Особено мнение на съдията Александър Арабаджиев

Следващото изложение изразява несъгласието ми с Решение № 22 от 31 октомври по конституционно дело № 25 от 1995 г.

Със съжаление отбелязвам, че не мога да се присъединя към мнозинството на Конституционния съд (КС). Посоченото решение съм подписал с особено мнение по съображения, които поначало съвпадат със становището, изразено по Решения № 7 от 19 юни 1995 г. по к.д. № 9/95 г. и № 8 от същата дата по к.д. № 12/95 г. В тези решения КС се е произнесъл инцидентно по въпроса за правните им последици, когато за противоконституционни са обявени разпоредби от закон, с който се изменят действащи законови разпоредби. По този въпрос е взето становище в мотивите на двете решения, които (мотиви) в тези им части нямат характер на решаващи.

Тъй като производството, по което е постановено Решение № 22 от 31 октомври 1995 г., е образувано по искане за даване на задължително тълкуване по реда на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията по въпроса за правните последици от решенията на КС в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ закон, оставайки верен на посоченото становище, както и възпроизвеждайки го в значителна част, намирам за необходимо да изложа последователно и цялостно гледната си точка.

1. Поставеният пред КС тълкувателен въпрос цели чрез тълкуване на Конституцията, дадено на основание чл. 149, ал. 1, т. 1, да определи правните последици на решенията на КС по чл. 149, ал. 1, т. 2, когато се обявява за противоконституционен закон (респ. разпоредба от закон), който отменя или изменя действащ закон (респ. разпоредба от закон).

Сред цялостния кръг от проблеми за правната сила на решенията на КС, правният ефект на решенията, с които се установява противоконституционност на отменящ или изменящ закон, представлява особен интерес от гледище на това, дали той обхваща възстановяване действието на отменения, респ. изменения закон.

Придобил известност като проблем за т.нар. законодателна празнота ("правен вакуум"), той е решен от КС по един прагматичен, но несъответстващ на Конституцията начин.

2. Даденото от КС тълкуване има като своя краен резултат положението, че когато бъде обявен за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, последният възстановява действието си в редакцията преди отмяната или изменението от деня на влизане в сила на решението на съда.

Намирам, че до този резултат е достигнато, без да е изяснено действителното съдържание на конституционния текст и без да е разкрита действителната воля на конституционния законодател.

Ключово значение в извършеното в решението тълкуване имат анализът на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията и изводът, че употребеният в тази разпоредба израз - " не се прилага" - обозначава правен ефект, който е равнозначен на "отмяна", включително и по смисъла на чл. 84, т. 1 от Конституцията, където на Народното събрание е предоставено правомощието да "отменя" законите.

Освен това - чрез заетото за послужване понятие "конституционно действие" - е обоснован и ефектът на обезсилване, който, ако се съди от решението, се счита за равнозначен на отмяната на закона.

На тази основа е заявен като предпоставен крайният тълкувателен резултат в посочения смисъл.

3. Извършената по този начин тълкувателна дейност съдържа един съществен пропуск, защото не засяга и не обяснява възстановителното действие на решението на КС спрямо предишния (отменен или изменен) закон.

В този смисъл крайният тълкувателен резултат, залегнал в диспозитива на решението, съставлява едно възможно - и безусловно прагматично - разрешение, което обаче не намира опора в Конституцията.

На първо място, решението не обяснява предмета и последиците на отменителното действие, което се прикрепва към обявяването на един отменящ или изменящ закон за противоконституционен. В посоченото становище към решенията по конституционни дела № 9 и № 12 от 1995 г. съм поддържал, че нормите от закон за изменение и допълнение на съществуващ закон са специализирани, имат оперативен (инструментарен) характер и са обозначавани като "норми относно норми". Независимо от това те също съставляват правно предписание, съдържанието на което (при например изменяща се норма) е онази съставка (елемент) от нормата, чрез която се проявява волята на законодателя да измени дадена норма. От друга страна, изменящата норма включва и субстанциален елемент, който се имплантира в съдържанието на изменяната норма, става част от нея и й придава новия, изменен вид, в който тя започва да действа, когато изменението влезе в сила. Същевременно съм поддържал, че не е изключена, а е напълно мислима хипотеза, в която се оспорва конституционосъобразността на самата воля на законодателя да отмени, измени или допълни един действащ закон, но че това е именно волеизявлението на законодателя, който е овластен - съгласно чл. 62 и чл. 84, т. 1 и с оглед и на чл. 8 от Конституцията - да упражнява законодателната власт, като приема, изменя, допълва и отменя законите.

В продължение на това мислене е и тезата, че след като парламентът е проявил волята си да промени определена правна уредба, като измени съответната законова норма, изменението става неотделяема част от придобилата нов вид норма, която започва да действа след влизането й в сила и че изменението няма самостоятелен ефект, а ефектът му се проявява, когато то се инкорпорира в заварената норма. Създадената по този начин (изменена) норма е годен предмет на конституционен контрол, защото юридическият ефект на волята да се измени се е осъществил и продължава да действа само чрез нормата във вида й, придобит в резултат на него.

В заключение това становище завършва с разбирането, че актът, който не се прилага по силата на чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията е нормата в нейния нов (изменен) вид, а не правомощието на парламента да изменя законите, както и че "не се прилага" по смисъла на чл. 151, ал. 2, изр. 3 не е равнозначно понятие на "отменя се" по смисъла на чл. 84, т. 1.

4. Целта на това подробно възпроизвеждане на посоченото становище е да се отбележи, че независимо от направеното в началото изявление, че то продължава да се поддържа от гледище на крайния извод, до което стига, същевременно съществува възможност да се възприемат редица основополагащи тези на оспорваното тук разрешение (т.е. това на решението на КС), без това да доведе до друг тълкувателен извод.

Става дума за тези, които служат за интелектуален първоизточник на решението на КС, без да са развити докрай в него.

С известни нюанси те се свеждат общо взето до следното:

Законите биват нормосъздаващи, нормоотменящи и нормоизменящи. В последната хипотеза е налице специфика, тъй като едновременно се отменя действаща преди това правна норма и на нейно място се създава нова правна норма. Обезсилването, което настъпва по силата на едно решение на КС, с което нормоизменящият закон се обявява за противоконституционен, по необходимост обхваща и двата ефекта, защото те са неразривно свързани: нормосъздаващият не може да се прояви без нормоотменящия. (Нюансът на другата теза, предпоставена в решението и представена тук анонимно, защото настоящето особено мнение спори с решението, а не с правната доктрина, се състои в използването на понятието "правен императив", какъвто се придава на изменящата норма и който се съдържа в израза "се изменя така". Новият текст, обозначен с "член", е част, съдържание на тази обща норма, обект на нейния императив, така че новата част не може сама по себе си да се оспори без оспорване на изменящия я законов императив, т.е. на нормата като цяло.)

5. Намекнатата склонност за отстъпление от тезата, развита в становището по конституционни дела № 9 и № 12 от 1995 г., идва да подчертае, че дори и разбирането, развито в предходната точка, не обосновава крайния тълкувателен резултат на решението на КС.

С други думи, въпреки готовността да прецизирам някои положения относно предмета на контрола за конституционност, сиреч дали той обхваща и имплицитно съдържанието "се отменя" в един закон за изменение на съществуваща норма, намирам, че проблемът не се състои в това. И ако приемем, че предметът на контрола за конституционност, упражняван от КС, е неразкъсваемата - според наведеното в предходната точка гледище - връзка между нормоотменящата и нормосъздаващата част на изменящ закон, действието на решението, обявяващо цялото за противоречащо на Конституцията, пак спира до там - да преустанови прилагането (да обезсили) цялата изменяща норма.

И пак възниква въпросът за "вдъхване на живот" или - да използваме влязлото в оборот понятие "възкресяване" - на предишната норма. Може ли да има съмнение, че за да стане това, е необходимо да се прояви позитивна законодателна воля. Ако хипотетично си представим, че самият парламент приеме един отменящ (или изменящ) закон, а впоследствие го отмени (или пак го измени), това едва ли означава, че втората отмяна (респ. изменение) ще възстанови само по себе си действието на закона в първоначалния му вид. Очевидно не. Необходимо е Народното събрание да прояви положителна нормосъздаваща воля именно в този смисъл, за да възстанови действието на първоначалния (предишния) закон. Ако естествено въобще приеме, че такъв закон е необходим. Във връзка с това е уместно да се отбележи, че в пределите на конституционосъобразното законодателят разполага обикновено с повече от една опция. В съгласие с Конституцията могат да бъдат няколко законодателни разрешения с различна степен на целесъобразност и способност (годност) да постигнат дадена цел. Съществува разлика между конституционосъобразен, от една страна, и "правилен" (или "добър"), от друга страна, закон. В рамките на конституционосъобразните разрешения законодателят разполага с дискреция. От конституционния текст не може да се заключи, че тази дискреция може при определени обстоятелства да му бъде отнета. Не му я отнема и евентуално решение на КС. Ако юридическа последица от едно решение на КС е обезсилването на съответна (изменяща) норма, и тълкуване в този смисъл на чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията е възможно, не е видно кое тълкуване (и на кои конституционни текстове) може да скрепи към решението на КС и "избора" на действащия закон и защо това е именно предходният.

6. Както се отбеляза, въпреки че не е изключена, обратно - мислима е хипотеза, в която се оспорва конституционосъобразността на самата воля на законодателя да отмени, измени или допълни действащ закон, поставеният пред КС тълкувателен въпрос не може да намери разрешение на основата на принципиалната допустимост на такава хипотеза. Защото обикновено нежеланата законодателна празнота, която тълкуването се стреми да попълни, възниква в крайна сметка като последица не защото парламентът въобще е изменил съответен закон, а защото го е направил по несъобразен с Конституцията начин.

Колкото и да е нетърпимо положението, което се създава с обезсилването на един изменящ закон, запълването на т.нар. законова празнота не може да бъде постигнато чрез постулирането, че се възстановява действието на предишния закон, обосновано с принципа на правовата държава.

7. Като за пореден път признавам, че това разрешение е прагматично и поради това привлекателно, отново намирам за нужно да отбележа, че то се явява предвзето и пренебрегва отредената от Конституцията функция на конституционната юрисдикция.

В това отношение е полезно да се подчертае, че в сравнителноправен аспект са познати (и поради това допустими) и двата подхода. Според чл. 282, ал. 1 от Конституцията на Португалската Република например обявяването на неконституционност със задължителна за всички сила предизвиква последици от момента на влизане в действие на нормата, обявена за неконституционна, и обуславя възстановяването с обратна сила на нормите, които тя евентуално е отменила. В подобен смисъл е и чл. 140, ал. 6 от Конституцията на Република Австрия: "Ако по решение на КС един закон е отменен като противоконституционен, то в деня на влизане в сила на отмяната, ако в решението не е предвидено друго, се възстановява действието на разпоредбите на закона, които са били отменени със закона, признат от КС като неконституционен. В обнародването на отмяната на закона трябва да бъде посочено също така дали отделни законови разпоредби отново влизат в сила и кои именно."

От друга страна, други основни закони (респ. закони за конституционни съдилища) не предвиждат такова действие на решенията на КС и или мълчат по въпроса, или търсят изход от ситуацията чрез въвеждането на кратки срокове, в които законодателният орган се задължава да приведе законодателното разрешение в съответствие с решението на конституционната юрисдикция.

В тази втора категория попада и Конституцията на Република България от 1991 г., респ. ЗКС. Обстоятелството, че конституционният законодател не е предвидил възстановително действие на решенията на КС, подлежи на обсъждане като такова и налага да се търси отговор на въпроса дали това е случайно (т.е. резултат на пропуск) или е следствие от друг подход. И ако е пропуск, той може ли да бъде запълнен чрез тълкуване, респ. тълкуването на кои конституционни норми обуславя достигнатия в решението на КС тълкувателен резултат.

8. В основата на застъпената тук теза стои разбирането, че отговорът на тълкувателния въпрос е в зависимост от анализа на възприетия от конституционния законодател модел на разделението на властите и натоварването им (на властите) с определени компетентности. В рамките на този модел на КС е отредено място, което "не може да се включи в нито една от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна, нито организационно, нито функционално" (срв. решение № 18 от 16 декември 1993 г. по к.д. № 19/93 г., РОКС 1993, с.198). Конкретното изброяване на правомощията на КС в Конституцията се допълва от забраната да се дават или отнемат правомощия на КС със закон. Правният ефект от решенията на КС, с които един акт е обявен за противоконституционен, е обозначен чрез конституционната формула "(актът) не се прилага". Този ефект настъпва от деня на влизането на решението в сила, т.е. решението действа занапред. Извън тези принципни конституционни положения в конституционния текст не могат да бъдат открити указания за извода, че на КС са възложени функции, които му позволяват да проявява положителна нормосъздаваща воля.

Ето защо не е допустимо да му се предоставя такава функция единствено чрез тълкуване на израза на чл. 151, ал. 2, изр. 3 "не се прилага". И в случай, че конституционната формулировка бъде изтълкуване като имаща ефект на обезсилване (унищожаване), не може да се пренебрегне обстоятелството, че моделът на конституционен контрол ограничава последиците на решенията на КС в тези рамки и не включва сред тях проявленията на положителна законодателна воля. Както бе отбелязано, това поначало не е невъзможно, но за да се осъществи, е необходимо самата Конституция да предостави разглежданата компетентност на конституционната юрисдикция. А след като не го е направила, което е очевидно, не е допустимо чрез тълкуване по реда на чл.149, ал.1, т.1 да се обоснове такова правомощие.

Правомощието е от такъв порядък, че то може да бъде предоставено единствено от конституционния законодател. В това отношение развитите в решението на КС съображения за нетърпимите последици от възникването на законодателна празнота са валидни, но само в рамките на една дискусия, която търси позитивно решение чрез създаване на определен конституционен режим. Сами по себе си тези съображения не са в състояние да обосноват достигнатото разрешение, защото то може да е резултат единствено на директно овластяване от страна на конституционния законодател, който да "трансферира" част от законодателната власт в кръга от правомощия, принадлежащи на институцията за конституционен контрол.

Както е добре известно, съгласно чл.151, ал.2, изр.3 от Конституцията решенията на КС действат занапред. Това означава, че поначало се допуска действието на един противоконституционен закон до обявяването му за такъв от КС (Разбира се, може да се поддържа, че спрямо законите действа презумпция за конституционосъобразност, която се оборва единствено с решение на КС, установяващо противоконституционността.) Ето защо не може от принципа за правовата държава да се прави довод, че Конституцията не търпи противоконституционни закони, а оттам - и законодателни празноти. Разбира се, че Конституцията не търпи противоконституционни закони и поради това е създала механизъм за упражняване на контрол за конституционността им. (Част от този механизъм е и споменатата презумпция.) Разбира се също така, че възникването на законодателна празнота е нежелано. Въпросът е за начина за нейното отстраняване. Колкото и аргументи да се наведат срещу такава неблагоприятна последица, те сами по себе си не могат непременно да обосноват разбирането, че настъпването й се осуетява, когато на решенията на КС се придаде възстановително действие. Не издържа тезата, според която за Конституцията такава последица е толкова нежелана, че за да се предпази от нея, тя е овластила КС да възстановява действието на предишен (отменен или изменен) закон. Това е разрешение тип "крайна необходимост", според което Конституцията мълчаливо е скрепила възстановителния ефект към правните последици от решенията на КС.

Същността на застъпеното тук становище отрича мълчаливото възлагане, защото става дума за правомощие, което е част от установената в Конституцията конструкция на разделението на властите. Действащата Конституция не е предвидила КС като орган, който до прояви ефективна (положителна) нормосъздаваща воля.



Контакти | Карта на сайта | Полезни връзки