Особени мнения:

  

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е     1

София, 29 септември 2020 г.

 

Обн., ДВ, бр. бр. 86 от 6.10.2020 г.

 

Конституционният съд в състав: председател - Борис Велчев, членове - Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова–Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание, проведено на 29 септември 2020 г. конституционно дело № 8 от 2020 г., докладвано от съдията Атанас Семов. 

Конституционното производство е във фазата за произнасяне по допустимостта на искането по чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Конституционното дело е образувано на 14. 5. 2020 г. по искане на Висшия адвокатски съвет на осн. чл. 150, ал. 4 във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо от Конституцията, за установяване на противоконституционност на чл. 4, ал. 3 от Закона за хазарта (обн. ДВ, бр. 26 от 30 март 2012 г., посл. изм. и доп. ДВ, бр. 69 от 4 август 2020 г., ЗХ) и на § 9 и § 10 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за хазарта (обн. ДВ, бр. 14 от 18 февруари 2020 г., в сила от 22 февруари 2020 г., ЗИДЗХ). Съгласно чл. 4, ал. 3 ЗХ лиценз за организиране на лотарийни игри, с изключение на томбола, бинго, кено и техните разновидности, може да бъде издаден само на държавата. Параграфи 9 и 10 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗИДЗХ уреждат условията и сроковете за привеждане в действие на забраната на чл. 4, ал. 3 ЗХ.

В искането се твърди, че оспорените разпоредби нарушават права на гражданите и са противоконституционни като противоречащи на чл. 4, ал. 1; чл. 17, ал. 1 и 3; чл. 18, ал. 4 и чл. 19, ал. 1-3 от Конституцията.

Според Висшия адвокатски съвет чл. 4, ал. 3 ЗХ въвежда фактически състав на монополно положение на държавата върху организирането на лотарийни игри в противоречие с чл. 18, ал. 4 от Конституцията. Посочената разпоредба изброява изчерпателно сферите на икономическа дейност, в които държавата може да наложи монопол, като хазартните дейности не са сред тях.

Вносителят изтъква, че оспорените разпоредби накърняват и правото на гражданите на свободна стопанска инициатива, без да е налице конституционно защитена ценност, която да оправдае подобно засягане. Според него посочената в мотивите към законопроекта цел да се осигурят допълнителни средства за подпомагане на програмите на Министерството на младежта и спорта чрез дейността на държавното предприятие „Български спортен тотализатор“ не представлява благо, годно да оправдае ограничаване на конституционното право на свободна стопанска инициатива. Според вносителя дори и да е възможно чрез тълкуване да се извлече конституционна ценност, чиято защита се преследва от законодателя с оспорваното законодателно решение, разглежданото ограничение на правото на свободна стопанска инициатива е непропорционално. На първо място Законът за хазарта не е основният инструмент, чрез който се провежда държавната политика в областта на спорта. Освен това финансирането на младежки и спортни дейности чрез приходи от хазарт се осъществява не само от печалбата на държавно предприятие „Български спортен тотализатор“, но и чрез вноски за социално отговорно поведение, които всички организатори на хазартни игри са длъжни да правят (съгласно чл. 10а и чл. 14 ЗХ). Вносителят допълва, че простото изключване на частните оператори от пазара на лотарийни игри по никакъв начин не гарантира увеличаването на печалбите на Българския спортен тотализатор, респективно на средствата, предназначени за подкрепа на спорта. Следователно приетата мярка дори не е подходяща за постигането на декларираната цел от общ интерес.

Според Висшия адвокатски съвет налагането на държавен монопол по отношение само на един от видовете хазартна дейност – лотариите – поставя организаторите на тези игри в неравноправно положение спрямо останалите търговци, осъществяващи хазартна дейност. Освен това законодателят поставя държавно предприятие в привилегировано положение спрямо частните субекти в противоречие с изискването на чл. 19, ал. 2 от Конституцията за създаване на равни правни условия за стопанска дейност.

Вносителят навежда твърдения за противоречие на оспорената правна уредба с чл. 19, ал. 3 от Конституцията, който изисква законът да закриля инвестициите и стопанската дейност, както и за накърняване на правната сигурност и защитените правни очаквания на търговците, организиращи лотарийни игри.

Изтъква, че се нарушава и правото на собственост, тъй като прекратяването на дейността на организаторите на лотарийни игри затруднява реализирането на вземанията на спечелилите лица. Последните биват третирани по-неблагоприятно в сравнение с участниците в игрите на Българския спортен тотализатор.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, съобрази следното:

Искането е отправено от Висшия адвокатски съвет, чието правомощие да сезира Конституционния съд съгласно чл. 150, ал. 4 от Конституцията е ограничено до отправяне на искания за установяване на противоконституционност на закон само при накърняване на права и свободи на гражданите. Редакцията на разпоредбата е идентична с тази на ал. 3, отнасяща се до омбудсмана. Правото на Висшия адвокатски съвет – като един от висшите органи на адвокатурата – и на омбудсмана да се обръщат към конституционната юрисдикция съответства на функцията на омбудсмана и на адвоката на независими и самостойни защитници на правата и свободите на гражданите.

Между функциите на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет има и съществени разлики. Съгласно чл. 91а от Конституцията, разглеждан във връзка с чл. 2 от Закона за омбудсмана, той е обществен защитник и неговата основна дейност е да се застъпва за правата и свободите на гражданите, когато те се засягат или нарушават с действие или бездействие от държавните или общинските органи и техните администрации, както и от лицата, на които е възложено да предоставят публични услуги, и от частноправни субекти. От друга страна според чл. 134, ал. 1, изр. 2 от Конституцията адвокатурата подпомага гражданите и юридическите лица при защитата на техните права и законни интереси, макар в искането на Висшия адвокатски съвет да е посочено, че адвокатурата „е призвана да брани правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица по силата на чл. 134 от Конституцията”.

Правото на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет да сезират Конституционния съд няма допълнителна уредба в Закона за омбудсмана, респ. в Закона за адвокатурата.

Ролята на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет по отношение на правата и свободите на гражданите предполага възможност да сезират Конституционния съд, когато смятат, че със закон се накърняват основни права и свободи на гражданите. С измененията на Конституцията през 2006 и 2015 г. конституционният законодател възлага първо на омбудсмана, а след това и на Висшия адвокатски съвет право да сезират Конституционния съд за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите.

Конституционният съд в своята практика посочва, че това са закрепените в Конституцията права, които са всеобщи, неотменими и присъщи на всички граждани в това им качество (Определение № 1 от 21. 2. 2019 г. по к. д. № 1/2019 г.; Определение № 2 от 12. 4. 2016 г. по к. д. № 12 от 2015 г.; Определение № 8 от 2. 12. 2010 г. по к. д. № 14/2010 г.).

Тъй като конституционният законодател е определил компетентността на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет по чл. 150, ал. 3 и 4 от Конституцията в съответствие с ролята им в защита на правата на гражданите, същата компетентност не следва да се разпростира по тълкувателен път до защитата на интереси, за които тези органи не са призвани да се застъпват. Противното би довело до приравняването им със субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, които имат възможност да сезират Конституционния съд във всички хипотези на чл. 149, ал. 1. Въпреки че правото на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет по чл. 150, ал. 3 и 4, е важен коректив на липсата на индивидуална конституционна жалба и осигурява своеобразен достъп на гражданите до конституционно правосъдие, то не може да се разширява по пътя на тълкуването извън неговото естество и да се превръща във възможност за отстояване на конкретни частни интереси. Като е очертал рамки на компетентността на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет и е предвидил критерии за упражняването ѝ, конституционният законодател им е предоставил сезиращи правомощия, съответстващи на техните специфични конституционно предвидени функции и поради това по-ограничени от сезиращите правомощия на другите субекти, предвидени в чл. 150 от Конституцията.

Оспорената в настоящото искане законова уредба на организирането на лотарийни игри налага прекратяване на съществуващите лицензи, притежавани от частни лица и според вносителя представлява създаване на държавен монопол в противоречие с разпоредбата на чл. 18, ал. 4 от Конституцията. Изчерпателното изброяване в тази разпоредба на сферите на икономическа дейност, в които държавата може да наложи монопол, няма отношение към правомощието на държавата да регламентира стопанските дейности – както посочените изрично в чл. 18, ал. 4, така и всички други.

Съгласно чл. 4, ал. 1 ЗХ хазартните игри и дейностите по закона могат да се организират само от търговски дружества, еднолични търговци относно дейностите по производство, внос, разпространение и сервиз на игрално оборудване, юридически лица с нестопанска цел, що се отнася до благотворителни томболи (чл. 15 ЗХ), и държавата. Следователно хазартните игри, с изключение на благотворителните томболи, представляват услуги, които могат да бъдат предоставяни само от лица, които имат качеството „търговец”, или от държавата чрез Държавно предприятие „Български спортен тотализатор" (чл. 14, ал. 1 ЗХ). Държавата може да извършва такава дейност единствено за подпомагане на спорта, културата, здравеопазването, образованието и социалното дело (чл. 4, ал. 1, т. 3 ЗХ). От това следва, че организирането на хазартни игри, а в това число и на лотарийни игри, е специфична търговска дейност, която се извършва по занятие от икономически субекти. Поради принципната невъзможност те да се провеждат от частни лица в качеството им на граждани, забраната на чл. 4, ал. 3 ЗХ и свързаните с нея разпоредби засягат единствено стопанската дейност на търговците, опериращи на съответния пазар и тези, имащи желанието да навлязат на него. Поради това оспорените разпоредби имат регулативно въздействие изцяло по отношение на търговски отношения в сферата на хазарта и не се отнасят до правата и свободите на гражданите. На Висшия адвокатски съвет и на омбудсмана не е предоставено право да оспорват закони по съображения, че засягат стопанската дейност на икономическите оператори (Определение № 1 от 21. 2. 2019 г. по к. д. № 1/2019 г.).

Конституционният съд е отбелязвал в своята практика, че контролът за  зачитане на социалните и икономическите права, сред които е и правото на свободна стопанска инициатива, следва да бъде съобразен с техните специфики и разликите от гражданските и политическите права. Уредбата на социалните и икономическите права предполага по-широка свобода на преценка с оглед на разполагаемия ресурс на държавата, както и на необходимостта от засилен контрол над някои стопански дейности, носещи икономически, социални, здравни и други рискове, каквато е например хазартът. В тази сфера следва да се държи сметка за връзката на регулацията на социалните и икономическите права с провежданата държавна политика, определена от законодателя и да се зачита законодателната дискреция при разпределянето на публичния ресурс. В противен случай конституционният контрол би бил използван по недопустим начин за преразпределение на публични средства и в крайна сметка за пренаписване на политическия дневен ред.

Ето защо не може да се приеме, че с разпоредбата на чл. 150, ал. 3 и 4 от Конституцията конституционният законодател е имал намерение да предостави на омбудсмана или на Висшия адвокатски съвет компетентност за сезиране на Конституционния съд във всички случаи на твърдяно нарушение на обсъжданите права. Поради конституционно установените предели на правото им да сезират Конституционния съд, омбудсманът или Висшият адвокатски съвет не могат по този ред активно да се намесват в материалното съдържание на социалните и икономическите политики, провеждани от държавата (Определение № 2 от 12. 4. 2016 г. по к. д. № 12 от 2015 г.). Тези съображения се отнасят в още по-голяма степен до лотариите, чиито икономически, социални и морални специфики налагат упражняването на стриктен контрол от страна на държавата и въвеждането на строги правила за провеждането им. За разлика от класическите услуги, лотариите представляват игри, базирани на късмета, които дават възможност на участниците в тях да спечелят определена парична или предметна награда.

Както бе изяснено по-горе, омбудсманът и Висшият адвокатски съвет разполагат с ограничени правомощия да сезират Конституционния съд що се отнася до регламентацията на търговските отношения и стопанската дейност на икономическите оператори, както и да се намесват в икономическите политики, предприети от държавата, сред които е и правната уредба на лотариите. Поради това следва да се приеме, че те не са оправомощени да оспорват правната уредба на условията за провеждане на лотарийни игри, тъй като последните не засягат непосредствено права и свободи на гражданите като такива.

Вносителят навежда твърдения, че забраната за организиране на лотарийни игри от частни лица накърнява правото на собственост на гражданите, тъй като се затруднява удовлетворяването на вземанията на спечелилите от такива игри преди влизане в сила на чл. 4, ал. 3 ЗХ. Конституционният съд намира, че въпросът за изплащането на печалбите от лотарийните игри не е пряко относим към оспорваната уредба и следователно е без значение за предмета на настоящото конституционно производство.

Отношенията между организаторите на лотариите и печелившите не са иманентна част от уредбата на равните условия за упражняване на стопанска дейност. Конституционният съд подчертава в Определение № 1 от 21. 2. 2019 г. по к. д. № 1/2019 г., че „принципът на еднакви правни условия за стопанска дейност не се отнася до отношенията между производител и потребител“. Въвеждането на забрана за организиране на лотарийни игри от частни лица няма отношение към дължимостта и изискуемостта на вземанията на спечелилите, възникнали преди влизането в сила на оспорените разпоредби, като по отношение на тях продължават да важат всички правни механизми за доброволно и принудително изпълнение. Това се потвърждава от § 9, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗИДЗХ, според който печалбите от частни лотарийни игри, които не са изплатени до влизането в сила на закона, се изплащат съгласно утвърдените игрални условия и правила за съответната игра.

Както бе изяснено по-горе, законодателят притежава широка, макар и не неограничена, свобода на преценка при приемането на уредбата на хазартните дейности, включително и на условията за предоставяне на лицензи за организиране на лотарии. Въпреки че може да има практическо отражение за удовлетворяването на вземанията на печелившите, предвиждането на критерии за лицензиране и отнемането и прекратяването на лицензите за организиране на лотарийни игри въз основа на тези критерии е част от регулативните правомощия на държавата и е един от контролните механизми, необходими за осигуряване на законосъобразното им провеждане. В този смисъл оспорваната уредба се отнася до обхвата на лицензионния режим за извършване на специфична търговска дейност, контролирана от държавата, а не до правата и свободите на гражданите.

От практиката на конституционния съд следва, че субектите по чл. 150, ал. 3 и 4 от Конституцията не могат да оспорват и закон, с който се нарушават права на граждани, произтичащи от сключени от тях договори за услуги (Определение № 8 от 2 декември 2010 г. по к. д. № 14/2010 г.).

Поради това Конституционният съд следва да отхвърли като недопустимо искането на Висшия адвокатски съвет по дело № 8 от 2020 г. 

Въз основа на изложеното Конституционният съд

 

О П Р Е Д Е Л И:

 

ОТКЛОНЯВА искането на Висшия адвокатски съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 4, ал. 3 от Закона за хазарта (обн. ДВ, бр. 26 от 30 март 2012 г., посл. изм. и доп. ДВ, бр. 69 от 4 август 2020 г.) и на § 9 и § 10 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за хазарта (обн. ДВ, бр. 14 от 18 февруари 2020 г., в сила от 22 февруари 2020 г.).

ПРЕКРАТЯВА производството по делото.

ВРЪЩА на Висшия адвокатски съвет искането заедно с препис от определението.

 

 

Председател: Борис Велчев

  

 

 



Контакти | Карта на сайта | Полезни връзки