителен съдебен контрол.

Във връзка с ползването на социални услуги от деца в искането е направено тълкуване на чл. 12, ал. 3 ЗСУ, според което настъпването на определен риск е пусков механизъм за задействане на процедура по извеждане на дете от семейството и/или налагане на задължително ползване на социални услуги при анонимен сигнал и по преценка на директор на дирекция „Социално подпомагане“. Конституционният съд счита, че подобни изводи не могат да бъдат направени от разпоредбата на чл. 12 ЗСУ, която класифицира социалните услуги като общодостъпни и специализирани. В нея е посочено единствено, че общодостъпните услуги могат да се ползват от всяко лице, докато специализираните се предоставят при наличието на определен риск или специфична потребност. Следва да се има пред вид също, че употребената в ал. 2 фраза „група лица“ очевидно не визира „социални групи“, а единствено сбор от субекти със сходства от гледна точка на зададения контекст - като група заболявания или група проблеми. Както бе посочено във връзка с чл. 11 ЗСУ, редът за извеждане на дете от семейството не се намира в ЗСУ, а още по-малко конкретно в неговия чл. 12.

Същите констатации са валидни и за чл. 13, ал. 2 ЗСУ, който според вносителите е още едно средство за изкуствено отделяне на детето от семейството му „чрез превантивни услуги без конкретен риск“. Съдът намира, че дефиницията на превантивните социални услуги в чл. 13, ал. 2 е достатъчно ясна и може да се тълкува само в смисъл, че става дума за уязвими, а не пряко рискови лица, какъвто е случаят с повечето, които имат проблемно ниво на усвояване на социални умения и някакво ниво на съзнание за това, т.е. за нужда от помощ (липсата на последното най-вероятно би ги поставила в рисковата група). Предвиждането на превантивни услуги е израз на стремежа на законодателя към индивидуален подход, без който социалната услуга би се свела до бездушно администриране. Що се отнася до практическото изпълнение на превантивните услуги, преценката за тяхната задължителност, както и зачитането на правата на ползвателите, е поверена на редовните съдилища.

На следващо място, вносителят навежда твърдения за противоконституционност на разпоредбите на ЗСУ, отнасящи се до възможността социалните услуги да се предоставят от частни лица (в искането се посочват чл. 29, 31, 57, 61 и 63) и до участието им в планирането, разработването и провеждането на държавната и местната политика в областта (чл. 23 и 26 ЗСУ).

Чрез възлагането на публично-правни функции на организации от неправителствения сектор, държавата включва гражданското общество в управлението, като същевременно се „разтоварва“ от някои от функциите си, за да се фокусира върху други дейности (Решение № 3/2000 г.; Решение № 10/1994 г.). Необходимо е това да бъде сторено със закон при спазване на принципа на пропорционалност, с цел осигуряване на контрол от страна на Конституционния съд (Решение № 5/2005 г.; Решение № 10/1994 г.).

Конституционният съд приема, че в настоящия случай са спазени всички изисквания за възлагане на публични правомощия на частни лица. На първо място, социалните услуги попадат в обхвата на дейностите по насърчаване на социалната интеграция, равноправието и подобряването на качеството на живота на гражданите. Като такива те не попадат в изключителния домен на държавата, поради което законодателят е оправомощен да предостави упражняването им на частни лица при зачитане на принципа за пропорционалност.

В настоящия случай децентрализацията на сектора на социалните услуги се осъществява със закон. Без да има пряко отношение към съответствието с Конституцията, заслужава отбелязване фактът, че Законът за социалните услуги не е първият нормативен акт, с който се въвежда този подход, а той единствено реформира и доразвива вече съществуващата уредба в Закона за социалното подпомагане, като предвижда допълнителни гаранции за законосъобразното предоставяне на социални услуги.

По отношение на пропорционалността на приетите мерки следва да се провери дали те са подходящи и необходими за постигането на преследваната легитимна цел и дали не отиват отвъд това, което е необходимо за постигането ѝ. Във връзка с възлагането на държавни правомощия, Конституционният съд е приел, че принципът на пропорционалност се проявява в това да не бъдат засегнати основни права на гражданите при извършването на публични дейности от частни лица. Възлагането на държавните функции следва да бъде подчинено на идеята за максимизиране на защитата на обществения интерес и основните права, а не да води до намаляване на гаранциите за тях чрез създаването на монополни структури извън държавната администрация (Решение № 5/2005 г.).

Видно от цялостната философия на Закона за социалните услуги, той е приет с цел да осигури предоставянето на достъпни, качествени и ефективни социални услуги на максимално широк кръг нуждаещи се. За осъществяването на тези легитимни цели законодателят е предвидил възможността такива услуги да се предоставят от общините пряко или чрез създадени от тях юридически лица, както и от частни лица по възлагане на община или самостоятелно (чл. 28-30, чл. 57, чл. 61, чл. 63 ЗСУ). От анализа на посочените разпоредби става ясно, че противно на твърденията на вносителите, частните лица не са „водещ и на практика единствен доставчик на социални услуги“. Напротив, основният доставчик остават общините, които могат сами да предоставят социални услуги и да учредяват юридически лица с тази цел. Общините имат право да възложат осигуряването им на частни лица по своя преценка, когато не са в състояние да ги предоставят чрез някой от другите способи, предвидени в закона. Очевидно е, че уредбата няма за резултат абдикиране на държавата от социалните ѝ функции, а предвижда алтернативни механизми за осигуряване на подходящи и достатъчни социални услуги, които могат да посрещнат разнообразните нужди на гражданите, имащи необходимост от тях. Това включва активно участие на държавата и общините в организирането, финансирането, предоставянето и контрола върху социалните услуги, като същевременно се дава възможност за частна инициатива в сектора. По този начин се създават условия за конкуренция между различните доставчици, което неминуемо има за резултат подобряване на тяхното разнообразие и качество, както и поддържането на цената в оптимални граници. Имайки предвид специфичния характер на дейността, в Закона за социалните услуги са предвидени редица мерки за контрол върху дейността на частните доставчици, които надграждат досега съществуващите по ЗСП. Съгласно чл. 31, ал. 1 и 2 и чл. 57 ЗСУ всички лица, които желаят да станат доставчици на социални услуги, трябва да бъдат лицензирани от Агенцията за качеството на социалните услуги, като законът предвижда и хипотези на прекратяване и отнемане на лиценза (чл. 157 и 158 ЗСУ). По предходната уредба само доставчиците, които предоставят услуги за деца, подлежат на лицензиране, а за останалите важи регистрационен режим. В допълнение, единствената възможност за възлагане на социални услуги, финансирани от държавния бюджет, е от общината чрез конкурс, като се премахва досега приложимия по ЗСП ред за пряко договаряне (чл. 63-64 ЗСП). Член 65, ал. 2 ЗСУ предвижда срочност на договора и задължителна оценка на изпълнението му всяка година. В тази връзка, аргументите на вносителите, че е трябвало да се предвиди възлагането на социалните услуги да се извършва по реда на Закона за обществените поръчки, не обосновават нарушение на Конституцията, а изискват преценка на закона по целесъобразност, която е в прерогатива на законодателя.

Въз основа на гореизложеното Конституционният съд счита, че възможността социални услуги да се предоставят от частни лица съгласно чл. 28-30, чл. 57, 61, 63, 64 и 65 ЗСУ, е подходящо и необходимо средство за осъществяването на прокламираните от законодателя легитимни цели. Включването на субекти с разнообразен опит, познания и идеи в сферата на социалните дейности съдейства за постигането на високо качество и всеобхватност на социалните услуги, което трудно би могло да бъде постигнато, ако целият сектор се концентрира в ръцете на държавни и общински образувания. Законът предвижда достатъчно гаранции за законосъобразното предоставяне на социалните услуги и спазването на правата на гражданите чрез лицензирането на частните доставчици по чл. 31, ал. 1 и 2 ЗСУ и въвеждането на конкурсни процедури – чл. 64 и 65 ЗСУ. Поради това не може да се приеме, че оспорените разпоредби противоречат на Конституцията. 

Потенциалното нарушаване на закона от доставчиците, при което биха се засягали правата на гражданите, не е основание за прогласяване на закона за противоконституционен, а за носенето на гражданска, административна или наказателна отговорност, предвидена по съответния законов ред. В тази връзка, обстоятелството, че частните доставчици не носят отговорност по ЗОДОВ не означава, че те не носят пълна юридическа отговорност за действията си.

По отношение на разпоредбата на чл. 31, ал. 3 ЗСУ, оспорена като противоконституционна, следва да се отбележи, че с въвеждането на чл. 4, ал. 3 в Основния закон през 2005 г. се създаде основание на конституционно ниво за присъединяването на Република България към ЕС и нейното пълноправно членство. Разпоредбата на чл. 4, ал. 3 е основанието за отварянето на националната правна система за действието на правото на Съюза, като Република България поема ангажимента да участва в изграждането и развитието му, спазвайки всички задължения, произтичащи от неговите правно обвързващи актове. Тъй като в Конституцията е въведена специална норма, явяваща се фундамент на този процес, Конституционният съд следва да зачита и да оценява в релевантния правен контекст действията на държавата, предприети в изпълнение на задълженията, наложени от правото на Европейския съюз, без, разбира се, да се изключва контролът за тяхната конституционосъобразност (Решение № 7/2018 г.).

Въз основа на гореизложеното следва да се приеме, че възможността доставчици, имащи правото да предоставят социални услуги по законодателството на държава членка на ЕС или на ЕИП, да оперират временно и на българска територия без необходимост от лиценз, е въведена в изпълнение на задълженията на Република България, произтичащи от членството на България в ЕС. Това не изключва контрола върху дейността им, като за тях важи уведомителен режим по чл. 163 ЗСУ, както и всички правила и регулаторни режими, на които подлежат и местните доставчици. Във всички останали случаи доставчици от страни членки на ЕС или ЕИП подлежат на лицензиране по българското законодателство.

В заключение, Конституционният съд намира, че чл. 31, ал. 3 ЗСУ и останалите разпоредби, уреждащи контрола върху дейността на чуждестранните доставчици на социални услуги, осигуряват баланса между съблюдаването на правилата относно свободно предоставяне на услуги, свободата на установяване в ЕС и необходимостта от контрол върху качеството на социалната грижа. Въз основа на гореизложеното, Конституционният съд приема, че чл. 31, ал. 3 ЗСУ не е противоконституционен.

След като бе установено, че децентрализацията на социалните услуги не противоречи на Конституцията, следва да бъдат отхвърлени като неоснователни и твърденията на вносителите за противоконституционност на чл. 23 и чл. 26 ЗСУ, които уреждат участието на частните доставчици в планирането, разработването и провеждането на държавната и местната политика. Запознаването и дори съобразяването със становища на неправителствени организации, включително международни, представлява част от модерното разбиране за прозрачност и не противоречи на конституционните принципи. Въвличането в сътрудничество от страна на общините на неправителствени субекти, стига те да са законни и компетентни, е успех, а не повод за критика. По този начин се дава възможност на представители на гражданското общество да участват в създаването и осъществяването на държавната политика, което утвърждава принципа на демократичната държава. Разпоредбите на чл. 23 и 26 ЗСУ гарантират, че мнението на всички заинтересувани ще бъде взето предвид от компетентните органи, като по никакъв начин не отменят принципа, че отговорността за всяка държавна политика се носи от държавата.

Във връзка с участието на частни лица в сектора на социалните услуги вносителите оспорват чл. 120 и 121 ЗСУ, според които всички служители, които предоставят социални услуги и които насочват гражданите, ще подлежат на задължително обучение от доставчика, за когото работят. На първо място, изцяло в прерогативите на законодателя е да реши как да квалифицира и поощрява лицата, натоварени с извършването на законоустановени услуги. Освен това, извършеното от вносителите тълкуване на разпоредбите, според което „доставчиците ще обучават държавните служители как да насочват гражданите към техните услуги“, не отговаря на формулировката на чл. 120 и 121 ЗСУ. От оспорените норми по никакъв начин не може да се заключи, че частни доставчици ще обучават служители в държавната или общинската администрация, нито че последните ще насочват гражданите към услуги, предоставяни от частни лица. Смисълът им е, че работодателите -  както частните, така и публичните доставчици, ще са задължени да осигурят обучения за своите собствени служители с цел повишаване на квалификацията и качеството на работата им, което е изцяло в интерес на потребителите. Поради това, не може да се приеме, че чл. 120 и 121 ЗСУ са противоконституционни.

Вносителят навежда твърдения и за противоконституционност на уредбата, свързана с финансирането на социалните услуги (чл. 41, 48, 50, 57, ЗСУ). Член 41 ЗСУ предвижда, че социалните услуги могат да бъдат финансирани с частни или с публични средства. Съгласно чл. 48 и чл. 50, ал. 3 ЗСУ частните доставчици имат право сами да финансират предоставяните от тях услуги, които не са им възложени от общината, както и да събират такси от ползвателите им. След като бе изяснено, че участието на частни доставчици в сектора на социалните услуги не е противоконституционно, а е необходимо и полезно за развитието му, то и възможността те да финансират собствените си услуги и да ги предоставят срещу възнаграждение, е напълно логична. В тези случаи потребителите влизат в договорни отношения с доставчика, когото сами са избрали, като дължат насрещна престация за използваната от тях услуга.

 Конституционният съд счита, че оспорената уредба е приета в рамките на правомощията на законодателя да предвиди реда на предоставяне на социалните услуги, без да се накърняват принципи или конкретни норми на Конституцията. Тъй като не са предвидени някакви конкретни ограничения в тази насока, следва да се приеме, че законодателят е свободен да прецени кои могат да бъдат източниците на финансиране на социалните услуги (по аналогия с Решение № 32/1998 г.).

Вносителите поддържат, че с оспорената уредба се въвежда задължителна платена услуга, равносилна на данъчна тежест за гражданите в противоречие с чл. 60 от Конституцията. Вече бе изяснено, че социалните услуги не са задължителни, освен в изрично предвидените ограничени случаи, предмет на други закони, като тогава те не подлежат на заплащане (чл. 11, ЗСУ, вр. чл. 103, ал. 1 ЗСУ). Във връзка с разграничението между данък и такса следва да се посочи, че за разлика от данъците, които са невъзвръщаеми финансови задължения на гражданите, същественият отличителен елемент при таксите е, че те винаги се заплащат заради получаването на някаква обслужваща дейност или услуга (Решение № 4/2013 г.). По принцип таксата е плащане в полза на държавния или общинския бюджет, но по изключение може да постъпва в бюджета на предприятие, на което са възложени за изпълнение държавни функции, когато услугата или дейността е възложена за извършване на него и таксата подпомага издръжката му. Член 60 от Конституцията изисква таксите да бъдат установени със закон, което означава, че законодателят трябва да определи вида им и принципите, по които се определя размерът им от съответните държавни и общински органи (Решение № 4/2013 г.).

По отношение на оспорването на чл. 87 ЗСУ следва да се отбележи, че законодателят е този, който урежда реда за реализацията на правата и на ограничено дееспособните и случаите, в които съдействието на техните родители, настойници или попечители е необходимо. Наистина в действащото законодателство съществуват редица хипотези, в които ненавършилите пълнолетие се считат за дееспособни за извършването на определени лични действия – например възможността непълнолетните да сключват обикновени дребни сделки за задоволяване на текущите им нужди и да разполагат с това, което са придобили със своя труд (чл. 4 ЗЛС), правото им да се обърнат до дирекция „Социално подпомагане“ и до районния съд при разногласие с родител (чл. 124, ал. 3 СК) и др. Това обаче не отменя разпоредбата на чл. 47, ал.1 от Конституцията, която не прави разграничение между малолетни и непълнолетни деца и прогласява правото и задължението на родителите да отглеждат и възпитават децата си.

Дори в случаите, в които дете, нуждаещо се от помощ и подкрепа,  потърси такава, когато родителите му не са го сторили, правата и отговорностите на родителите не отпадат. Мислими са редица хипотези, в които родителите не полагат необходимите грижи за детето си или упражняват насилие върху него. В такива случаи е необходимо да се предвидят средства за защита на пострадали деца, сред които е и правото да се обърнат до компетентните органи пряко или посредством доставчици на социални услуги. Дори тогава обаче чл. 87, ал. 3 ЗСУ остава неясен по отношение на гаранциите, че правата както на детето, така и на родителите ще бъдат спазени. Според него в случаите, когато детето е малолетно или е в риск, доставчикът незабавно уведомява дирекция "Социално подпомагане", която следва да предприеме действия в рамките на своята компетентност. Разпоредбата на чл. 87, ал. 4 създава ограничение за информираността на родителите на деца над 14 години, т.е. разширява правата на непълнолетното лице. Доколкото Конституцията не се произнася изчерпателно по специфичните права на непълнолетните, въвеждането на такова право (да търсят социални услуги без знанието на родителите си) би било в правомощията на законодателя само ако ясно е конкретизирано естеството на случаите, в които това е допустимо. Напротив, атакуваната разпоредба е формулирана твърде общо, предполага преценка по пътя на изключването и не създава яснота за прилагащите я лица и институции, а дори оставя впечатление, че непълнолетните лица са изведени извън режима на конституционното правило. Поради свързаността на разпоредбите на всички алинеи на чл.87, Конституционният съд приема, че в цялостта си той не съответства на изискването на чл. 4, ал.1 от Конституцията.

По отношение на уредбата на ползването на социални услуги от лица, поставени под запрещение, Конституционният съд счита, че са спазени всички изисквания на Конституцията, Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания и практиката на Европейския съд по правата на човека. Водещ принцип, заложен в оспорваната от вносителите уредба, е доброволното предоставяне на социални услуги на запретени лица при пълно зачитане на техните желания и потребности. Съгласно чл. 91 ЗСУ следва да се вземат предвид желанието на лицето и становището на неговия настойник/попечител при преценката дали да се предостави социална услуга, като по този начин в пълна степен се гарантира правото на лична свобода и неприкосновеност по чл. 30, ал. 1 от Конституцията. Чрез предвидения задължителен съдебен контрол (чл. 95 и 96)  върху социалната услуга резидентна грижа за лица с психически увреждания държавата изпълнява задължението по чл. 51, ал. 3 да им предостави засилена закрила.

Наведените от вносителите аргументи, че чл. 91, 95, 96 и 100 ЗСУ противоречат на уредбата на запрещението в Закона за лицата и семейството са несъстоятелни. На първо място Конституционният съд е оправомощен да преценява съответствието на закон с Конституцията, а не противоречието между нормите в различните закони. Възможната несъгласуваност между различни законови норми може да бъде основание за противоконституционност единствено в случаите, когато тя води до нарушаване на конституционни принципи и норми, като например принципа на правовата държава - чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 3/2002 г.). В настоящия случай не се открива такова противоречие, тъй като Законът за лицата и семейството и Законът за социалните услуги се намират в отношение на общ и специален закон. Докато ЗЛС предвижда общите положения на режима на поставянето под запрещение, ЗСУ въвежда специална уредба, която държи сметка, за това, че някои социални услуги, като например резидентната грижа, са от естеството сериозно да засегнат личната свобода и неприкосновеността на лицата, ако бъдат предоставени против волята им. Ето защо, законодателят е отредил централна роля на желанията на нуждаещото се лице, като не се открива механизъм, по който то да бъде задължавано да получава социални услуги. Що се отнася до лице, поставено под пълно запрещение, ползването на услуга за резидентна грижа може да бъде постановено само от съда и при писмено искане от лицето (чл. 95, ал. 1). Единствено разпоредбата на чл. 96, ал. 1 въвежда по-леки изисквания за настаняване на лице със заповед на директора на дирекция „Социално подпомагане“, но то е възможно само при доказана липса на възможност за полагане на други грижи за него и с последващо одобрение от съда. В този случай законодателят има право да избере в полза на ограничен  риск с последващ контрол пред непосредствена заплаха за живота и здравето на оставено без подслон и грижи нуждаещо се лице. Той обаче следва да посочи и е посочил разумен срок за съдебна преценка на административното временно настаняване в ал. 3.

Вносителите оспорват съответствието на разпоредбите, уреждащи достъпа на доставчиците на социални услуги до данните на потребителите – чл.5, чл.6, чл.81, чл.82, чл.116 и чл.137, ал. 1 и 2 ЗСУ с правото на неприкосновеност на личния и семейния живот и правото на защита на личните данни по чл. 32, ал. 1 от Конституцията. На първо място следва да се отбележи, че въвеждането на индивидуален подход и индивидуализация при преценката на нуждите на лицата (чл. 5 и 6 ЗСУ) е необходимо условие за предоставяне на качествени, ефективни и съобразени услуги, и само по себе си не противоречи на Конституцията. За да бъде предоставена подкрепата, от която лицето реално се нуждае, то първо трябва да бъдат установени неговите потребности. Едва след установяването им, могат да бъдат предложени социалните услуги, които са подходящи за лицето. В този смисъл разпоредбата на чл. 82 ЗСУ, която урежда предоставянето на заинтересуваните лица на информация за естеството и достъпността на утвърдени със закон социални услуги, няма как да е в противоречие с Конституцията.

Следва да се прецени обаче дали правото на доставчиците да изискват и кореспондиращото задължение на широк кръг лица, посочени в чл. 81, ал. 1 ЗСУ, да им предоставят данни за потребителя на социалната услуга, които те обработват, не представлява прекомерна намеса в правото на личен живот и защита на личните данни и така да противоречи на чл.32 от Конституцията.

В тази връзка на първо място следва да се установи дали уреденото в чл. 81 ЗСУ основание за събиране на лични данни представлява намеса в основните права на гражданите и ако да – дали това ограничение може да бъде оправдано, тъй като е прието със закон в изпълнение на легитимна цел от общ интерес съобразно принципа на пропорционалност (Решение № 2/2015 г.).

Видно от формулировката на чл. 81, ал. 1 ЗСУ, доставчиците на социални услуги ще имат възможност за достъп до широк обхват от данни за потребителите, намиращи се при различни субекти: държавни органи, общината, личния лекар, семейството и близките, лечебни заведения, институции в системата на предучилищното и училищното образование и други институции и доставчици на социални услуги. Липсата на изчерпателност на нормата по отношение на вида данни, както и на субектите, от които може да се изискват те, означава, че доставчиците ще имат достъп до голям обем от информация за потребителя, включително, но не само - до данни за неговото образование, професия, материалното и здравословното му състояние, интимния му живот, навиците и начина на живот и т.н. Подобен неограничен достъп до данни, отнасящи се до лицето, несъмнено е от естеството да доведе до сериозно навлизане в личното му пространство и намеса в личния му живот.

При оценката на оспорената норма обаче трябва да се вземе предвид цялостния контекст на конкретната обработка на данни и спецификата на нейното правно основание. Социалните услуги са обществено полезна дейност, която е неразривно свързана с реализацията на основното право на гражданите на социално подпомагане. Те имат за предмет адресиране на широк кръг проблеми на индивида, които влошават или осезателно застрашават неговото качество на живот. Целта им е да осигурят помощ и подкрепа на уязвими лица със специфични нужди, сред които са хора със здравословни проблеми, зависимости, жертви на насилие или трафик, деца, лишени от родителска грижа или жертви на домашно насилие, лица с увреждания, лица, маргинализирани от обществото и много други. Посрещането на нуждите на толкова разнообразни категории лица и осигуряването на ефективна подкрепа за разрешаване на техните проблеми, изисква всеобхватна преценка на потребностите им, която не би могла да се осъществи без достъп до информация за тях. Многообразието от житейски ситуации в случая прави невъзможна законовата конкретизация на данните, които ще бъдат необходими на доставчиците за изготвяне на оценка на потребностите на лицето и предоставяне на подходящата за неговите нужди подкрепа.

Тъкмо затова обаче ефикасната защита на правата на гражданите изисква изрично да се предвиди необходимостта от съгласие на потребителите и/или техните представители, освен може би в изрично конкретизирани от закона случаи според характера на казуса (напр. домашно насилие) и естеството на данните. Конформно тълкуване на оспорената разпоредба не би могло да се препоръча именно поради многообразието на случаите, а прекалено общата ú формула не съответства на разпоредбата на чл.32, ал.1 от Конституцията

Що се отнася до чл. 116 ЗСУ вносителите също навеждат твърдения за нарушаване на правото на личен и семеен живот по чл. 32, ал. 1 от Конституцията и неприкосновеността на жилището по чл. 33 от Конституцията. Като цяло предвидените в тази разпоредба „контролни правомощия“ на Агенцията за качеството на социалните услуги са изцяло в сферата на събирането на информация по приложението на закона и не създават някакви неконституционни контролни органи. Съмнение обаче пораждат чл. 116, ал. 1, т. 3 и 7, които оправомощават компетентните органи да посещават лицата, които ползват социални услуги в домашна среда, и да получават от тях информация, без да посочват като изискуемо условие съгласието на ползвателите. Конституционният съд счита, че оспорената разпоредба създава възможност за тълкувания в смисъл на принудително влизане или оставане в жилището на лицата, респективно за принудително изискване на данни, както се твърди в становищата на някои от привлечените по делото лица. Според утвърдената практика на Конституционния съд тълкуването на законовите разпоредби следва да се извършва доколкото е възможно конформно с Конституцията, за да се ограничи намесата в избраната от законодателя политика. В настоящия случай обаче коментираната разпоредба е очевидно неясна и би могла да разшири един от контролните механизми на дейността на доставчиците на социални услуги до степен на недопустимо навлизане в личното пространство на ползвателя. С оглед на това Конституционният съд намира, че тези две разпоредби не са в съответствие с чл.32, ал.1 от Конституцията.

По отношение на чл. 137 ЗСУ Конституционният съд не намира основание за противоречие с Конституцията. Тази разпоредба урежда единствено правото на доставчиците на социални услуги да търсят съдействие, консултация и подкрепа от посочените в нея субекти. По този начин тя утвърждава сътрудничеството между всички ангажирани в социалната област, като съдейства за повишаването на качеството на социалните услуги в полза на потребителите. Този подход е възприет в рамките на правомощието на законодателя да даде конкретна уредба по целесъобразност на правото на социално подпомагане и по никакъв начин не нарушава конституционни норми и принципи.

По отношение на съответствието на чл. 169 ЗСУ с Конституцията не са наведени конкретни съображения от вносителя, но явно според него понятията „задължително предписание по този закон“, а още повече „и по нормативни актове, приети в изпълнение на този закон“ са неясни и от тях не могат да се черпят основания за санкции, поради което тази разпоредба следва да се приеме за противоконституционна.

Атакуваната разпоредба е типична бланкетна административнонаказателна норма. Правовата държава не изключва съществуването на такива разпоредби, стига деянията, съставляващи нарушения, и съответните наказания за тях да са определени в закон. В член 169 ЗСУ е обявено за наказуемо неизпълнението на влязло в сила задължително предписание и е определена санкцията за такова поведение. Изрично е посочено, че задължителните предписания трябва да са издадени по ЗСУ или нормативните актове, приети в изпълнение на този закон. Такива са актовете, предвидени в § 43 от Преходните и заключителни разпоредби, които следва да се издадат от Министерския съвет в тримесечен срок от влизането в сила на ЗСУ. По този начин Министерския съвет е овластен от самия ЗСУ да определи съдържанието на законово предвидените задължителни предписания. Такава практика съществува в България (например: чл.2 от Закона за административните нарушения и наказания, чл.233 от Закона за устройство на територията, чл.36 от Закона за социалното подпомагане) и няма основания тя да се приема за противоконституционна.

По оспорването на § 43 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗСУ следва да се посочи, че възлагането на изпълнителната власт да издаде в срок подзаконови нормативни актове за изпълнение на приет закон само по себе си не противоречи на Конституцията и е в прерогативите на законодателя да определи какви да бъдат те. В контекста на модерния рационализиран парламентаризъм политическото представителство е това, което със закон определя общия план на уредбата в една или друга сфера – нейните принципи, съдържание и насоки, а изпълнителната власт следва да има възможност да я конкретизира, поясни и допълни. Смисълът на това разграничение на правомощията на законодателната и изпълнителната власт се състои от една страна в необходимостта да се постигне стабилност и демократична легитимност на уредбата на трайните обществени отношения, която винаги следва да се съдържа в закон. От друга страна динамиката на обществените потребности изисква предвиждането на по-гъвкави и облекчени процедури за реформиране на определени сектори на държавната политика. Уреждането на второстепенните обществени отношения, които не се поддават на трайна уредба, с подзаконови нормативни актове осигурява възможност за навременното им съобразяване с изменящите се нужди на обществото, както и контролирането им от съдебната власт (Решение № 8/2016 г.).

Ето защо Конституционният съд подчертава в своята практика, че за да бъде спазен принципът на правовата държава не само се налага отношенията, чието естество го изисква, да се регулират със закон, но и "материята, която не се нуждае от законодателна уредба, ще трябва да се уреди с подзаконов акт" (Решение № 11/2010 г.; Решение № 8/2016 г.).

В настоящия случай Законът за социалните услуги урежда в цялост обществените отношения, свързани с предоставянето, ползването, финансирането, планирането, качеството и контрола на социалните услуги. В закона са регулирани всички основни положения в материята, които подлежат на трайна уредба, но за постигане на пълнота законодателят е преценил, че е необходимо те да бъдат доразвити на подзаконово ниво. Отношенията в социалната сфера са динамични и променящи се, което прави невъзможно концентрирането на цялата им уредба в Закона за социалните услуги. Поради това законодателят е свободен да възложи на изпълнителната власт да допълни и конкретизира законовата уредба в областта на социалните услуги, като предвиди допустимите рамки на правителствена намеса. В тази връзка, § 43 изрично ограничава вида и предметния обхват на актовете, които следва да се приемат в изпълнение на ЗСУ, като при приемането им следва да се съобрази и общата уредба, съдържаща се в закона. Въз основа на гореизложеното, Конституционният съд счита, че в обсъжданата хипотеза са налице всички гаранции за спазване на принципа на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).

Гореизложените аргументи на вносителите, наведени по отношение на конкретните разпоредби на закона, се използват, за да се обоснове и неговата противоконституционност като цяло. Тъй като, с изключение на чл. 81, ал.1, чл.87 и чл. 116, ал.1, т. 3 и 7 ЗСУ, доводите на вносителите по оспорваните норми бяха отхвърлени от Конституционният съд, то следва да се приеме, че Законът за социалните услуги в неговата цялост също не противоречи на Конституцията. 

Воден от тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията съдът

Р Е Ш И:

Обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 81, ал.1, чл. 87 и чл. 116, ал.1, т. 3 и 7 от Закона за социалните услуги /обн., ДВ, бр. 24/22.03.2019 г. в сила от 01.07.2020 г./.

Отхвърля искането на 54 народни представители от 44-то Народно събрание за установяване на противоконституционност на чл. 1, чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 5, чл. 6, чл. 7, чл. 11, ал. 2, чл. 12, чл. 13, ал.2, чл. 14, чл. 15, чл. 17, чл. 23, чл. 26, чл. 29, чл. 31, чл. 41, чл. 48, чл. 50, чл. 57, чл. 61, чл. 63, чл. 64, чл. 65, чл. 74, чл. 81, ал.2 и 3, чл. 82, чл. 88, чл. 91, чл. 95, чл. 96, чл. 100, чл. 102, чл. 103, чл. 104, чл. 116, ал.1, т.1, 2, 4, 5, 6 и ал.2, чл. 120, чл. 121, чл. 136, ал. 3, чл. 137, чл. 143, чл. 144, чл.169 и § 43 от Преходните и заключителни разпоредби от Закона за социалните услуги /обн., ДВ, бр. 24/22.03.2019 г. в сила от 01.07.2020 г./, и на закона в неговата цялост.

 

 

 

                                                                  Председател:

                                                                       Борис Велчев



Контакти | Карта на сайта | Полезни връзки