ОСОБЕНО МНЕНИЕ

      на съдиите Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска и Соня Янкулова

                                  по к.д. № 1/2022 г.

                                                

                 

                Подписахме с особено мнение определението от 24 февруари 2022 г. по настоящото конституционно дело, с което мнозинството от съдиите приема, че искането на Пленума на Върховния административен съд за задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията е допустимо. Изразяваме убеждението, че в настоящия случай искането за задължително тълкуване следваше да бъде отклонено като недопустимо по следните съображения:

Конституционният съд  е последователен в своята многогодишна практика относно приложението на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, че Съдът може да бъде сезиран само при определени условия, свързани  с необходимостта от тълкуване на Основния закон, като в искането следва да се изложат подробни съображения за неясноти относно смисъла и съдържанието на конституционната норма, противоречивото и нееднаквото ѝ прилагане или произтичащи от него неблагоприятни последици (в този смисъл Определение №8 от 22.11.2016 г. по к.д.№17/2016 г., Определение №1 от 17.03.2015 г. по к.д.№ 1/2015 г., Определение от 30.04.1998 г. по к.д. №14/1998 г., Определение №9 от 19.12.1996 г. по к.д. № 30/1996 г. и др.).          

Неубедителен е изводът в определението на Съда, че посочените четири конституционни разпоредби не дават еднозначен отговор на поставеното тълкувателно питане, което е обусловило различно процедиране от страна на законодателя при определяне на подведомствеността  на споровете  за законност на актовете и действията на административните органи.

          Тъй като поставеният тълкувателен въпрос изрично визира понятието "подведомственост", същото би трябвало и следваше да намери своето изясняване в контекста на съответната правна материя,  и  относимата към него практика на Конституционния съд.

          В доктрината се приема, че подведомствеността от гледище на органа е неговата компетентност (власт) да издаде определен държавен акт, а в перспективата на въпросите, които органът е овластен да решава - подведомствеността е тяхното подчиняване на въздействието на неговата власт. Тъй като въпросът, така както е формулиран, насочва според вносителя, към възможност за противопоставянето на специализирания административен съд на компетентността на общите съдилища,  съществено значение придобива и следваше да бъде съобразен критерият за разграничаване на  гражданските от административните правоотношения, основан на метода на регулиране на отношенията между субектите - равнопоставеност или власт и подчинение на субектите на правоотношението. Подведомствеността не само сочи на  органа, който е овластен да разреши правния спор, но и произтичащите от това последици  относно реда, по който спорът ще се разгледа и разреши, тъй като  различните органи прилагат различни производства, по които процесуалните права  на страните не са еднакви.

Подведомствеността е измерение  на механизма за разпределение и баланс на властването, и правилата на подсъдността, като нейно проявление,  в рамките на конституционно предвидената система на съдилищата, са въпрос на политика на държавата в сферата на правораздаването. Тези правила, и какво следва да се отнесе към обхвата на материалната компетентност на действащите в страната съдилища, са  въпроси в полето на законодателна целесъобразност, вкл. и при създаване със закон на специализирани съдилища (Решение №6/2018 г. по к.д.№10/2017 г.). Това разбиране е заложено в конституционните основи на функциониране на съдилищата. Аргументи се извеждат от редакцията, духа и системното тълкуване, с отчитане на систематичното място на разпоредбите на чл. 119, чл. 120, ал. 2, чл. 125, ал.2 от Конституцията и установената практика на Конституционния съд в разглежданата  материя (вж. Решение №10/2011 г. по к.д.№ 6/2011 г., Решение №8/2018 г. по к.д. № 13/2017 г., Решение № 5/2019 г. по к.д.№ 12/2018 г.).

           Не приемаме за убедително твърдението в  определението по настоящото конституционно дело, че "самото отсъствие на изрична правна уредба в Конституцията обуславя допустимост по даден тълкувателен въпрос", тъй като двете определения от 2004 г., на които се позовава мнозинството от съдиите имат за предмет различни разпоредби от Конституцията, разглеждани в светлината на съответните поставени тълкувателни въпроси, и затова позоваването на тях е формално.  Цитирайки част от Решение №8/2005 г. по к.д.№7/2005 г. и обосновавайки допустимостта с това, че "сезирането е предназначено да изясни  възможни юридически проблеми при приложението на конституционната норма", мнозинството от съдиите би следвало да  съобразят и друга част от същото решение на Съда, където се подчертава, че подобно разбиране, като посоченото по-горе, рискува да превърне Конституционния съд в консултативен орган, да го постави в положението на позитивен законодател. В   Определение № 1/2015 г. по к.д.№1/2015 г. по случая "ОМО Илинден" е ясно изразена  позицията на конституционната юрисдикция, че "Конституционният съд упражнява правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон, когато има правен интерес от вносителя за това, а не преди той да е възникнал и обоснован".

            Конституционният съд винаги се е придържал при преценката за допустимост на искане, предявено на основание по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, към изискването за обосноваване на правен интерес от даване на задължително тълкуване, който интерес би следвало да се подкрепя от установено, реално съществуващо, противоречиво разбиране и прилагане на визираната в него конституционната разпоредба.

В искането по настоящото конституционно дело не са приведени убедителни примери, обосноваващи  правен интерес, тъй като заявеното от вносителя, че законодателят е процедирал по различен и непоследователен  начин при определяне на "подведомствеността на административноправните спорове"  не  е  потвърждение  за реален правен интерес от даване на задължително тълкуване на четирите разпоредби на Конституцията. Посочените на стр. 3 от искането  примери за "селективно изключване на специализираните административни съдилища" не обосновават такъв интерес.

След като мнозинството от съдиите  приемат в определението по настоящото дело, че "поставеният тълкувателен въпрос е насочен към постигане на  конституционно значима цел, тъй като отговорът на Конституционния съд е от значение за определяне на компетентния орган, пред който се реализира установеното с чл. 120, ал. 2 от Конституцията право на гражданите и юридическите лица да обжалват всички административни актове", посоката на разсъжденията за правовата държава, за  правото на защита  и за съдебния контрол на актовете,  както и за осъществяването на законодателната власт в държавата, насочва по скоро към изводи по съществото на съответната правна материя, предмет на конституционното дело. Следва да се отбележи и това, че в цитираната в искането "селективно изключена от законодателя" правна материя, с негативна конотация, в действителност, интересите на страните по съответните правоотношения са защитени, тъй като е предвиден от законодателя съдебен контрол от общите съдилища (които са част от изрично посочените в чл. 119, ал. 1 от Конституцията  съдилища) върху съответните съдебни актове  по определен процесуален ред.

Както в тълкувателно решение № 8/2018 г. по к.д. № 13/2017 г., така и  в Решение № 14/2018 г. по к.д. №12/2017 г. и  Решение  №6/2019 г. по к.д.№6/2019 г. Конституционният съд подчертава, че Конституцията не въвежда правила относно съдебния инстанционен контрол, включително и правила за родова подсъдност на административноправните спорове, които не са изведени на конституционно ниво, а тези въпроси са уредени в процесуалните закони. Тази цитирана, но неотчетена, с присъщата ѝ значимост в определението по делото последователна практика на Съда, според нас, потвърждава разбирането, че въпросът за определяне на компетентността на съдилищата, посочени в чл. 119 от Конституцията, е изцяло в полето на законодателя. Той е обвързан и от изискването на чл. 120 от Конституцията - да осигури, в една правова държава, съдебен контрол за законност на актове и действия на административни органи, когато същите са част от възникнало правоотношение, както  и да гарантира на гражданите и юридическите лица възможността да обжалват по съдебен път административните актове, които ги засягат.

В дадените в искането примери от вносителя се възлага на посочените в Конституцията съдилища - ВКС, апелативен съд, окръжен съд и районен съд, разглеждането на спорове, в частност и обжалване на откази, постановени от държавни органи, натоварени с различни функции, както и разглеждането на  жалби по различен процесуален ред - ГПК, АПК, НПК. Тези  примери не подкрепят поддържаната от вносителя  теза за навлизане в компетентността на специализираните административни съдилища, а по-скоро очертават хипотетични възможности, според представите на вносителя за евентуално  противопоставяне на видовете съдилища - общи и специализирани. Макар и да са част от съдебната система, двата вида съдилища разглеждат различни категории дела по различен съдопроизводствен ред. Поради това, за съвременната законодателна техника, разпределението на делата между гражданските и административните съдилища се основава и на естеството на спорното право, предмет на делото, и се свързва с подведомствеността, макар чл. 135 АПК да си служи с термина подсъдност при възникване на спор за компетентност между общите и административните съдилища.

В искането на вносителя, видно от посочените примери, всъщност се оспорва тази  законодателна позиция, намерила израз в различни закони, уреждащи най-вече правна материя, засягаща преобладаващо търговски правоотношения, индустриална и интелектуална собственост, особени залози, т.е. все материя, имаща уредба  и в правото на Европейския съюз. Примери за това са: създаване и вписване на промени в статута на юридическите лица и търговците, учредяване на особени залози, прекратяване на секретни патенти, интелектуална собственост и авторски права, вписване на адвокати, на адвокатски сдружения, включително и с членове на адвокатски сдружения от страни членки на Европейския съюз и др. Повечето от тези сочени законодателни разрешения изрично съдържат указание, че редът за упражняване на правата на гражданите и юридическите лица е този по ГПК (от съществено значение с оглед на предмета на доказване и допустимите процесуални средства в производството, както и за  възможността на страните за  обжалване на съдебния акт пред още една инстанция, и като цяло –  с оглед на гарантиране на правата на гражданите).

Предвид изложеното, поддържаната теза от вносителя, че това е непоследователен и вътрешнопротиворечив, дори произволен подход на законодателя при определяне на подведомствеността на спорове за законност на актове и действия на административните органи, и че  отстраняването на този "порочен", според него,  подход, следва да  ангажира тълкувателната компетентност на Конституционния съд, не може да бъде споделена и не следва искането да бъде допуснато за разглеждане по същество.

В допълнение, внимание заслужава и установеното от Конституционния съд  в Решение № 10/2011 г. по к.д. №6/2011 г., в което, анализирайки чл. 119, ал. 2 от Основния закон, Съдът  изрично е посочил, че макар и в конституционния  текст да не се съдържа легално определение на понятието "специализиран съд", следва да се разбира, че тези съдилища разглеждат дела по определена материя съобразно предмета им или съобразно субектите. В това решение е направена аналогия между специализирания наказателен съд и неговата предметна компетентност и положението на административните съдилища, които като специализирани съдилища правораздават по данъчни, пенсионни, изборни и др. дела, разглеждани преди създаването им, от общите съдилища. Конституционният съд в това решение  ясно е приел "Какви конкретни дела са включени в материалната компетентност на специализирания наказателен съд, е въпрос на държавна политика и законодателна целесъобразност, а не на конституционосъобразност, поради което КС не преценява обхвата на неговата подсъдност, както и необходимостта и полезността на съда".  Също така  в тази насока  е  и приетото в Решение № 6/2018 г. по к.д. № 10/2017 г.: "Конституционният съд счита, че критерият за специализация на съда не може да се сведе a приори до един единствен - само предметен или само персонален. Критерият може да бъде разнороден (т. е. смесен - предметен и  субектен едновременно) или най-общо такъв, какъвто законодателят сметне за необходимо да очертае и обоснове надлежно, с оглед специфичните за дадения момент нужди, свързани с държавната политика. Критерият за специализация е предоставен изцяло в дискрецията на законодателя, без последният да се счита предварително ограничен в избора си за един или друг подход. Да се оспорва като противоконституционен възприет от законодателя избор на критерий за специализация на съдилищата, би означавало на Конституционният съд да се възложи обсъждането на въпроси, свързани със законова целесъобразност, и ако той стори това, да престъпи недопустимо  конституционно установените си правомощия.".

        Конституционният съд e последователен в своята практика в годините, и е  приемал, че чрез упражняването на неговото тълкувателно правомощие не може да допълва или дописва Конституцията (Определение №1 от 17.03.2015 г. по к.д. № 1/2015 г., Определение № 4 от 14.08.2007 г. по к.д. № 9/2007 г., Определение от 21.12.2005 г. по к.д. № 8/2005 г., Определение от 17.05.2004 г. по к.д. № 3/2004 г. и др.).

Според Съда разпоредбите на чл. 119 и чл. 120 от Основния закон са елемент от архитектурата на конституционноправното регулиране, което е рамково (Решение №4 от 2019 г. по к.д. № 15/2018 г., Решение №12 от 2018 г. по к.д. № 1/2018 г.). Ето защо твърдението на вносителя за отсъствие на експлицитна конституционноправна уредба по даден въпрос, не е основание само по себе си, което да обуславя правен интерес от абстрактно тълкуване. На конституционно ниво са прогласени основополагащите ценности и принципи, установени са  носещите конструкции на държавната организация, поради което "уреждането на проблема", свързан с така  поставения по делото  тълкувателен въпрос,  е оставено на законодателната преценка по целесъобразност.  

При обосноваване на допустимостта на искането по настоящото  дело, мнозинството не отчете в дължимата степен утвърдената практика на Конституционния съд, че Съдът не може чрез задължително тълкуване  на Основния закон да се намесва в законодателната преценка по целесъобразност, осъществявана от представителното учреждение, като стоящо най-близко до, и изразяващо най-непосредствено волята на титуляра на държавната власт. (В този смисъл Определение №4 от 14.08.2007 г. по к.д. № 9/2007 г., Определение №1 от 26.01.2006 г. по к.д. № 10/2005 г.). Гаранция за това дали правните актове на Народното събрание ще са съобразени с Конституцията, е конституционното правосъдие – законите и другите  актове на Народното събрание подлежат на контрол от Конституционния съд.

        Конституционният съд в Определение № 8 от 22.11.2016 г. по к.д. № 17/2016 г.). е  категоричен, че задължителното тълкуване "е необходимо само тогава, когато зададеният въпрос се отнася до реално съществуващ и конкретно обоснован проблем, произхождащ от твърдяна неяснота на конституционната разпоредба, и чрез решаването на който се постига конституционно значима цел. Задължителното тълкуване не може да се извършва в отговор на доктринерен спор или конюнктурни политически интереси".  В този смисъл е утвърдената  практика на Съда, намерила израз и в Определение № 3 от 17.09.2015 г. по к.д. № 7/2015 г., Решение №11 от 1994 г. по к.д. № 16/1994 г. и др.

   В настоящия случай не е обоснован значим конституционен проблем, не се сочи на противоречиво разбиране за разглеждане на споровете за законност на актовете и действията на административните органи от съдилищата и на противоречиво прилагане  на чл.119, ал.2, чл.120, ал.1 и чл.125 от Конституцията. Поради това поддържаното от мнозинството съдии определение се отклонява от обсъдената по-горе последователната практика на Конституционния съд да не бъде упражнявана консултативна функция от конституционната юрисдикция - извод, от който в това конституционно производство, Съдът няма основание да се отклони.

          Предназначението на  конституционното правосъдие е да утвърди конституционното измерение в ежедневното управление преди всичко чрез контрола за конституционност върху посочените от конституционния законодател актове на Народното събрание и президента. Да се допусне обаче упражняването на тълкувателното правомощие на Конституционния съд при искане, както то е направено  по настоящото конституционно дело, като се вземе предвид специфичния политикоправен контекст на неговото обособяване в самостоятелно правомощие, крие значителен риск от превръщане на Конституционния съд в позитивен законодател и злоупотреба с конституционното правосъдие, като гарант на основополагащи ценности и принципи, закрепени в Конституцията, явяваща се върховен закон в обществото и правовата  държава.



Контакти | Карта на сайта | Полезни връзки