особено мнение по определение за допустимост

О С О Б Е Н О   М Н Е Н И Е
на съдиите Борислав Белазелков, Десислава Атанасова и Галина Тонева

по определение от 19.12. 2024 г.
на Конституционния съд по конституционно дело № 38/2024 и присъединените към него к.д. № 39/2024 и к.д. № 40/2024
на основание чл. 32, ал. 3 от Правилника за организация на дейността
на Конституционния съд

Представяме това особено мнение, тъй като не споделяме крайния извод в посочените определения на Конституционния съд (КС).

I        Предмет на делото е установяване на противоконституционност на промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4, чл. 65, ал. 1, изр. второ, чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, въведени с §2, 3, 7 и 8 на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.).

В определението се приема, че произнасянето на Конституционния съд при упражняване на правомощието за установяване на противоконституционност на законите прави неговото решение, прието при спазване на конституционно изискуемото мнозинство (чл. 151, ал. 1 от Конституцията), източник на правото, при това надзаконов, защото може да преустанови прилагането на оспорените законови разпоредби. Следователно, когато не е постигнато конституционно установеното мнозинство за постановяване на решение, актът на Съда (независимо от неговото наименование), с който се отхвърля или отклонява искането, не е източник на правото, защото няма правен ефект върху оспорените законови разпоредби. Липсата на 7 гласа в подкрепа на становището за конституционосъобразност на разпоредбата възпрепятства Конституционния съд да формира мотиви, което налага излагане становищата на двете групи поотделно, но излагането на становища от съдиите, които не формират конституционно мнозинство не може да замести мотивите на Съда, които са задължителен реквизит на всеки юрисдикционен акт.

II       Това становище се основава на различни разбирания в правната доктрина, но не отчита волята на конституционния законодател, изразена при приемането на Конституцията от Великото Народно събрание в разпоредбата на чл. 151 от Конституцията, която урежда вземането на решения от КС, влизането им в сила и тяхното правно действие.

КС заседава при наличието на кворум от 8 (чл. 15, ал. 1 от Закона за Конституционния съд; ЗКС) или 9 (чл. 24, ал. 1 ЗКС) съдии  и взема решения с квалифицирано мнозинство от 7 (чл. 151, ал. 1 от Конституцията) или от 8 (чл. 148, ал. 2 ЗКС) съдии.

Конституцията не съдържа изричана разпоредба, която да урежда вземането на решения с гласовете на по-малко от 7 съдии, но тази възможност е съобразена по две причини. Първата от тях е, че когато решението на съда е в смисъл, че оспореният закон трябва да запази действието си,  не се  изисква постановяване на диспозитив за обявяването му за конституционосъобразен, нито на диспозитив за отхвърляне на искането. Втората причина е, че Конституцията не позволява отказ от конституционно правосъдие.

Законът разграничава актовете на КС според вида на разрешаваните въпроси, като назовава решение само тези актове, с които КС се произнася по съществото на спора. Той не определя, какъв предмет имат определенията и разпорежданията, но очевидно това са актовете на КС по процесуални въпроси. Законът възприема разбирането на Конституцията за решаващата дейност на КС (Конституцията и ЗКС са мислени и обсъждани заедно и са приети от ВНС – вж. протокола от заседанието при второто четена на проекта за Конституция на 25.06.1991 г.), която включва, както актовете по същество – решения в тесен смисъл, така и актовете, с които се признава или отрича сезиращият ефект на отправеното искане. С тези определения КС се произнася по своята компетентност. Всички тези актове – решения и определения, подлежат на обнародване в „Държавен вестник“ (чл. 14, ал. 3 ЗКС).

Когато Конституционният съд се е произнесъл с решение или с определение за недопустимостта на направеното искане, по същия предмет не могат да се правят нови искания със сезиращ ефект (чл. 21, ал. 6 ЗКС). Ако такова искане бъде отправено, то няма сезиращ ефект и не подлежи на разглеждане.

III      Тези правила са общи, но те не може да не търпят изключения в зависимост от различното правно естество на разрешаваните въпроси в отделните актове на КС.

От изискването актовете на КС да се вземат с гласовете на не по-малко от 7 съдии изключение правят разпорежданията, които по естеството си се вземат еднолично от съдия, но те, също както и другите актове на КС са окончателни съгласно чл. 14, ал. 5 ЗКС.

На практика не всички определения и разпореждания могат да бъдат окончателни. Не са такива например определенията по движение на делото до постановяването на решение по същество (особеното на тези определения е, че не отричат компетентността на КС – например за назначаване на експертиза и допускане на доказателства). Някои разпореждания на КС (напр. за налагане на глоба) също не са окончателни. Тези определения и разпореждания могат да бъдат изменяни и отменяни от КС.

Няма как да е окончателно и решението, с което се отказва тълкуването на Конституцията, защото КС е приел, че постигането на мнозинство от 7 гласа в разумен срок е невъзможно. При такава констатация, приетото за разглеждане искане за абстрактно тълкуване следва да бъде оставено без уважение. С това обаче нуждата от тълкуване не отпада, тъй като противоречивото прилагане на Конституцията ще продължи и занапред. Без акт на КС за уважаване на искането тя може да продължи да бъде тълкувана противоречиво. Затова последващо искане за абстрактно тълкуване следва да бъде прието за разглеждане, за да бъде дадено съответното тълкуване, ако бъде постигнато мнозинство от поне 7 гласа. Всъщност всички аргументи за необходимостта да се даде възможност за преразглеждане на въпроси, разрешени от КС, се отнасят за решенията за абстрактно тълкуване на Основния закон.

Последните изменения на Конституцията поставят и въпроса дали определенията за недопустимост на искания на съдилищата по разглеждано от тях дело съгласно чл. 152, ал. 2 от Основния закон изключват възможността да бъдат приети за разглеждане последващи искания на същия или друг съд по друго разглеждано дело за неконституционност на същия закон.

IV     По различен начин стоят нещата при исканията за обявяване на противоконституционност на актовете на Народното събрание и на президента, исканията за обявяване на противоконституционността на политическите партии и сдружения, за незаконността на избора за президент и вицепрезидент, на народни представители и на членове на Европейския парламент от Република България, за снемане на имунитета и за установяване на фактическа невъзможност и несъвместимост на съдия от Конституционния съд и по обвинения, повдигнати от Народното събрание, срещу президента и вицепрезидента.

Искане за оспорване на законността на избори може да бъде уважено, т.е. да бъде постановено решение в уважение на искането само ако бъде постигнато мнозинство от поне 7 гласа. Не бъде ли постигнато такова мнозинство, искането се оставя без уважение – решението е негативно. Негативното решение не се взема с гласовете на съдиите, гласували за отхвърляне на искането – те може да са само двама (ако съдът е заседавал в минималния възможен решаващ състав от 8 души). Негативното решение се взема, защото не е постигнато минималното изискуемо от Конституцията мнозинство за постановяване на позитивно решение (за уважаване на искането). То е негативно и защото не внася никаква промяна в правния мир. Срокът за постановяване на решение по оспорване на избори е инструктивен – КС може да постанови решението си и по-късно, но не може да не постанови решение в разумен срок под предлог, че не може да постигне мнозинство от 7 гласа нито в едната, нито в другата посока, и така – до изтичане на оспорения мандат.

Същото е положението и при исканията за снемане на имунитета и за установяване на фактическа невъзможност и несъвместимост на съдия от Конституционния съд, както и по обвинения, повдигнати от Народното събрание, срещу президента и вицепрезидента. Разликата между исканията за оспорване на законността на избори и тези искания е, че за първите има преклузивен срок за отправянето им и инструктивен срок за постановяване на решението на КС, докато за вторите няма срокове. И във вторите случаи обаче КС не може да не постанови решение в разумен срок под предлог, че не може да постигне мнозинство от 7 гласа нито в едната, нито в другата посока, и така – до изтичането на съответния мандат.

Правна промяна, която може да настъпи само въз основа на позитивно решение на КС целят и исканията за обявяване на неконституционността на политическа партия или сдружение. По такива искания КС също не може да не постанови решение в разумен срок под предлог, че не може да постигне мнозинство от 7 гласа нито в едната, нито в другата посока, и така – неясно до кога Всяко искане пред КС е искане за постановяване на правна промяна. Позитивното решение поражда такава правна промяна, а негативното решение запазва правния мир непроменен.

V     Оспорените пред КС актове на Народното събрание и на президента пораждат своето действие без акт на КС. Оспорването им е искане за обявяване на тяхната неконституционност, защото те са по презумпция конституционосъобразни. Оспорените актове са породили своето действие, както е посочено в тях и никой не може да откаже да го зачита, докато КС не ги обяви за неконституционни. Вносителят иска промяна на това правно положение и само позитивното решение на КС със своето конститутивно действие може да я породи – занапред или с обратна сила.

Ако КС е надлежно сезиран, той не може да откаже да постанови решение по съществото на прието искане. Надлежно сезиран, той дължи решение, при това – в разумен срок. Съществуват правни системи, които уреждат възможността съдът да не може да направи положителна констатация в случай на равен брой гласове. Например Федералният конституционен съд на Германия се състои от два сената с по осем съдии, които формират пленум, състоящ се от всички 16 съдии. Съгласно § 15, ал. 4, изр. 3 от Закона за Федералния конституционен съд изрично се предвижда[1], че „В случай на равен брой гласове Съдът не може да направи констатация, че е нарушен конституционен закон или друг федерален закон“, т.е. Съдът не може да постанови позитивно решение по искане за нарушение на конституционен закон или друг федерален закон в случай на равен брой гласове.

Българската правна уредба на поставения въпрос се съдържа в чл.151  от Конституцията и дава същото разрешение, без да урежда хипотезата на равенство на гласовете, защото изисква квалифицирано мнозинство за вземането на позитивно решение. Член 151 гласи:

„Чл. 151. (1) Конституционният съд постановява решенията си с мнозинство повече от половината от всички съдии.

(2) Решенията на Конституционния съд се обнародват в "Държавен вестник" в 15-дневен срок от приемането им. Решението влиза в сила три дни след обнародването му. Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила.

(3) Частта от закона, която не е обявена за неконституционна, запазва действието си.“

В първата алинея Конституцията повелява Конституционният съд да постановява решенията си с мнозинство повече от половината от всички съдии. Това правило е приложимо към всички решения на КС по всички въпроси в пределите на неговата компетентност.

Втората алинея урежда действието на решението за обявяване на оспорвания акт за неконституционен – то влиза в сила три дни след обнародването му. Неговото конститутивно действие се състои в това, че актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на позитивното решение в сила. Тази разпоредба касае само решенията за обявяване на неконституционност на оспорвания акт на Народното събрание или на президента[2] – т.е. само позитивните решения по такива искания, тъй като само те имат конститутивно действие.

Конституцията не предвижда постановяването на негативно решение. Според алинея трета, частта от закона, която не е обявена за неконституционна, запазва действието си. Тази разпоредба касае единствено решенията за оставяне без уважение на искането за обявяването на неконституционността на закон. Тези решения нямат конститутивно действие, те не променят с нищо правната действителност

От съдържанието на тази разпоредба се вижда, че Конституцията не изисква изричен диспозитив за обявяването на оспорения закон за конституционосъобразен или за оставяне на искането без уважение. Според нея единствено позитивното решение на КС има конститутивно действие и затова може да промени правната действителност. Според Конституцията, за да запази изцяло или частично действието си, е достатъчно оспореният закон да не бъде обявен за неконституционен или някоя негова част да не бъде обявена за неконституционна, т.е. постановяваните в практиката на КС отхвърлителни диспозитиви служат само „за яснота“ и „за изчерпване“ на предмета на делото.

Конституцията не допуска отказ от конституционно правосъдие. КС не може да се самоосвободи от задължението да разгледа и реши допуснатото до разглеждане искане за обявяването на неконституционност на закон. Той е длъжен да постанови решение, ако законът или част от него е неконституционен и такова е становището на не по-малко от 7 от членовете на решаващия състав. С такова решение се уважава изцяло или отчасти предявеното искане. Конституцията не изисква от КС формирането на воля, за отхвърляне на приетото за разглеждане искане. „Частта от закона, която не е обявена за неконституционна, запазва действието си“. Искането е останало без уважение. То няма нужда да бъде оставено без уважение с нарочен диспозитив. Според Конституцията, изричен отхвърлителен диспозитив не е необходим, за да бъде запазена непроменена правната действителност.

Това обяснява на депутатите от Великото народно събрание депутатът – докладчик Николай Павлов при обсъждането на второто четене на проекта за Конституция на 25.06.1991 г., колко да бъдат съдиите в КС и как той ще взема решения, ако броят им е четно число – 12: „Очевидно не бях разбран точно. За да имате възможност да вземете решение, трябва половината плюс един [гласове]. А тогава, когато са „шест на шест“ гласовете, просто няма решение. А липсата на решение значи неуважено искане. Това са елементарни неща. Отказвам да Ви дам правосъдие – не, а не ви уважавам искането. Затова, защото са гласували шест „за“ и шест „против““. А депутатът Любен Корнезов обяснява: „Следователно, след като съдиите са 12, независимо колко ще участват при вземането на решението, при всички случаи трябва най-малко седем да са гласували за вземането на решение. Те могат да бъдат девет души, които да са участвали, но седем трябва да са гласували, за да вземат решението. Така че се гарантира по този начин вземане на решение с едно сериозно, квалифицирано де факто мнозинство“.

След приемането на Конституцията и на Закона за Конституционния съд трима от депутатите във Великото народно събрание: Николай Павлов, проф. Любен Корнезов и проф. Пенчо Пенев са избрани за съдии в Конституционния съд. Те, задно с професора по конституционно право Нено Неновски, участват в постановяването на Решение №4 от21.04.1992 г. (обн. ДВ, бр. 35 от 28 април 1992 г.) по к.д. № 1/1991 г. за неконституционността на Движението за права и свободи и за установяване неизбираемостта на народните представители, избрани в 36-ото Народно събрание с листата на Движението за права и свободи, с което (решение) искането за неконституционността на Движението за права и свободи е отхвърлено, като мнозинството съдии – шестима: Младен Данаилов, проф. Нено Неновски, Милена Жабинска, Любен Корнезов, Пенчо Пенев и Александър Арабаджиев, са гласували за неконституциност на Движението за права и свободи, а малцинството съдии – петима: Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Николай Павлов, Иван Първанов и Теодор Чипев – за оставяне на искането без уважение.

Показателно за тогавашното разбиране на КС е, че подписалите решението с особено мнение (с изключение на проф. Нено Неновски) не повдигат въпрос за вида на постановения акт – решение или определение нито за съдържанието на диспозитива на решението: „1. Отхвърля искането на 93-ма народни представители от състава на Великото народно събрание, към което са се присъединили и 53-ма народни представители от състава на 36-о Народно събрание за обявяване противоконституционността на Движението за права и свободи на основание чл. 11, ал. 4 от Конституцията на Република България“. По същата причина – непостигане на мнозинство от поне 7 гласа за разглеждане и уважаване на искането, са постановени Решение №4/1992 г. по к.д. №1/1991 г.; Решение №12/1992 г. по к.д. №25/1992 г.; Решение №1/1993 г. по к.д. №32/1992 г.; Решение №2/1993 г. по к.д. №36/1992 г.; Решение №8/1994 г. по к.д. №9/1994 г.; Решение №9/1994 г. по к.д. №11/1994 г.; Решение №4/2004 г. по к.д. № 4/2004 г.; Решение №1/2006 г. по к.д.№8/2005 г.; Решение №8/2005 г. по к.д.№7/2005 г.; Решение №4/2007 г. по к.д.№10/2006 г.; Решение №1/2007 г. по к.д. №9/2006 г.; Решение №8/2006 г. по к.д.№7/2006 г. и др.

Постъпилото пет години по-късно ново искане за неконституционност на Движението за права и свободи е оставено без разглеждане от друг състав на КС с Определение №9 по к.д. № 30/1996 г. като е прието, че наново се прави искане по същия предмет, по който вече Конституционният съд се е произнесъл с решение по конституционно дело № 1/1991 г. и следва да бъде приложена разпоредбата на чл. 21, ал. 5 от Закона за Конституционния съд. В последвалата си практика до 2023 г. КС приема, че след като искане за обявяване на некоституционност не е уважено, ново искане със същото съдържание е недопустимо -  така Определение №1 по к.д. №18/2010 г., Определение №5 по к.д. №6/2007 г., определение от 12.10.2004 г. по к.д. №6/2004 г. и др.

VI     Това разрешение в Конституцията е критикувано в доктрината от проф. Живко Сталев, проф. Нено Неновски, проф. Мария Павлова и проф. Пенчо Пенев, но въпросът не е дали това разрешение е добро, или е възможно и по-добро. Въпросът е, каква е била волята на конституционния законодател при приемането на Конституцията. Очевидно тази воля, в автентичния й смисъл, е зачитана неотклонно в практиката на КС до 2023 г. включително, когато членове на КС са били всички те: проф. Нено Неновски[3] (в периода 1991 до 1994 г.), проф. Пенчо Пенев (в периода от 1991 до 1997 г.), проф. Живко Сталев[4] (в периода от 1997 до 2000 г.) и проф. Мария Павлова (в периода 2003 до 2007 г.). Този въпрос е изследван и от проф. Борис Спасов, според който  промяната на това разрешение е възможна единствено чрез законодателни изменения[5].

Колебанията, какъв да е негативният акт – решение или определение и какъв да е неговият диспозитив: „оставя без уважение“, „отхвърля“, „отклонява“ „прекратява“ или друг, са без значение, тъй като, както беше посочено по-горе, Конституцията не изисква постановяването на изричен негативен диспозитив при неуважаване на искането за неконституционност на закон (чл. 151, ал. 3), а определенията и решенията на КС са в равна степен окончателни (чл. 21, ал. 6 ЗКС). Правно значение има въпросът дали негативното решение (или определение) позволява, или не позволява преразглеждането на поставения въпрос при постъпването на ново искане от същия или друг вносител. Според практиката на КС до 2023 г. решението, както и определението, включително такова по недопустимостта на предявеното искане са отрицателни процесуални предпоставки по чл. 21, ал. 6 ЗКС.

За първи и единствен път КС приема, че след като искане за обявяване на некоституционност на закон не е уважено поради непостигане на изискуемото от Конституцията мнозинство, е допустимо разглеждането и произнасянето по ново искане със същото съдържание. Така в определението по допустимост от 17.10.2023 г. по к.д. №15/2023 г. той приема, че „… е бил сезиран с искане за установяване на противоконституционност на чл. 55а, ал. 2 ЗЗО по к.д. №17/2018 г. С Решение №1/2020 г. то е било отхвърлено поради непостигане на мнозинството, необходимо за уважаването му. Поради това Конституционният съд намира, че в случая не е налице отрицателната процесуална предпоставка по чл. 21, ал. 6 ЗКС“. В резултат на това Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество същото искане и го е уважил с Решение №6/2024 г. В определението за приемане за разглеждане на повторното искане не е изследвана волята на конституционния законодател в протоколите от проведените обсъждания при приемането на Конституцията от Великото народно събрание, не е обсъдена практиката на КС до този момент, нито е направен анализ на разпоредбата на чл. 151 от Основния закон.

VII    Изискването всяко решение – позитивно или негативно, да се взема с не по-малко от 7 гласа в едната или другата посока означава да не се взема решение докато не бъде постигнато такова мнозинство. Това е възможен вариант, но ако бъде избран той, това означава неразумно дълго време и дори вечно въпросът да остава висящ. Конституционният законодател очевидно не е имал такава цел.

Възможността да бъде отклонено искането, ако не може да бъде постигнато в разумен срок съгласието в едната или другата посока на поне седем съди, с възможност за преразглеждане по последващо искане, означава да се позволи преразглеждане при създаването на нова конюнктура[6]. Това не избягва възможността въпросът да остава неразрешен неразумно дълго време и дори вечно, но  за да бъде възприето такова разрешение, е необходима изрична нова уредба в Конституцията, позволяваща КС да откаже конституционно правосъдие поради неспособността си да формира мнозинство за неуважаване на искането. Такава воля у конституционния законодател също не може да бъде намерена.

Когато са приети за разглеждане искания за обявяване на противоконституционност на актовете на Народното събрание и на президента, всеки съд по висящо пред него дело, по което е приложим атакуваният акт, трябва да се въздържи от постановяването на окончателно решение, за да може да съобрази крайния акт на КС, който обявява или не обявява противоконституционността на оспорения акт, независимо от това че спорните отношения, предмет на делото пред съда, са се осъществили преди решението на КС да породи своето действие. Другите държавни органи също е добре да се въздържат от прилагането на оспорения акт докато трае разглеждането на искането, когато това е възможно. Ако КС обяви оспорения акт за противоконституционен, той не се прилага повече, а ако искането не бъде уважено, актът продължава да се прилага, тъй като в държавата няма друг орган, които да може да обяви противоконституционността на съответния акт.

Възможността за преразглеждане на въпроса за конституционност на закон при предявяването на последващо искане означава при всяко ново искане съдилищата и другите държавни органи да се въздържат от приложението на закона, а при поредното оставяне на искането без уважение – да продължават да го прилагат до постъпването на следващото искане.

Отделно стои въпросът, че да се приеме подобно разрешение, означава на практика да се придаде равна тежест на субекта, оспорващ акта с тази на органа, който го е постановил – Народното събрание или президентът.

Липсата на срок за оспорването на контитуционосъобразността на актове на Народното събрание и на президента цели да осигури възможността за поправяне, рано или късно, на едно противоконституционно състояние. Възможността за преразглеждане без край във времето обаче, при междувременното задължение на всички да прилагат оспорения акт, няма нищо общо с посочената цел. Нещо повече. Възможността за постановяване на друго по съдържание решение от КС след липсата на произнасяне по предходно искане, поражда правна нестабилност и неравно третиране на адресатите на оспорвания акт.

 СЪДИЯ:                                                       

               /БОРИСЛАВ БЕЛАЗЕЛКОВ/                              

СЪДИЯ:

/ДЕСИСЛАВА АТАНАСОВА/

СЪДИЯ:

               /ГАЛИНА ТОНЕВА/