решение

Решение № 18
от 30 юни 1998 г. по к.д. № 17/98 г.
за тълкуване на чл.18, ал.5 във връзка с ал.1, 2, 3 и 4 от Конституцията относно предоставяне на концесии и разрешения при осъществяване на суверенни права от държавата по ал.2 и 3 на същата конституционна разпоредба
(Обн., ДВ, бр.77 от 7 юли 1998 г.)

С ъ с т а в:Живко Сталев – председател, Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов – докладчик, Стефанка Стоянова, Иван Григоров, Тодор Тодоров, Георги Марков, Маргарита Златарева

Делото е образувано на 7 май 1998 г. по искане на Министерския съвет за тълкуване на чл.18, ал.5 във връзка с ал.1, 2, 3 и 4 от Конституцията.

Министерският съвет конкретизира искането си по следния начин:

Съотносимо ли е прилагането на чл.18, ал.5 от Конституцията на Република България в частта му “концесии върху обекти” към суверенните права на държавата в ал.2 и ал.3 на чл.18?

Как биха могли да се отграничат случаите на предоставяне на честоти чрез концесии за нуждите на таксита, за локални мрежи и други подобни случаи, когато, формално погледнато, се засягат “суверенни права”? Значи ли това, че ако приемем подобна теза в специален закон, тя ще противоречи на Конституцията?

Възможно ли е ал.5 на чл.18 да се тълкува в смисъл, че за един и същи правен обект – “суверенни права върху геостационарната орбита и радиочестотния спектър”, могат да се прилагат и концесионният, и разрешителният режим, както и къде следва да се търси критерият за избор между двата?

С определение от 14 май 1998 г. Конституционният съд допусна искането за разглеждане по същество и конституира като заинтересувани страни министъра на околната среда и водите и председателя на Комитета по пощи и далекосъобщения. Допълнително с определение от 4 юни 1998 г. като заинтересувана страна по делото е конституирано Сдружението на българските частни радиостанции ( ABBRO ).

В допълнителното си становище Министерският съвет изтъква, че основният правен проблем, свързан с питането, е изясняване на съдържанието на понятието “обект”, употребено в чл.18, ал.5 от Конституцията. След систематично, сравнително и историческо правно тълкуване на същия текст се изразява становище, че под “концесия за обектите” следва да се разбират обекти – собственост на държавата, т.е. вещи, върху които тя като собственик може да учреди концесия, която по правния си характер е особено право на ползване. Същевременно се изтъква, че конституционният законодател е отделил ал.2 и ал.3 от ал.1 на чл.18, с което ясно отграничава “суверенните права” от правата на собственика. Според вносителя на искането откриването на минерален или енергиен ресурс в континенталния шелф ще доведе до хипотезата на добив на подземни богатства, които са изключителна държавна собственост и за които се предоставя концесия. За предхождащите дейности по проучване и разработване на тези залежи следва да се предоставят разрешения, както изисква ал.5 на чл.18 от Конституцията.

Във връзка с ползването на радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения, вносителят на искането счита, че “конституционният законодател е оставил изключително на свободна преценка, как да се предоставят суверенните права по ал.3. Бъдещият закон не би следвало да е обвързан задължително с ал.5, така както без съмнение са обвързани обектите, държавна собственост или дейностите, изброени в предходните на ал.5 текстове.”

Министърът на околната среда и водите посочва в становището си, че “поради спецификата на обектите, които са общочовешко достояние и ползването им от отделните държави е в резултат на международни договори, в чл.18, ал.2 и 3 от Конституцията на Република България се използва понятието “суверенни права” на държавата върху континенталния шелф и в изключителната икономическа зона на проучване, разработване, използване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните ресурси на тези морски пространства, както и за радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита”.

“В геоложки аспект, за да се идентифицира обектът на концесия за добив – находище на подземно природно богатство, предварително се преминава през периодите на търсене и проучване. Ако в резултат на търсенето и проучването не се направи откритие, към добив не се преминава, защото липсва обектът на концесия.” Затова в становището на министъра на околната среда и водите се развива тезата за предоставяне на права за дейностите търсене и проучване на подземните природни богатства чрез разрешение и право за добив на открити подземни природни богатства – чрез концесия.

Председателят на Комитета по пощи и далекосъобщения дава в становището си първо някои технически пояснения на термините радиочестотен спектър и позиции на геостационарната орбита, използвани в Конституцията.

След техническите пояснения на термините председателят на Комитета по пощи и далекосъобщения изразява становище, че държавата се явява като субект – носител на суверенна власт спрямо радиочестотния спектър, който е уникален природен ресурс. Поради своята специфика радиочестотният спектър се разглежда като среда за пренасяне на сигнали чрез изградени за целта радиосъоръжения. Затова авторът на становището счита, че радиочестотният спектър не би могъл да бъде разглеждан като обект, а като специфичен ресурс, чрез който се извършва дейност, спрямо която държавата осъществява суверенни права. Накрая се посочва, че няма пречки специален закон да създаде критерии, за какъв радиочестотен спектър ще се предоставят концесии и за какъв – лицензи или разрешителен режим.

Сдружението на българските частни радиостанции ( ABBRO ) представи становище не за тълкуването на чл.18 от Конституцията, а за неприлагането на Закона за концесиите в областта на далекосъобщенията. След анализ на съществуващите проблеми е направено предложение за законодателни промени и по-конкретно за изменение на Закона за концесиите, който въпрос е извън предмета на делото и правомощията на Конституционния съд, установени с чл.149 от Конституцията.

Конституционният съд, след като обсъди съображенията, развити в искането и в становищата на страните, прие следното:

Анализът на обсъжданията, проведени от Великото народно събрание (ВНС) при приемане на чл.18 от Конституцията на Република България, не способства за изясняване волята на конституционния законодател. От стенографските дневници на ВНС се установява, че при второ четене на проекта чл.18, ал.5 първоначално е предвиждал предоставяне само на концесии за обекти. При приключване на второто четене и гласуването на ал.5 на чл.18 се включва и предоставяне на разрешения за дейности, без да е имало разисквания или обяснения, които биха ползвали тълкуването на тази конституционна разпоредба.

В чл.18, ал.2 от Конституцията се използва понятието “суверенни права” на държавата върху континенталния шелф и изключителната икономическа зона за проучване, разработване, използване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните ресурси на тези морски пространства.

Държавата упражнява описаните в тази конституционна разпоредба права не като титуляр на правото на собственост върху вещи (материални обекти), а като субект (носител) на суверенна власт спрямо континенталния шелф и в изключителната икономическа зона. В този смисъл е решението по к.д. № 26/95 г.

Суверенните права на държавата по чл.18, ал.2 от Конституцията са както върху обекти – биологичните, минералните и енергийните ресурси на посочените морски пространства, така и за дейности – проучване, разработване и опазване на същите ресурси.

Според ал.3 на чл.18 от Конституцията държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения.

Конституционният съд преутвърждава становището си, изразено в решението по к.д. № 26/95 г., че държавата упражнява правата си по ал.3 на чл.18 от Конституцията не като титуляр на правото на собственост, а като субект (носител) на суверенна власт.

Радиочестотният спектър и позициите на геостационарната орбита са специфични обекти, общочовешко достояние и ползването им от отделните държави се разпределя и осъществява посредством международни споразумения. Собственост върху тях не съществува в полза на никоя държава. Затова ползването им следва да бъде международно разпределено между държавите.

Определеният за Република България с международни споразумения радиочестотен спектър се разпределя за граждански нужди, за нуждите на отбраната и сигурността. Радиочестотния спектър за граждански нужди държавата предоставя на физически и юридически лица.

Посредством предоставения радиочестотен спектър могат да се осъществяват различни по вид дейности, свързани с предаване на информация като телевизионно и радиоразпръскване, препредаване на телефонни канали чрез радиорелейни мрежи, осъществяване на мобилни телефонни и пейджинг услуги и др. Разрешения за осъществяването им предоставя държавата, защото тя разполага със суверенни права спрямо тях.

С ал.5 на чл.18 на Конституцията се посочват правните средства, чрез които правата на държавата по същия текст се осъществяват, а именно – концесия за обектите и разрешения за дейностите, произтичащи от тези права. Те се отнасят и за суверенните права по ал.2 и 3 на чл.18. Но поради особения характер на предмета на тези права, в повечето случаи не може да се разграничи обектът от свързаните с него дейности. Така например, при предоставяне на радиочестота за телевизионно или радиоразпръскване се отстъпва както обект – част от радиочестотния спектър, така и правото да се упражнява определена дейност. Ето защо би трябвало да се приеме, че Конституцията не обвързва задължително предоставянето на суверенните права по ал.2 и 3 със само един от способите по ал.5 на чл.18. Би следвало да се счита, че са приложими и двата способа и че е предоставено на законодателя да определя за всеки конкретен случай, как ще се упражняват тези права – чрез концесия или чрез даване на разрешение, както и чрез съчетаването им.

По изложените съображения и на основание чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията Конституционният съд

Р Е Ш И:

Суверенните права на държавата по чл.18, ал.2 и 3 от Конституцията, предвид тяхната специфика, могат да бъдат упражнявани както чрез предоставяне на концесии, така и чрез даване на разрешения (лицензии), като законът определя кой режим да се прилага.