решение

при участието на секретар-протоколчика Стойка Белова разгледа в закрито заседание на 28 септември 1993 г. к.д. № 17 от 1993 г., докладвано от съдията Александър Арабаджиев.

Производството по делото е образувано по искане на 59 народни представители от 36-ото Народно събрание за установяване на противоконституционността на решението на Народното събрание от 30 юли 1993 г., с което от длъжността главен директор на Българската телеграфна агенция (БТА) е освободен Иво Любомиров Инджев и на същата длъжност е назначен Стефан Симеонов Господинов. Като основание за противоконституционността на това решение в искането е отбелязано несъответствието му с § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Поддържа се, че липсва компетентност на Народното събрание да го постанови.

С определение от 5 август 1993 г. искането е допуснато за разглеждане от Конституционния съд, а като заинтересувани страни по делото са конституирани Председателството на Народното събрание, Министерският съвет, Иво Любомиров Инджев и Стефан Симеонов Господинов.

В изпълнение на дадената им от Конституционния съд възможност писмени становища по делото са изразили всички заинтересувани страни. В становището на Председателството на Народното събрание са изложени основните моменти от процедурата по приемане на атакуваното решение и е изтъкнато, че § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията ясно и категорично приравнява посочените в него три институции от гледище на правната им уредба. С последното се обосновава това, че Народното събрание е разгледало и приело внесения проект за решение за освобождаване на главния директор на БТА. В становището на Министерския съвет, подписано от министър-председателя, се подчертава, че правният статут на БТА не може да бъде определен еднозначно, което позволява да се обоснове компетентност по назначаване и освобождаване на нейния директор както на Министерския съвет (с оглед на Указ № 1635 на Държавния съвет от 1973 г. и на чл. 105, ал. 2 от Конституцията), така и на Народното събрание (с оглед на разпоредбите на чл. 84, т. 8 и чл. 98, т. 7 от Конституцията, които го оправомощават да установи компетентност и на друг държавен орган, и на себе си, и следователно може да упражни само това правомощие). В становището на освободения от длъжност главен директор на БТА Иво Любомиров Инджев не се отрича компетентността на Народното събрание да постанови това решение, но се поддържат  - с оглед на чл. 22, ал. 1, изр. 2 ЗКС - други основания за неговата противоконституционност: противоречие с разпоредбите на чл. 39, ал. 1 и чл. 40, ал. 1 от Конституцията на мотивите, поради които решението е постановено, и нарушаване на правото на защита по чл. 56 от Конституцията при вземането му. В становището на новоназначения главен директор на БТА Стефан Симеонов Господинов се оспорват основанията за противоконституционност на решението на Народното събрание, изложени в искането, предвид на положението на продължителна несменяемост на главния директор на БТА, което би се създало, ако бъдат възприети тези съображения.

При разглеждането на делото Конституционният съд обсъди материалите от заседанията на Комисията по изработване проект на Конституция към Великото народно събрание (ВНС) и от заседанията на ВНС във връзка с § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията, както и материалите във връзка с решението, чиято противоконституционност се иска да бъде обявена - проект за решение от група народни представители, становища на Законодателната комисия, на Комисията по радио и телевизия и на Правния отдел, стенограма от заседанието на Народното събрание от 30 юли 1993 г.

За да се произнесе по основателността на направеното искане, Конституционният съд взе предвид следното.

I.

1. Решението на Народното събрание от 30 юли 1993 г., с което от длъжността главен директор на БТА е освободен Иво Любомиров Инджев и на същата длъжност е избран Стефан Симеонов Господинов, е прието на основание чл. 86, ал. 1 и § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Позоваването на тези две конституционни разпоредби е, за да се обоснове компетентността на Народното събрание да избира и освобождава главния директор на БТА. Този въпрос е бил спорен при обсъждането на проекта за решение в заседанието от 30 юли 1993 г., дискусията по него определя и развитието на обстоятелствата относно освобождаването на Иво Инджев от посочената длъжност. Най-напред това е станало с решение на Министерския съвет № 214 от 3 юни 1993 г., взето на основание чл. 328а от Кодекса на труда във връзка с Указ № 1635 на Държавния съвет от 1973 г. (ДВ, бр.61 от 1973 г.). Министерският съвет е третирал БТА като ведомство (комитет) без ранг на министерство - статут, даден на агенцията от Държавния съвет с Указ № 1635 от 1973 г. на основание чл. 93, т. 16 от Конституцията от 1971 г. Решението му е обявено за нищожно от 5-членен състав на Върховния съд като издадено от некомпетентен орган. В решението на Върховния съд (1 214 от 14 юли 1993 г. по дело № 196 от 1993 г.) е посочено, че по силата на § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията (отбелязван по-нататък само като § 6) на БТА е придаден статут на национална институция, произтичащ пряко от Конституцията, поради което агенцията е изключена от системата на изпълнителната власт (т.е. на Министерския съвет) и не е част от държавната администрация по смисъла на чл. 105, ал. 2 от Конституцията, така че не попада и под общото ръководство, което Министерският съвет осъществява на това основание. Това обуславя извода, че Министерският съвет не разполага с правомощия спрямо нея и е обоснована компетентност на Народното събрание да избира и освобождава ръководителя на БТА, както прави това по отношение на БНТ и БНР.

След решението на Върховния съд 18 народни представители са внесли на основание чл. 71 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) проект за решение за освобождаване и избиране на главен директор на БТА. Проектът за решение е придружен от мотиви, в които вносителите са отбелязали действия на И. Инджев като главен директор, преценени като несъвместими със статуса му на държавен служител. Становища по проекта за решение са изразили Законодателната комисия (без участието на представителите на ПГ на СДС) и Комисията по радио и телевизия. И в доклада на Законодателната комисия, и в становището на Комисията по радио и телевизия е прието, че въпросът за избиране и освобождаване на главния директор на БТА е от компетентността на Народното събрание. Това разбиране е възприето с вземането на решение за освобождаването на главния директор на БТА и избирането на нов главен директор.

2. Конституционният съд намира, че с приемането на това решение Народното събрание не е излязло от кръга на своите правомощия, очертан от Конституцията. Поначало на Народното събрание принадлежи компетентността да избира и освобождава ръководителите на определени от Конституцията и закона институции - чл. 84, т. 8. Също Народното събрание може чрез закон да предостави това правомощие на президента - чл. 98, т. 7. В рамките на конституционните правомощия на Народното събрание е да извършва персонални промени в ръководството на една национална институция. В едни случаи Конституцията направо посочва институцията (напр. Българската народна банка в чл. 84, т. 8), в други те се определят от закон. Тъй като законите се приемат от Народното събрание, когато решава това, то трябва да държи сметка и за принципа на разделение на властите, утвърден от Конституцията като нейно основно начало (чл. 8), и за други конституционни принципи, които могат да имат значение при предоставянето на разглежданото правомощие.

С други думи Народното събрание е носител на конституционното правомощие да избира и освобождава ръководителите на някои институции. По отношение на главния директор на БТА това правомощие също произтича пряко от конкретен конституционен текст.

Такъв е § 6. Предвид на систематичното място и характера на нормата като преходна разпоредба, разглежданото правомощие е предоставено временно - до създаването на нова законодателна уредба. Това показва и анализът на дискусията при приемането на текста от Великото народно събрание. Той разкрива волята на конституционния законодател да създаде - чрез тази преходна разпоредба - на БНТ, БНР и БТА определен статус, съдържанието на който включва и това, че трите институции се поставят под ръководството на Народното събрание. При обсъждането и приемането на тази разпоредба е предпоставено, че правомощието да назначава и освобождава ръководителите им не се предоставя на президента, нито на Министерския съвет. Освен това е взето предвид, че бъдещата законодателна уредба може да предвиди разрешение, според което никой от посочените органи - самостоятелно или съвместно - да не притежава подобно правомощие. Ето защо е предпочетено до намирането на ново разрешение БНТ, БНР и БТА да бъдат третирани като национални институции, чиято дейност - по израза на Основните положения на временен статут на БНТ и БНР - "се наблюдава пряко" от Народното събрание.

Чрез включването на БТА в категорията национални институции наред с БНТ и БНР разпоредбата на § 6 е поставила край на статуса й на комитет при Министерския съвет. Това, от друга страна, я изключва от системата на държавната администрация по смисъла на чл. 105, ал. 2 от Конституцията, над която Министерският съвет осъществява общо ръководство. Изключва се и компетентността на правителството да назначава и освобождава главния й директор. Така се разкрива цялостното съдържание на разглежданата конституционна норма. Тя установява конституционноправна уредба на правния статус на посочените три институции, включително и на БТА, като им придава качеството "национални" и като предоставя на Народното събрание ръководството по отношение на тях. Ето защо волята на конституционния законодател, създал разпоредбата на § 6, трябва да се тълкува като пряко насочена към предоставяне на Народното събрание на определени правомощия спрямо определени институции. Тъй като това произтича непосредствено от Конституцията, не е необходимо чрез механизма на чл. 84, т. 8 да се стигне до възможността Народното събрание да упражни правомощието по избиране, респ. освобождаване, на ръководителя на БТА. Приемането на закон е въпрос на бъдещата уредба, а § 6 действа до нейното създаване. Бъдещата законодателна уредба може и да не предостави това правомощие именно на Народното събрание, а да избере друг, коренно различен подход. Възможно е също така да бъде премахнат държавният характер на БТА. Следователно не е необходимо най-напред Народното събрание да приеме закон, с който да предостави на себе си въпросното правомощие, а едва след това да го упражни, след като конституционната норма пряко го създава. Такова е нейното непосредствено предназначение. Ето защо решението, с което Народното събрание е извършило промяна на ръководителя на БТА, е съобразено с нея.

Щом чрез приемането на това решение Народното събрание е упражнило правомощие, което произтича директно от Конституцията, без да е необходимо предварително приемане на изричен закон, в още по-малка степен упражняването на същото правомощие може да бъде поставяно в зависимост от приемането или съществуването на "правила за БТА" или на друг акт на парламента, аналогичен на Основните положения на временен статут на БНТ и БНР. Те са приети с решение на Великото народно събрание от 22 декември 1990 г., но след приемането на Конституцията преходната разпоредба на § 6 е източник на правомощията, които Народното събрание осъществява по отношение на посочените в нея три национални институции. В този смисъл за тези три институции § 6 е равнозначен на първата част на чл. 84, т. 8, т.е. това е конституционен текст, който направо посочва, че до приемането на нова законодателна уредба Народното събрание избира и освобождава ръководителите им. При това положение значението на   Основните положения се ограничава в това да определят обема на останалите правомощия, които Народното събрание според временния статут има, и реда, по който ги осъществява. Поради това съображение от обстоятелството, че Основните положения не съдържат правила относно БТА, не може да бъде направен изводът, че парламентът няма правомощия по отношение на нея. Както неведнъж се отбеляза, предназначението на § 6 не е само да прехвърли правомощия на Великото народно събрание на Народното събрание. С поставянето на БТА в една категория с БНТ и БНР § 6 създава на Народното събрание правомощия и относно БТА и определя техния обем. В този смисъл съществуването на временен статут на БТА, приет от Великото народно събрание, не съставлява условие, при което Народното събрание може да освободи главния й директор и да избере нов. Като е извършил това с решението от 30 юли 1993 г., парламентът е осъществил не правомощие, което е преминало към него от Великото народно събрание, а такова, което е създадено от преходна разпоредба на Конституцията. Тъй като е съобразено с тази разпоредба, решението не е противоконституционно.

II.

Разгледаното основание за противоконституционност, което е залегнало в искането на народните представители, въз основа на което е образувано производството по делото, обхваща и двете му части, тъй като засяга компетентността на Народното събрание да избира и освобождава главния директор на БТА. В становището на освободения главен директор, заинтересувана страна по делото, са наведени други основания за несъответствие с Конституцията, които засягат частта от решението, относно освобождаването. Тези основания подлежат на разглеждане от Конституционния съд по силата на чл. 22, ал. 1, изр. 2 ЗКС. Според тях мотивите, поради които е взето решението, нарушават конституционното право по чл. 39, ал. 1 от Конституцията, респ. конституционната забрана по чл. 40, ал. 1, а процедурата, по която решението е прието, не е осигурила реализация на конституционното право на защита по чл. 56 от Конституцията.

1. Както се посочи, проектът за решение на Народното събрание за освобождаване и избиране на главен директор на БТА е внесен от 18 народни представители. Внасянето на проекта следва решението на Върховния съд, произнесъл се по въпроса за компетентността да се избира (назначава) и освобождава ръководителя на БТА, без то да има значение на решение по спор за компетентност. От друга страна, решението на Върховния съд не се ползва със задължителна сила спрямо Народното събрание относно неговата компетентност, защото чрез него не може да се даде задължително тълкуване на Конституцията, правомощие, което съгласно чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията принадлежи на Конституционния съд.

Следователно процедурата по приемане на решението, с което И.Инджев е освободен от длъжността главен директор на БТА, се е развила по реда, предвиден в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Производството урежда начина, по който се приемат актовете на Народното събрание и по-специално решенията, и не включва процедура за участие на външни на този процес лица и институции. От друга страна, чл. 71, ал. 1 ПОДНС не изисква проектите за решения да бъдат придружени от мотиви. В случая такива са изложени от вносителите на проекта. Мотивите, без да се гласуват и да се инкорпорират в съдържанието на приетото решение, разкриват волята на вносителите и спомагат да се установят основанията на акта. Понеже отговарят на въпроса за причините, поради които е взето решението, те могат да покажат съществуването на такива негови последици, които го поставят в несъответствие с конституционни принципи и норми.

Становището, според което решението за освобождаване на главния директор на БТА за това, че "системно и открито изразява в различни средства за масово осведомяване отрицателното си отношение към държавните институции и най-вече към президента и правителството", противоречи на чл. 39, ал. 1 и чл. 40, ал. 1 от Конституцията, не се основава на смисъла на конституционните разпоредби и не държи сметка за съдържанието на защитаваното от Конституцията право.

Без то да се абсолютизира или да му се придава особено място в някаква йерархия на ценности и на права, значението му е фундаментално за установения конституционен ред. За личността правото й да изразява своето мнение и да го разпространява чрез слово - писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин (чл. 39, ал. 1) изглежда иманентно на нейната същност и за възможността й да се реализира в социалната реалност. Свободата на мнение действа като ограничител за регулативните възможности на държавата в редица сфери на обществения живот. Това право стои в основата и на политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1), и на недопустимостта да се монополизира политическата, идеологическата и духовната сфера въобще (чл. 11, ал. 2), както и на други права (напр. правото на информация по чл. 41, ал. 1).

В тази най-общо очертана рамка на проблематиката, която осъществяването на правото по чл. 39, ал. 1 от Конституцията поражда, освобождаването на главния директор на БТА, включително и по причините, изложени в мотивите на вносителите на проекта за решение, не се вмества. Освобождаването на ръководителя на информационната агенция се е развило в друг контекст, в който не намира приложение оспорването му на конституционни основания. Сегашният статус на агенцията е публичноправен. БТА е публичноправна институция, защото актът на учредяването й има такъв характер, а още повече, защото преходна разпоредба на Конституцията определя временното й положение, като я поставя под непосредственото наблюдение на Народното събрание. Характерно за нея е, че събира и разпространява информация като информационен институт на българската държава. Квалификацията "национална" добавя към нейния статус изискването, според което БТА не може да е средство за разпространяване на идеите на обособена по някакъв признак група. Това, разбира се, не означава, че агенцията осъществява функции на нечий информационен монопол; такова схващане не може да бъде подкрепено от гледище на Конституцията, не е в съгласие с Конституцията и отречена информационна политика. Не може да се пренебрегне обаче - въпреки автономността и независимостта на институцията -  нейната ангажираност с държавата. Това преди всичко обуславя и статуса на нейния ръководител. В още по-голяма степен този статус е в зависимост от реда за назначаването (избирането) и освобождаването на главния директор при действащата конституционна уредба - от органа, който осъществява законодателната власт. Публичноправният акт, с който се извършват назначаването (избирането) и освобождаването, създава отношение, в което главният директор на БТА е страна в това си качество. С оглед на това му качество и при осъществяване на функции, които произтичат от него или са свързани с него, той не се ползва от конституционната защита на чл. 39, ал. 1. Че отделната личност има право свободно да изразява своето мнение и да го разпространява по различен начин, е безусловно гарантирано от Конституцията (при ограниченията на чл. 39, ал. 2). Конституционната гаранция означава също така недопустимост да се ограничават правата поради използването на свободата на мнение. Упражняването на това конституционно право не може да влече неблагоприятни последици в частноправната сфера. В разглеждания случай обаче отношението е възникнало и се е развило изцяло в публичната сфера и не може да се поддържа, че един публичноправен акт е навлязъл в частната сфера и е накърнил конституционни права.

При осъществяването на държавна дейност важи задължението за неутралност. С оглед на свободата на мнение задължението за неутралност се отнася и за държавата като цяло, когато я регулира чрез законодателни, административни или съдебни средства, което означава, че не могат да се прилагат различни критерии спрямо съперничещи си идеи. Това важи и за отделния изпълнител на държавна дейност (арг. и от чл. 116, ал. 1 от Конституцията с уговорката, че ръководителят на национална институция по § 6 не е държавен служител в буквалния смисъл на този текст), а още повече - за ръководителя на национална институция с информационни функции. Не е допустимо тази функция да се упражнява в полза или във вреда на една или друга позиция, нито срещу държавата. Щом се касае за публична функция, чието поверяване се гради и върху доверие, дължима е лоялност. И обратно: накърняването на доверието може да предизвика неговото оттегляне, без да се дължи обосноваване на тази преценка. Стига, разбира се, да не съществуват други конституционни или законови условия, като стабилен мандат, определен срок на пълномощия, основания за предсрочно прекратяване на пълномощията и други подобни.

При това положение, като не се накърнява правото на лични убеждения по чл. 37 и 38 от Конституцията за упражняването на правото да се изразява и разпространява собствено мнение от страна на осъществяващия държавна служба (в употребения тук смисъл на това понятие; срв. решение № 5 на Конституционния съд от 6 април 1993 г. по конституционно дело № 6 от 1993 г.), важат ограничения, които произтичат от посочените изисквания за неутралитет, доверие и лоялност. Следователно неспазването на тези изисквания може да обуслови освобождаване без последното да нарушава и отрича прогласеното и гарантирано от Конституцията право на лично мнение.

Изложената аргументация, следствие от която е, че разглежданото решение на Народното събрание не е в несъответствие с Конституцията на обсъденото основание, изцяло се отнася и до свързаното с него второ основание, наведено от заинтересуваната страна - по чл. 40, ал. 1. Всъщност двете конституционни норми са обособени само правнотехнически, между тях съществува непосредствена връзка. Свободата на печата и на другите средства за масова информация, както и забраната за налагане на цензура обезпечават правото свободно да се изразява и разпространява мнение. Именно свободният печат е в най-голяма степен израз на "свободата на словото". Дори и да не съществуваше чл. 40, ал. 1, свободата на печата би могла да бъде изведена от чл. 39, ал. 1. Отново обаче трябва да се подчертае, че БТА е държавна информационна институция. При това освобождаването на главния й директор е станало в изпълнение на конституционно правомощие. Източникът на това правомощие поставя неговия носител, от една страна, и съответния ръководител на националната институция,от друга, в отношение, което не засяга нечие основно право, не накърнява и свободата на печата по чл. 40, ал. 1 от Конституцията. Независимо какви са мотивите за освобождаването и каква е тяхната състоятелност, преценката на органа, който е оправомощен от Конституцията да я направи, се проявява не като акт на цензура спрямо конкретно средство за масова информация, а като израз на воля спрямо институция, която този орган ръководи.

2. На последно място, като основание за противоконституционност подлежи на обсъждане и доводът, че при разглеждането на проекта за решение и приемането на решението е нарушено правото на защита на освободения главен директор на БТА. Позоваването е на чл. 56 от Конституцията, а нарушаването на правото на защита се свързва с това, че при обсъждането на поведението на главния директор на БТА не му е осигурена възможност да изрази своето мнение по повдигнатите въпроси, като бъде изслушан.

При обсъждането на това основание трябва най-напред безусловно да се подчертае, че разпоредбата на чл. 56 установява правото на защита като основно право, което е универсално. Негова проявна форма са правото на адвокатска защита на задържания или обвиняемия по чл. 30, ал. 3 или правото на защита във всички стадии на процеса по чл. 122, ал. 1, но то не се изчерпва с тях. Както личи от изр. 2 на чл. 56, правото на защита, включително и чрез съдействието на защитник, може да се реализира пред всички държавни учреждения, а не се ограничава в рамките на съдебния процес.

От друга страна, това основно право е предоставено на всеки гражданин, за да защити нарушени или застрашени права или законни интереси. Следователно то се осъществява не само за себе си, а като средство, което съдейства за реализирането на други права или законни интереси. В този смисъл, за да се приеме, че при обсъждането и приемането на предложението за освобождаване на главния директор на БТА е трябвало да му се осигури възможност за изслушване, респ. възможност да изложи своето становище относно мотивите за освобождаването му, трябва да се изходи от предпоставката, че публичноправният акт, какъвто е решението на Народното събрание, навлиза в неговата частна (лична) сфера и засяга негови частни (лични) права и законни интереси. Това в случая не е така. Разбира се, едно решение за освобождаване на конкретна личност от определена длъжност, и когато съставлява акт на Народното събрание, има неизбежни отражения в личностен план, а самият акт - нравствено-психологическо измерение. Тези му последици обаче не са равнозначни на засягане на конкретни права. Не е такова право възможността да се възрази срещу мотивите за освобождаване, за да бъдат евентуално опровергани. В това би се състояло правото на защита. Както се отбеляза, мотивите, доколкото са релевантни в процедурата по приемане на решението и за неговото съдържание, са израз на волята на конституционно оправомощен орган, която той е суверенен да изяви. Да се упражни защита срещу тази воля означава тя да бъде отблъсната, да й се попречи да се изяви. Но от гледище на реда, по който конкретният орган приема този вид свои актове, волята му се е зародила у самия него, неин източник не е външен субект. Тук не става дума за това, че ПОДНС не съдържа правила за реализиране на "надлежен процес". Ако такъв е необходим, Народното събрание е задължено да ги приеме, даже и специално за случая. Става дума за това, че Народното събрание е само субект на действие. Упражняването на това конституционно правомощие не е в зависимост от други условия, предвидени в Конституцията или в закон от вида на посочените по-горе (срочен мандат, основания за предсрочно прекратяване и др.). От друга страна, обект на въздействие е БТА, а нейният главен директор - само като носител на публична функция. Независимо че за титуляра на тази функция тя носи и последици, които са подобни на трудовите отношения, уредени от Кодекса на труда, правоотношението, което се поражда от акта на Народното събрание - за избиране, съответно за освобождаване - не съдържа такива елементи. То запазва изцяло публичноправния си характер. Евентуалните други аспекти на решението, респ. произтичащи от тях права, не подлежат на защита чрез осуетяване на публичноправното му действие. А то може да бъде целесъобразно или нецелесъобразно, правилно или погрешно мотивирано, но именно срещу това не може да се възрази. Защото и основателното възражение не може да замести основанията, върху които разглежданият публичноправен акт се гради. Ето защо решението не е взето в условия, при които се оказва отнето правото на защита на освободения главен директор на БТА. По тези съображения то не е противоконституционно и на това основание.

Въз основа на изложеното Конституционният съд

РЕШИ:

Отхвърля искането на 59 народни представители от 36-о Народно събрание за установяване на противоконституционността на решението на Народното събрание от 30 юли 1993 г., с което Иво Любомиров Инджев е освободен от длъжността главен директор на БТА и на същата длъжност е назначен Стефан Симеонов Господинов.

Председател: Асен Манов