решение

С ъ с т а в: Живко Сталев – председател, Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов - докладчик, Димитър Гочев, Стефанка Стоянова, Иван Григоров, Тодор Тодоров, Георги Марков, Маргарита Златарева

Делото е образувано на 2 октомври 1998 г. по искане на 61 народни представители от ХХХVІІІ Народно събрание.

Поискано е установяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за далекосъобщенията (ЗД), обнародван в “Държавен вестник”, бр.93 от 11.08.1998 г., а именно:

- изцяло чл.6; чл.8, ал.1 и 2; чл.11, ал.2; чл.23, ал.2; чл.27, т.5; чл.44; чл.45; чл.47; чл.48; чл.60, ал.2; чл.62, ал.2; §10; §11, ал.2; §12; §14, ал.4; §17;

- частично чл. 9 и чл.11, ал.1 относно думите “към Министерския съвет”; чл.27, т.4 относно думите “и предоставяне на обществени далекосъобщителни услуги чрез радиочестотен спектър” и “от Министерския съвет”; чл.27, т.6 относно думите “и одобрение от Министерския съвет”; чл.42 относно думите “прави предложение пред Министерския съвет”; чл.56 относно думите “след решение на Министерския съвет”; чл.62, ал.3 относно думите “след одобрение от Министерския съвет”; чл.62, ал.7 относно думите “на Министерския съвет”;

- заглавията “Управление на далекосъобщителните дейности” на глава втора и “Управление” на раздел І от същата глава втора.

Вносителите считат, че посочените разпоредби на ЗД противоречат на чл.6, ал.2; чл.19, ал.1 и 2; чл.37, ал.1; чл.39, ал.1; чл.40, ал.1; чл.41, ал.1; чл.105; чл.106; чл.108; чл.111 и чл.112 от Конституцията, както и на нейните текстове, с които се предвижда мандатност за някои органи и лица (чл.64; чл.93; чл.95; чл.129, ал.3 и чл.130).

С определение от 9 октомври 1998 г. Конституционният съд допусна искането за разглеждане по същество и конституира като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, Съвета по националния радиочестотен спектър, Държавната комисия по далекосъобщенията, Комитета по пощи и далекосъобщения, Националния съвет за радио и телевизия, Съюза на българските журналисти, Гражданския форум “Свободно слово”, Центъра за независима журналистика, Сдружението на българските частни радиостанции, Сдружението на частните радио-телевизионни оператори, Българската асоциация на лицензираните кабелни оператори, Националната организация на кабелните оператори и Българската телекомуникационна компания.

В становищата на Народното събрание, Министерския съвет, Комитета по пощи и далекосъобщения, Държавната комисия по далекосъобщения (ДКД), Българската телекомуникационна компания и Националната организация на кабелните оператори се поддържа, че искането за обявяване на посочените разпоредби от ЗД за противоконституционни е изцяло неоснователно.

Националният съвет за радио и телевизия (НСРТ) е представил становище по искането само в частта му, отнасяща се до лицензирането на далекосъобщителни и радио- и телевизионни оператори, съответно до правомощията на двата регулаторни органа – ДКД и НСРТ, като се приема, че искането е неоснователно, тъй като в него се смесват лицензиите за програми и за разпространение.

Становищата на Съюза на българските журналисти и на Граждански форум “Свободно слово” се отнасят само до разпоредбите от ЗД, които уреждат лицензирането на радио- и телевизионните оператори, като се поддържа, че тези разпоредби са противоконституционни.

Сдружението на българските частни радиостанции е представило становище, че всички разпоредби от ЗД, посочени в искането на групата народни представители, противоречат на Конституцията.

Според становището на Центъра за независима журналистика лицензирането за радио и телевизионна дейност не би трябвало да е в компетентността на ДКД и за него да е необходимо съгласуване или одобрение от Министерския съвет. В същото становище е посочено, че принципът на мандатност е свързан с правомощията и функционирането на изборни органи, поради което не могат да имат мандатност органи, назначавани от изпълнителната власт.

Конституционният съд получи и протоколите от първото и второто обсъждане и гласуване от Народното събрание на проекта на Закона за далекосъобщенията.

След като обсъди съображенията, развити в искането и в становищата на страните, Конституционният съд приема следното:

По раздел първи от искането

Според вносителите на искането заглавието на глава втора “Управление на далекосъобщителните дейности”; заглавието на раздел І от същата глава втора – “Управление” и разпоредбите на чл.6; чл.8, ал.1 и 2; чл.9 относно думите “към Министерския съвет”; чл.11, ал.1 – “към Министерския съвет”; чл.27, т.4 – “от Министерския съвет”; чл.27, т.6 “и одобрение от Министерския съвет”; чл.42 – “прави предложение пред Министерския съвет”; чл.44; чл.45; чл.47; чл.48; чл.56 – “след решение на Министерския съвет”; чл.60, ал.2; чл.62, ал.3 – “след одобрение от Министерския съвет” и чл.62, ал.7 – “на Министерския съвет” противоречат на чл.105, 106 и 108 от Конституцията. В подкрепа на това становище вносителите изтъкват, че Конституцията не вменява на Министерския съвет прякото управление на стопански дейности, още по-малко на такива от частния сектор. Според вносителите ЗД възлагал на Министерския съвет преки функции на министерство или комитет. Правилно било в случая да се говори за политика в областта на далекосъобщенията и регулиране на далекосъобщителните дейности, но не за управление. В искането е посочено, че макар решенията за издаване и отнемане на лицензии да са прерогатив на съответния оторизиран орган – ДКД, с текстове в ЗД тези функции се вменяват на Министерския съвет, при което ДКД се явява помощен орган на правителството, изпълняващ наложеното му от него решение.

Конституционният съд приема, че заглавията на посочените глава и раздел от ЗД биха били противоконституционни, ако сочат на правомощия, които Конституцията не е предвидила за Министерския съвет. Същите глава и раздел от ЗД съдържат разпоредби, определящи две правомощия на Министерския съвет. Първата разпоредба е чл.7, която не е включена в искането на групата народни представители. Според тази разпоредба “Министерският съвет приема секторна политика в далекосъобщенията, в която определя държавната политика в тази област”. Това изцяло съответства на чл.105 от Конституцията, още повече, че като ограничен ресурс, определен за Република България с международни споразумения, радиочестотният спектър се разпределя за граждански нужди, за нуждите на отбраната и на сигурността (чл.12, ал.1 ЗД). Втората разпоредба е чл.8 ЗД, установяваща право на Министерския съвет да одобрява издаването на лицензии за изграждане на далекосъобщителни услуги чрез ползване на радиочестотен спектър. Срещу това правомощие на Министерския съвет са основните възражения на вносителите на искането. Както ще се поясни в следващата част от мотивите това правомощие има конституционно основание в чл.18, ал.3 и 5 от Конституцията.

Включените в глава втора и нейният раздел І от ЗД разпоредби не третират пряко управление на стопански дейности от Министерския съвет, а осъществяване на властнически правомощия, присъщи на изпълнителната власт. Управлението на държавата е присъщо именно на изпълнителната власт, включително на нейния върховен орган – Министерския съвет. За да ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната (чл.105, ал.1 от Конституцията) Министерският съвет извършва управленческа дейност, като осъществява в рамките на предоставената му от Конституцията компетентност държавни властнически правомощия. Разнообразието от органи и дейности, чрез които се осъществява управлението в държавата, е една от най-характерните отлики на изпълнителната власт спрямо законодателната и съдебната (Решение № 5 от 7.7.1994 г. по к.д. № 3/94 г., обн., ДВ, бр.58/1994 г.).

Заглавията на глава ІІ и на нейния раздел І от ЗД съответстват на правомощията на Министерския съвет по управлението на страната, предвидени в Конституцията, поради което искането в тази му част се отхвърля.

Конституционният съд не споделя становището на вносителите за противоконституционност на разпоредбите на ЗД, предвиждащи участие на Министерския съвет при издаване, изменение, допълване, спиране, прекратяване и отнемане на лицензии. Във всички разпоредби на ЗД, посочени в раздел първи на искането, участието на Министерския съвет в лицензирането, изразено в одобрения или разрешения, е предвидено само когато далекосъобщителните дейности се осъществяват чрез радиочестотния спектър. Суверенни права върху този спектър осъществява единствено държавата (чл.18, ал.3 от Конституцията) и само тя може да предоставя разрешения (лицензии) за извършване на дейности чрез ползване на радиочестотен спектър (чл.18, ал.5 от Конституцията). Държавата не може да се откаже от конституционно предоставените само на нея права и да ги отстъпи на недържавен орган, защото това ще бъде нарушение на Конституцията. Член 18, ал.3 и 5 от основния закон прави единствено възможна правна уредба, според която държавата чрез определен от закон държавен орган лицензира всяка дейност, осъществявана чрез ползване на радиочестотния спектър.

В конституциите на държавите членки на Европейския съюз въпросът за радиочестотния спектър не е третиран. Същите конституции не съдържат разпоредби, аналогични на чл.18, ал.3 и 5 от Конституцията на Република България, поради което разпоредбите от ЗД, включени в раздел първи от искането, не могат да се съпоставят с европейското законодателство и директивите на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз.

При регулиране на далекосъобщителните дейности значение има не собствеността върху средствата, с които се извършват тези дейности, а какви права се предоставят. Щом те са свързани с радиочестотния спектър държавата, а не недържавен орган осъществява суверенни права върху спектъра и предоставя лицензии за използването му.

Конституцията в чл.18, ал.5 не конкретизира чрез кой свой орган държавата ще предоставя лицензиите. Няма конституционна пречка с оглед естеството на лицензирането като държавна дейност законодателят да го възложи на изпълнителната власт, съответно на върховния й орган - Министерският съвет, който ръководи и осъществява вътрешната политика, осигурява обществения ред и националната сигурност (чл.105 от Конституцията), за нуждите на които се ползва част от радиочестотния спектър.

По раздел втори от искането

Вносителите на искането считат, че чл.11, ал.2; чл.23, ал.2 и § 17 ЗД противоречат на чл.111 и чл. 112 от Конституцията, като установяват мандатност за ръководствата на Съвет по националния радиочестотен спектър (СНРЧС) и ДКД. Според вносителите конституционният законодател е възприел принципа, че мандат могат да имат само изборните органи, а не назначаемите. В искането е посочено, че няма никакво конституционно основание Министерският съвет, който сам не разполага с мандат, да назначава свои органи, които не само имат мандат, но той да бъде по-продължителен от мандата на Народното събрание, излъчило правителството.

Конституционният съд приема, че оплакванията по раздел втори от искането са неоснователни.

Членове 111 и 112 от Конституцията не са съотносими към оспорените разпоредби на ЗД по този раздел на искането. В член 111 се урежда прекратяване правомощията на Министерския съвет, а в чл.112 – гласуване от Народното събрание доверие на правителство. Поначало Конституцията не определя срок на правомощията на Министерския съвет. Продължителността на пълномощията му е в зависимост от доверието на Народното събрание. Възможно е правителството да продължи да изпълнява функциите си и след като са прекратени пълномощията на парламента, който го е избрал (Решение № 4 от 21.06.1994 г. по к.д. № 8/94 г., обн., ДВ, бр.56/1994 г.).

Няма конституционна разпоредба, която да изключва възможността мандат да имат и други органи освен изрично посочените в Конституцията. Щом няма забрана не може да се говори за нарушаването й, за противоконституционност. За случаите, посочени в нейните разпоредби, Конституцията изисква задължително мандат за определени органи. Това не означава, че за други случаи Народното събрание със закон не може да предвиди мандатност.

Не може да се сподели становището на вносителите, че според Конституцията мандат могат да имат само изборните, а не и назначаемите органи. Това становище е в противоречие с чл.147, ал.1 от Конституцията, според който част от съдиите в Конституционния съд с мандат 9 години, се назначават от президента.

В тези предвидени в Конституцията назначавания мандатът на посочените органи е с по-голяма продължителност от мандата на назначаващия ги президент.

По-дългият мандат, особено когато е съчетан с ротация, както е за членовете на ДКД (§ 17) от преходните и заключителните разпоредби на Закона за далекосъобщенията (ПЗРЗД), гарантира приемственост, независимост от евентуални политически вмешателства и промени в органа, който е избирал или назначавал.

По раздел трети от искането

Вносителите на искането твърдят, че чл.27, т.4 относно думите “и предоставяне на обществени далекосъобщителни услуги чрез радиочестотен спектър”; чл.27, т.5 и чл.62, ал.2 ЗД противоречат на чл.37, ал.1; чл.39, ал.1; чл.40, ал.1; чл.41, ал.1 от Конституцията. Според вносителите получаването на лицензия за създаване на радиотелевизионна продукция и/или за нейното излъчване зависи изключително от ДКД, която е държавен орган към Министерския съвет, а той от своя страна е политизиран орган и няма гаранции, че при вземане на решенията си за лицензиране ще се влияе от политически, вместо от експертни съображения. Според вносителите така се накърнява свободата на съвестта и на мисълта, застрашава се правото да се разпространява мнение и информация и прави електронните медии несвободни.

Конституционният съд в решенията си № 7 и № 21 от 1996 г. по к.д. № 1/96 г. и № 19/96 г. е изразил становището, че независимо от неговата ценност правото свободно да се изразява и разпространява мнение не е абсолютно. Тъй като Конституцията защитава и други ценности, респективно права и интереси, чието реализиране може да ги постави в конкуренция с разглежданото право, оправдано е да се допусне ограничаването му. Трябва да се разграничи печатът от другите средства за масова информация и по-точно от електронните медии, които се намират в особено положение поради юридически, финансови, технически и технологични причини. Свободата на електронните медии съдържа и обективни юридически аспекти, които обуславят активната намеса на държавата чрез законодателни средства. Ползването на радиочестотния спектър от електронните медии налага спазването на чл.18 от Конституцията. Съгласно алинеи 3 и 5 от тази конституционна разпоредба държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър, който е среда за разпространение на излъчваните от радиото и телевизията програми. Поради това е неизбежна намесата на държавата при разпределението на радиочестотния спектър (Решение № 7 от 4.06.1996 г. по к.д. № 1/96 г., обн., ДВ, бр.55/1996 г.). Вече се поясни в мотивите по първия раздел на искането, че държавата не може да прехвърли на недържавен орган тези предоставени й от Конституцията правомощия. Чрез посочени в ЗД свои органи държавата предоставя възможност за ползване на спектъра. Понеже ползването ще бъде за радио- и телевизионна дейност, правно уредена със специалния Закон за радиото и телевизията (ЗРТ), необходимо е също така и решение на предвидения в ЗРТ регулаторен орган – НСРТ, компетентен да следи за спазване на изискванията към съдържанието на програмите от гледна точка на естетически качества, национално и културно разнообразие и т.н. Докато лицензирането по ЗД е за изграждане на далекосъобщителни мрежи и за ползване на радиочестотния спектър, за разпределението му, решението на НСРТ по ЗРТ е за съдържанието на услугите, които ще се предоставят чрез спектъра. Разпоредбите на ЗД и по-конкретно чл.27, т.4, 5 и 6 се отнасят до лицензии за изграждането на далекосъобщителни мрежи и предоставяне на услуги чрез ползване на радиочестотния спектър. Контролът върху подготвянето, създаването и разпространението на радио- и телевизионни програми по смисъла на § 1, т.12 от допълнителните разпоредби на ЗД е извън компетентността на ДКД, поради което чл.27, т.5 ЗД се отнася единствено до лицензиите за изграждане на далекосъобщителни мрежи и предоставяне на услуги чрез радиочестотния спектър. По отношение на радиото и телевизията съществува конституционната повеля на чл.40, ал.1 от Конституцията за превръщането им в автономни, обществени институции, освободени от опеката на определен държавен орган (Решение № 7 от 1996 г. по к.д. № 1 от 1996 г.). Затова регулаторните функции за радиото и телевизията са предоставени със ЗРТ на НСРТ, който не е държавен орган (Решение № 21 от 14.11.1996 г. по к.д. № 19/96 г., обн., ДВ, бр. 102/1996 г.).

С атакуваните в тази част от искането разпоредби на ЗД се съчетават конституционното изискване държавата да предоставя лицензии и при ползване при радиочестотния спектър за радио- и телевизионни дейности (чл. 18, ал. 5) с произтичащото от чл.40, ал.1 от Конституцията изискване радиото и телевизията да се превърнат в автономни институции, ръководени от недържавен орган.

Конституционният съд не споделя разбирането, че правата на държавата върху радиочестотния спектър са ограничени до законово определяне на правилата за ползване на спектъра, и че с атакуваните разпоредби на ЗД държавата надхвърля законодателната си роля и изземва практическото осъществяване на лицензирането. Това разбиране е в очевидно противоречие с ал.5 на чл.18 от Конституцията, според която държавата, а не недържавен орган, извършва лицензирането, като закон трябва да уреди условията и реда, при които държавата ще предоставя разрешенията си. Както вече Конституционният съд е посочил в свое Решение № 7/1996 г. по к.д. № 1/96 г., държавната намеса при разпределение на радиочестотния спектър е неизбежна, от което следва, че свободата на електронните медии по чл.40, ал.1 от Конституцията не изключва интервенцията на държавата. Принципът на чл.40, ал.1 ще бъде спазен, когато условията и реда за лицензиране са публични, достъпни и предварително установени (Решение № 7 от 1996 г.), което в случая е извършено със ЗД в изпълнение на разпоредбата на чл.18, ал.5 от Конституцията.

Становището на вносителите, че лицензии за радио- и телевизионна дейности следвало да се дават от независим от държавата орган противоречи на чл.18, ал.5 от Конституцията, посочваща, че именно държавата единствена има право да предоставя лицензии, когато се ползва радиочестотния спектър.

Както е посочено в директиви 97/13/ЕС; 97/51/ЕС; 90/387/ЕЕС и 90/388/ЕС на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз даването на лицензии за дейност в телекомуникационния спектър трябва да става по начин, гарантиращ независимост на регулаторния орган от операторите (телекомуникационните организации) чрез отделяне на регулаторните от операторските функции; чрез юридическо отделяне и функционална независимост на регулаторните органи от операторите. Законът за далекосъобщенията (чл.23, ал.3) е съобразен с тези директиви, отнасящи се до отношенията между предоставящ и получаващ лицензия за ползване на радиочестотен спектър.

По изложените съображения искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

По раздел четвърти от искането

Според вносителите на искането § 14, ал.4 ПЗРЗД, като обявява за невалидни лицензите, издадени след влизане в сила на Закона за концесиите, поставя техните притежатели в нееднакви правни условия за стопанска дейност в сравнение с лицата по ал.1 на същата разпоредба, получили лицензии до влизането в сила на ЗД. Поради това вносителите считат, че разпоредбата на § 14, ал.4 ПЗРЗД противоречи на чл.6, ал.2 и чл.19, ал.2 от Конституцията.

Законът за концесиите (ЗК), както следва от наименованието му и от неговия чл.1, урежда условията и реда за предоставяне на концесии, не и на лицензии. В него е предвидено, че концесии се предоставят както за обекти, така и за дейности, включително телекомуникационни (далекосъобщителни) услуги (чл.2, ал.1; чл.4 и чл.5, т.3).

За периода от влизане в сила на ЗК до отмяната на неговите чл.4, ал.1, т.4 и чл.5, т.3 с § 3 ПЗРЗД далекосъобщителните дейности са могли да бъдат осъществявани на основание на предоставени концесии, но не и на издадени лицензии. През същия период е бил приложим ЗК, а не предхождащ го по време закон, уреждащ същите обществени отношения, който в тази му част е бил мълчаливо отменен съгласно правилата за действие на правната норма по време. Същата правна материя не е могло да бъде уреждана по различен начин с подзаконови нормативни актове, които да предвиждат през този период издаване на лицензии за далекосъобщителни дейности.

Оспореният с искането § 14, ал.4 ПЗРЗД има предвид осъществяване на далекосъобщителни дейности на основание на издаден лиценз през посочения период, т.е. в нарушение на ЗК. Като противоречащи на действалия по същото време законов режим такива лицензии са незаконосъобразни, с което е съобразен § 14, ал.4 ПЗРЗД, като предписва кандидатстване за издаване на лицензия по общия ред, установен със ЗД.

Позоваващият се на незаконосъобразен правен акт не може да бъде поставен в еднакви правни условия за стопанска дейност с останалите граждани и юридически лица, които черпят права от законосъобразни актове. Поради това няма нарушение на чл.6, ал.2 и чл.19, ал.2 от Конституцията. Искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

По раздел пети от искането

В последната част от искането си вносителите поддържат, че разпоредбите на § 10; § 11, ал.2 и § 12 ПЗРЗД противоречат на чл.19, ал.1 и 2 от Конституцията, като ограничават правото на избор на частните оператори и ги задължават да наемат линии само от БТК, на която се дава лиценз да осъществява дейностите по предоставяне на обикновена телефонна услуга и по предоставяне на линии под наем, върху които дейности се установява държавен монопол до 31.12.2002 г.

Конституционният съд е имал възможност да се произнесе с тълкувателното си Решение № 2 от 6.2.1996 г. по к.д. № 26/95 г., обн., ДВ, бр.16/1996 г., че в чл.18, ал.4 от Конституцията са изброени изчерпателно стопанските дейности, в сферата на които държавата със закон може да установи монопол. В изброяването са включени националните далекосъобщителни мрежи. Както е посочено от вносителите в искането им “Далекосъобщителни мрежи – държавна собственост, към настоящия момент са далекосъобщителните мрежи на Българската телекомуникационна компания”. Те са национални, обхващат цялата страна, а не отделни райони. Върху тях може да се установи държавен монопол, не и върху мрежите на недържавни организации. В мотивите на Решение № 2 по к.д. № 26/95 г. е посочено, че конституционният законодател изисква принципно да бъдат утвърдени еднакви правни условия на всички субекти за стопанска дейност и да се предотвратява монополизмът (чл.19, ал.2), от една страна, и от друга страна, да се допусне установяването на държавен монопол със закон само в изчерпателно изброените в самата Конституция сфери на стопанска дейност (чл.18, ал.4). Държавният монопол представлява изключение от конституционните принципи на пазарната икономика, които ясно са формулирани в чл.19, ал.1 и 2 от Конституцията. Монополът създава не само икономически, но и правни различни условия за стопанските субекти. Понеже § 10 установява държавен монопол на основание чл.18, ал.4 от Конституцията, произтичащите от това ограничения за стопански дейности (§ 11, ал.2) през времето, за което е установен държавния монопол (§12) не са в противоречие с Конституцията. След като със закон (ЗД) се установява държавен монопол в сфера на стопанска дейност, включена в изчерпателното изброяване по чл.18, ал.4 от Конституцията, изискването за еднакви правни условия за стопанска дейност (чл.19, ал.2) в същата сфера няма приложение.

Разпоредбите на § 10; §11, ал.2 и § 12 ПЗРЗД са изцяло съобразени с посочените разпоредби на Конституцията и със задължителното им тълкуване от Конституционния съд (чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията), поради което искането се отхвърля в тази му част.

По изложените съображения и на основание чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията Конституционният съд

Р Е Ш И :

Отхвърля искането на 61 народни представители от ХХХVІІІ Народно събрание за установяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за далекосъобщенията, обнародван в ДВ, бр.93 от 11 август 1998 г., а именно:

- изцяло чл.6; чл.8, ал.1 и 2; чл.11, ал.2; чл.23, ал.2; чл.27, т.5; чл.44; чл.45; чл.47; чл.48; чл.60, ал.2; чл.62, ал.2; §10; §11, ал.2; §12; §14, ал.4; §17;

- частично чл. 9 и чл.11, ал.1 относно думите “към Министерския съвет”; чл.27, т.4 относно думите “и предоставяне на обществени далекосъобщителни услуги чрез радиочестотен спектър” и “от Министерския съвет”; чл.27, т.6 относно думите “и одобрение от Министерския съвет”; чл.42 относно думите “прави предложение пред Министерския съвет”; чл.56 относно думите “след решение на Министерския съвет”; чл.62, ал.3 относно думите “след одобрение от Министерския съвет”; чл.62, ал.7 относно думите “на Министерския съвет”;

- заглавията “Управление на далекосъобщителните дейности” на глава втора и “Управление” на раздел І от същата глава втора.