решение

Решение № 25
от 29 септември 1998 г. по к.д. № 22/98 г.
относно искане за установяване на противоконституционност на Решение на Народното съъбрание за вземане на акт от международни конвенции, протоколи и препоръки на Международната организация на труда
(Обн., ДВ, бр.114 от 2 октомври 1998 г.)

С ъ с т а в: Живко Сталев – председател, Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Иван Григоров, Тодор Тодоров – докладчик, Александър Арабаджиев, Георги Марков, Маргарита Златарева

Делото е образувано на 29 юни 1998 г. по искане на 48 народни представители от ХХХVІІІ Народно събрание. Подателите на искането молят съда да обяви за противоконституционно Решение за вземане на акт от международни конвенции, протоколи и препоръки на Международната организация на труда, прието от Народното събрание и обнародвано – ДВ, бр.68 от 1998 г.

Според подателите на искането оспореният акт е извън компетенциите на Народното събрание; приет е въз основа на нератифициран международен договор (чл.19, ал.5, буква “b” и ал.6, буква “b” от Устава на Международната организация на труда), а и в него “Такава “ процедура за сведение ” не е предвидена”.

Освен това в искането се сочи, че е нарушен редът за приемане на решението и то е гласувано при липса на кворум.

С определение от 9 юли 1998 г. съдът е допуснал разглеждане на искането по същество и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, министъра на труда и социалната политика, министъра на правосъдието и правната евроинтеграция, министъра на външните работи, КТ “Подкрепа” и Конфедерацията на независимите синдикати в България (КНСБ).

Становища по делото са представили Народното събрание (становище на Комисията по труда и социалната политика), министърът на труда и социалната политика, министърът на правосъдието и правната евроинтеграция, министърът на външните работи, КТ “Подкрепа” и КНСБ. Основателността на искането се подкрепя единствено в становището на КТ “Подкрепа”; в останалите становища тя се отхвърля.

Според оспореното решение Народното събрание “Приема за сведение и взема акт от следните международни конвенции, протоколи и препоръки:…”. Следва списък на 9 конвенции, шест от тях придружени с препоръки и два протокола към конвенции, всичките приети на сесии на Международната конференция на труда. В преамбюла на решението се сочи, че то е взето “на основание чл.86, ал.1 от Конституцията на Република България и чл.19, ал.5, буква “b” и ал.6, буква “b” от Устава на Международната организация на труда”.

1. За конституционната допустимост на решението

В искането се поддържа, че решение, с което се “приема за сведение и взема акт” е конституционно недопустимо. Според подателите на искането “парламентът може да приема своите актове (чл.86 от Конституцията) само в рамките на компетенциите си, а не да приема “ квазирешени я”.

Съгласно чл.86, ал.1 от Конституцията “Народното събрание приема закони, решения, декларации и обръщения”. В съответствие с чл.88, ал.2 и 3 от Конституцията решенията на Народното събрание са актове, които се приемат на едно четене и се обнародват в “Държавен вестник”. Конституцията не съдържа разпоредби относно кръга на въпросите, които могат да бъдат предмет на решения. Следователно основният закон на Република България не изключва поначало от този кръг въпроси правото на парламента да “приема за сведение и взема акт от международни конвенции, протоколи и препоръки” с решение.

2. За задължението по Устава на Международната организация на труда

Правото на Народното събрание да се произнася с решение в конкретния случай е упражнено в неговата функционална връзка с изпълнението на международни задължения за българската държава. По силата на чл.19, ал.5, буква “b” и ал.6, буква “b” от Устава на Международната организация на труда конвенциите и препоръките, приети от Международната конференция на труда, задължително следва да бъдат представени в указаните в посочените разпоредби срокове “на властта или органите, в компетентността на които влизат урежданите въпроси, за приемането на закон или други мерки” (bring the Convention, resp. the Recommendation, before the authority or authorities within whose competence the matter lies, for the enactment of legislation or other action). Ето защо направеното в искането възражение, че “Такава “ процедура за сведение ” не е предвидена”, е неоснователно.

Това задължение за представяне е различно и независимо от ратификацията на съответните международни актове. Целта и правният ефект на акта на представянето са различни от тези на акта на ратификацията. Задължението за представяне е предвидено изрично в цитираните разпоредби на Устава на Международната организация на труда и обвързва българската държава. Изпълнението му не предрешава въпроса за ратификацията, който е отделен и самостоятелен въпрос.

Конституционният съд не смята за уместно да обсъжда подробно въпроса за съдържанието на изявлението “приема за сведение и взема акт”. Езиковото тълкуване на това изявление разкрива в достатъчна степен наличието на следните моменти: познавателното съдържание на акта, съобщаване на узнаването на съответните международни актове и заявяването на намерение за действия по обсъждане и евентуално ратифициране на изброените в решението международни актове. Въпросът за задължителността на решението в съответствие с чл.86, ал.2 от Конституцията, така както е поставен в искането, е въпрос за практическото му прилагане, а не за неговата конституционосъобразност.

3. За правната сила на Устава на Международната организация на труда

По въпроса за правната сила на Устава на Международната организация на труда Конституционният съд счита за уместно да отбележи, че този акт е международен договор, тъй като е част ХІІ от Договора за мир между съюзените и сдружени сили и България от 1919 г., утвърден, ратифициран и обнародван (ДВ, бр.239 от 1920 г.), и е в сила за България от 1920 г. Последната ратификация на изменението на устава е от 1973 г. (ДВ, бр.67 от 1973 г.). Съдържащите се в него правни норми са задължителни за българската държава.

В съответствие с изложеното Конституционният съд счита, че приетото от Народното събрание решение е конституционно допустим акт за изпълнение на международноправно задължение на българската държава.

4. За процедурата по гласуването

Второто основно оплакване, което се съдържа в искането, е относно нарушение на процедурата по приемането на решението. Поддържа се, че общият брой на гласувалите решението народни представители е 113, което сочи на липса на необходимия кворум от 121 народни представители.

Конституционният съд в своите решения последователно се придържа към становището, че “При преценката за конституционосъобразност на процедурата при гласуване и приемане на актовете на Народното събрание Конституционният съд изхожда от данните в стенографските протоколи за заседанията на Народното събрание. Той не може да открива производство по тяхното оспорване. Стенографските протоколи са официални документи на Народното събрание и имат доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации, вкл. за броя на присъстващите народни представители (кворум)…, които констатации могат да бъдат правени само от Народното събрание” (Решение № 3 от 30 март 1993 г. по к.д. №2/93 г. - ДВ, бр.29 от 1993 г.). В този смисъл е и Решение № 18 от 5 октомври 1995 г. по к.д. № 16/95 г. (ДВ, бр.93 от 1995 г.).

От стенограмата на заседанието на Народното събрание, проведено на 10 юни 1998 г., е видно, че то е открито при наличие на кворум. От компютърната разпечатка на гласуването е видно, че гласуването на оспореното решение се предхожда от гласуване на друго процедурно предложение, в което гласуване са участвали 153 народни представители. Двете гласувания са разделени във времето от 4 минути. Съпоставянето на тези факти сочи, че броят на гласувалите в този и други подобни случаи се определя не от присъстващите в залата народни представители, а от тези от тях, които са упражнили правото си на глас. Останалите народни представители, които са присъствали в залата, не са изпълнили конституционното си задължение чрез своя глас (включително чрез гласуване “въздържал се”, което се отразява в протокола) да изразят отношението си към поставения на гласуване въпрос. Наличието на кворум не е оспорено по време на заседанието и не е поискана проверка на кворума по съществуващата процедура в чл.38, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ДВ, бр.44 от 1997 г.). Позоваването на липса на кворум от тяхна страна в случая е злоупотреба с правото им на искане пред Конституционния съд и е крайно нежелателно от гледна точка на конституционното правосъдие.

Въз основа на изложеното и на основание чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията Конституционният съд

Р Е Ш И:

Отхвърля искането на 48 народни представители от ХХХVІІІ Народно събрание за установяване противоконституционност на Решение за вземане на акт от международни конвенции, протоколи и препоръки на Международната организация на труда – ДВ, бр.68 от 1998 г.