решение

Р Е Ш Е Н И Е  № 6
София, 29 март 2001 г.
конституционно дело № 17/2000 г.
съдия-докладчик Живан Белчев
(Обн., ДВ, бр.34 от 6 април 2001 г.)

С ъ с т а в: Христо Данов – председател, Георги Марков , Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев – докладчик, Пенка Томчева

Конституционният съд е сезиран с искане на 61 народни представители от XXXVIII Народно събрание за даване задължително тълкуване на разпоредбата на чл.106 от Конституцията в частта й “Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет…”, а именно: “Министерският съвет има ли право да харчи повече средства от гласуваните в Закона за държавния бюджет”, както и за установяване противоконституционността на чл.35, ал.2 от Закона за устройството на държавния бюджет. (ЗУДБ, обн., ДВ, бр.67 от 6.08.1996 г., изм., бр. 46 от 1997 г. и бр.154 от 1998 г.).

В съобразителната част на искането се изразява необходимостта от задължителното тълкуване, като са посочени съществуващите проблеми по приложението на конституционния текст.

Поддържа се становището, че Конституцията не дава право на Министерския съвет да харчи повече пари, отколкото са предвидени в Закона за държавния бюджет, и то без сезиране на Народното събрание под формата на допълнение и изменение на закона.

Според искането Министерският съвет се позовава на разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ, като се аргументира, че щом са събрани повече средства в държавната хазна, то само с негов акт тези средства могат да бъдат разходвани без съгласие на Народното събрание, при положение, че не се нарушава балансът на държавния бюджет. По този начин Министерският съвет, дори само министърът на финансите дописва приетия от Народното събрание държавен бюджет. Народното събрание се изключва от законотворческия процес, което прави излишно и приемането на цялостен и подробен закон за държавния бюджет.

По отношение на второто искане - за установяване противоконституционността на разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ, след дадените от Конституционния съд указания до молителите, последните в допълнителното си писмено становище поддържат твърдението за противоконституционността на тази разпоредба, тъй като чрез нея министърът на финансите отпуска допълнителни средства извън тези, утвърдени в Закона за държавния бюджет (ЗДБ) и по този начин “бърка в държавната хазна и раздава допълнителни пари”, без да бъде контролиран от Народното събрание.

Превратно се тълкува понятието “собствени приходи”. От гледна точка на държавния бюджет приходите от данъци и други източници в държавната хазна не могат да се третират като собствени приходи, които пряко да се разпределят от правителството или министъра на финансите.

Изпълнителната власт и в частност министърът на финансите не може да счита, че неизпълнението на разходите по едни пера може да генерира собствени приходи и тези средства да бъдат отпускани по други разходни пера без утвърждаването им от Народното събрание.

Приведени са примери как при изпълнението на законите за държавните бюджети за 1998 г. и 1999 г. са разпределени повече средства за определени организации, общини и др., отколкото са фиксирани в съответните закони за бюджета. Така министърът на финансите, вместо да изпълнява утвърдения от Народното събрание държавен бюджет, еднолично пренаписва закона.

Разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ противоречи на чл.84, т.2 от Конституцията – “Народното събрание приема държавния бюджет и отчета за изпълнението му”; на чл.62 от Конституцията – “Народното събрание осъществява законодателната власт….”, както и на чл.5, ал.1 от Конституцията – “Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат”.

С определение от 11.01.2001 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерския съвет и министъра на финансите.

В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища по искането са депозирали и трите страни.

В писменото становище на Народното събрание се поддържа, че въпросът за правото на Министерския съвет в хода на изпълнението на бюджета и при очертани възможности да разрешава допълнителни кредити за определени дейности, е един от основните въпроси на теорията и практиката на изпълнението на държавния бюджет.

Преди приемането на ЗУДБ тези въпроси са били регламентирани в Закона за съставяне и изпълнение на държавния бюджет (ЗСИДБ, обн., Изв., бр.91 от 1960 г., изм. и доп., ДВ, бр.99 от 1963 г., бр.36 от 1979 г., бр.27 от 1992 г. и бр. 104 от 1995 г.). В чл.28 на този закон е било предвидено, че за стопански, благоустройствени, здравни, културно-просветни и други мероприятия през втората половина на годината могат да се разрешават допълнителни кредити за сметка на преизпълнение на приходната част на бюджета или от нови приходоизточници. В решенията за допълнителни кредити задължително е трябвало да се посочат източниците за покриването им. Правото за разрешение на допълнителни кредити по републиканския бюджет е било давано на Министерския съвет.

Законът за съставяне и изпълнение на държавния бюджет е бил в действие до 31.12.1996 г., т.е до влизане в сила на ЗУДБ, така че той е бил прилаган повече от пет години при действието на настоящата Конституция, през което време не е била оспорвана неговата конституционосъобразност.

Горепосочените разпоредби на отменения ЗСИДБ са възпроизведени в разпоредбата на чл.35 ЗУДБ като правомощие на Министерския съвет, респ. на министъра на финансите.

При това положение в правото на Министерския съвет да ръководи изпълнението на държавния бюджет се включва и правото му да разрешава допълнителни кредити, ако за това има допълнителни приходи или нови приходоизточници.

Министерският съвет изразява становище, че искането на молителите за тълкуване на разпоредбата на чл.106 от Конституцията в частта й “Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет” предпоставя изясняване на съотношението между конституционните норми, които регулират отделните фази на бюджетния процес (изготвяне и внасяне на проекта за държавен бюджет, приемане на ЗДБ и отчета му, и изпълнение на държавния бюджет) - чл.87, ал.2, чл.84, т.2 и чл.106 от Конституцията.

Приетият от Народното събрание държавен бюджет включва очакваните, а не постъпилите приходи по видове и по съставни бюджети и предвидените, а не разходваните средства по видове разходи и по съставни бюджети.

За постъпленията над или под очакваните приходи, както и за разходите над или под предвидените се прилагат правила, но те са въведени на законово, а не на конституционно равнище.

Като приема общата сума на разходите по бюджета за съответната година, Народното събрание приема предвидените разходи. Те са законосъобразни по основание и обосновани като размер.

За извършените разходи над предвидените по бюджета се прилагат правилата, създадени със ЗУДБ.

Становището на молителите, че Народното събрание се изключва от законотворческия процес, е неоснователно, след като изпълнението на държавния бюджет се отчита пред Народното събрание по начина, по който е приет – по видове приходи и разходи, и по съставни бюджети.

Конституцията не изисква извършването на разходите над предвидените в бюджета да става чрез изменение и допълнение на съответния закон, защото е предвидена изрична конституционна норма, по силата на която Народното събрание приема отчета за изпълнението на бюджета.

Що се касае до искането за установяване противоконституционността на чл.35, ал.2 ЗУДБ, Министерският съвет счита, че доколкото разпоредбата на чл.106 от Конституцията възлага ръководството на изпълнението на бюджета на Министерския съвет, няма конституционна пречка за законодателя да определи случаите, в които Министерският съвет, респ. министърът на финансите или друг орган, да осъществят ръководството, изпълнението и контрола по изпълнението на държавния бюджет.

С изключението по чл. 87, ал.2 от Конституцията Министерският съвет да изготвя и внася законопроекта за държавния бюджет, и с разпоредбата на чл.106 от Конституцията Министерският съвет да ръководи изпълнението на държавния бюджет конституционният законодател е постигнал деликатен баланс между законодателната и изпълнителната власт.

Министърът на финансите счита, че нормата на чл.106 от Конституцията възлага на Министерския съвет да ръководи изпълнението на държавния бюджет, което предпоставя оперативното управление на един динамичен процес. По отношение на конкретните правомощия законодателят е дал общата рамка на това изпълнение в специален закон – ЗУДБ. Това не означава, че Народното събрание се изключва от законотворческия процес, още повече, че изпълнението на държавния бюджет се отчита пред Народното събрание.

Нормата на чл.106 от Конституцията извежда текущата управленска дейност, свързана с ръководството на изпълнението на бюджета, от правомощията на Народното събрание. Обратното би обезсмислило изричната норма на чл.84, т.2 от Конституцията.

Разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ дава право на министъра на финансите да разреши допълнителни кредити, когато те са покрити от преизпълнение на собствени приходи и от разкриване на нови приходи-източници, без да се влошава балансът на държавния бюджет. Според ЗУДБ става въпрос за “допълнителни кредити”, а не за “допълнителни разходи”.

Оперативната самостоятелност, с която изпълнителният орган разполага, не влиза в конфликт с правомощието на Народното събрание, тъй като с държавния бюджет се установява съотношението между бюджетните приходи и бюджетните разходи за съответната година, а това се контролира от Народното събрание чрез отчета, който то приема.

Конституционният съд, след като обсъди изложените в искането доводи и писмени становища на заинтересуваните страни, прие следното:

•  По искането за тълкуване на чл.106 от Конституцията

Разпоредбата на чл.106 от Конституцията в своето първо изречение гласи: “Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет”.

Тълкуването на тази част от разпоредбата на чл.106 от Конституцията предпоставя изясняване на съотношението между конституционните норми, които регулират отделните фази на бюджетния процес, а именно: изготвяне и внасяне на проекта на държавния бюджет, приемане на държавния бюджет и отчета за изпълнението му, както и самото изпълнение на държавния бюджет (чл. 87, ал.2, чл.84, т.2 и чл.106 от Конституцията).

С разпоредбата на чл.87, ал.2 от Конституцията е вменено задължението на Министерския съвет “да изготви” и “да внесе” законопроекта за държавен бюджет в Народното събрание. Конституционният текст предпоставя, че правната уредба относно компетентността на Министерския съвет по съставяне на проекта за държавния бюджет е оставена на обикновеното законодателство – ЗУДБ (вж. Решение № 18 по к.д.№ 19/93 г.).

Що се касае до разпоредбата на чл.84, т.2 от Конституцията, тя определя изключителната компетентност на Народното събрание да приеме държавния бюджет, както и да приеме отчета за неговото изпълнение.

Като е извел Закона за държавния бюджет в отделен ред от останалите закони по т.1 на чл.84, конституционният законодател е отчел както значимостта, но и особения характер на държавния бюджет. При това положение необоснован е доводът на молителите, че Законът за държавния бюджет е закон като всички други.

С разпоредбата на чл.106, предл. 1 от Конституцията на Министерския съвет като висш орган на изпълнителната власт се възлага “да ръководи изпълнението на държавния бюджет”. Разпоредбата като конституционна норма с общо съдържание визира само изпълнението на държавния бюджет. Тя не съдържа конкретна правна уредба за компетентността на Министерския съвет във фазата на изпълнението на държавния бюджет, затова тази правна уредба е оставена за обикновеното законодателство - ЗУДБ.

В конкретния случай като конституционно изискване към Министерския съвет е използван формално юридическият критерий, а именно “ръководство” като типична управленска функция.

Конституционният законодател извежда текущата управленска дейност, свързана с ръководството по изпълнението на бюджета, от правомощията на Народното събрание и я предоставя на Министерския съвет, който съгласно чл.105, ал.1 от Конституцията осъществява и вътрешната политика на държавата.

При упражняване на това свое правомощие Министерският съвет извършва оперативното управление на един вече приет от Народното събрание бюджет на Република България.

По своята същност управлението на държавния бюджет е един динамичен процес, непосредствено свързан с изпълнението и отчитането на държавния бюджет, както и с регламентиране взаимоотношенията на държавния бюджет с местните бюджети и на държавното обществено осигуряване, и условията за създаване и използване на извънбюджетни средства на бюджетните организации.

Както се посочи по-горе, изпълнението на държавния бюджет се подчинява на определени правила, които конституционният законодател е въвел на законово равнище - ЗУДБ.

Искането за задължително тълкуване на чл.106, предл.1 от Конституцията се свежда само до “правото на Министерския съвет да харчи повече средства от гласуваните в Закона за държавния бюджет”.

Изготвянето на държавния бюджет е сложен процес, който завършва с внасяне в Народното събрание на проект за закон, включващ както очакваните приходи, а така също и предвидените разходи, които Министерският съвет е систематизирал в бюджета за следващата година – чл.22, ал.2 ЗУДБ.

Тъй като бюджетът се основава на базата на прогнозите, макар приет от Народното събрание и облечен във формата на закон, той не се изпълнява точно в цифрово изражение както в приходната, така и в разходната му част. И това е напълно естествено. Правото на Министерския съвет да харчи повече от предвидените средства, т.е да извършва допълнителни разходи над предвидените в бюджета, предполага наличието на допълнителни средства.

Това право на Министерския съвет произтича и е непосредствено свързано с възложеното му от конституционния законодател ръководство по изпълнението на държавния бюджет, но тази управленска дейност на Министерския съвет е подчинена на правилата, които са възведени не на конституционно, а на законово равнище - ЗУДБ.

В случая разпоредбата на чл.106, предл.1 от Конституцията представлява конституционното основание, въз основа на което законодателят е предвидил - с нормата на чл.35, ал.2 ЗУДБ - възможността за допълнително изразходване на средства, когато те не са гласувани в ЗДБ.

Разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ има предвид две изисквания, когато разпоредителят с държавни средства, в случая министърът на финансите, може да се ползва от правото да отпусне “допълнителни кредити”.

Първото изискване е, че тези кредити са покрити от преизпълнение на собствени приходи (очакваните и постъпили парични средства в държавния бюджет въз основа на нормативни актове), както и разкриване на нови приходоизточници.

Второто изискване е да не се влошава балансът на държавния бюджет. Тези две изисквания са в кумулативна връзка.

Да се приеме обратното, а именно, че Народното събрание се изключва от законотворческия процес, след като Министерският съвет разходва допълнителни средства над предвидените в бюджета, значи да се обезсмисли даденото от Конституцията право за ръководство на изпълнението на държавния бюджет. Изпълнението на бюджета предполага и до голяма степен оперативност. Участието на Народното събрание при изпълнението на бюджета затруднява неговата законодателна дейност, тъй като ще се натовари с организационно-изпълнителски функции, което е в противоречие с конституционно прогласения принцип за разделение на властите – чл.8 от Конституцията, и, от друга страна, ще затормози работата по непосредственото изпълнение на държавния бюджет.

Народното събрание не се изключва от законотворческия процес и поради факта, че то приема отчета за изпълнението на бюджета – чл.84, т.2 от Конституцията, а чрез възложения му съгласно чл.62 от Конституцията парламентарен контрол, може да следи непрекъснато и непосредствено изпълнението на бюджета.

От гореизложеното явствува, че по искането на молителите за даване на задължително тълкуване на разпоредбата на чл.106 от Конституцията в частта “Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет”, а именно: “дали Министерският съвет има право да харчи повече средства от гласуваните в закона за държавния бюджет” следва да се отговори, че ръководството по непосредственото изпълнение на държавния бюджет е управленска функция, възложена на Министерския съвет с основния закон. Изразходването от Министерския съвет на повече средства от гласуваните в ЗДБ е възможно без разрешението на Народното събрание при условията на чл.35, ал.2 ЗУДБ само когато се касае за преизпълнение на средства, набрани от собствени приходи и от разкриване на нови приходоизточници, без да се влошава балансът на държавния бюджет.

2. По искането за установяване противоконституционността на чл.35, ал.2 ЗУДБ

Съгласно разпоредбата на чл.35, ал.2 от ЗУДБ “Министърът на финансите може да разреши допълнителни кредити, когато те са покрити от преизпълнение на собствени приходи и от разкриване на нови приходоизточници, без да се влошава балансът на държавния бюджет”.

Както се посочи и по-горе, Конституцията е възложила ръководството по непосредственото изпълнение на държавния бюджет на Министерския съвет. Тъй като за този процес не е предвидена конституционна норма, конституционният законодател е оставил уреждането на тази материя на обикновеното законодателство – ЗУДБ. Разпоредбата на чл.35, ал. 2 от този закон е в конституционна връзка с чл.106 от Конституцията.

Въз основа на възникналото конституционно основание по чл.106 от Конституцията, няма конституционна пречка за законодателя да определи случаите, в които Министерският съвет, респ. министърът на финансите като член на кабинета, да осъществяват ръководството, изпълнението и контрола по изпълнението на държавния бюджет.

След като липсва конституционна забрана, законодателят може да определя в кои случаи Министерският съвет, респ. министърът на финасите, ще изпълнява функциите по изпълнението на държавния бюджет. Законодателят правилно е приел чрез атакуваната норма от ЗУДБ, че доколкото това изпълнение е възложено на Министерския съвет, последният може да делегира права на министъра на финансите.

Министърът на финансите може да разреши допълнителни кредити, когато те са покрити от преизпълнение на собствени приходи и от разкриване на нови приходоизточници без да се влошава балансът на държавния бюджет.

Разпоредбата на чл.35, ал.2 има предвид даването на разрешение за отпускане на “допълнителни кредити”, а не за допълнителни разходи.

Съгласно т.5 от § 1 ЗУДБ “бюджетен кредит” е сумата, гласувана в рамките на бюджета, даваща право за извършване на разход, докато по т.4 от същия параграф “бюджетни разходи” са предвидените и разходваните парични средства от държавния бюджет съгласно законите на страната.

В конкретния случай, след като министърът на финансите следи баланса на държавния бюджет, на него е предоставено законовото право да разпределя допълнителни кредити, т.е. да разпределя средства за извършване на допълнителни разходи, ако е налице преизпълнение на собствени приходи или нови приходоизточници. Необходимо е само събраните средства да са извън предвидените бюджетни приходи и бюджетни разходи за съответната година, и то без да се влошава балансът на бюджета. Очевидно касае се за една оперативна самостоятелност, предоставена на изпълнителния орган по силата на конституционното изискване за изпълнението на държавния бюджет.

Тази оперативна самостоятелност не влиза в конфликт с правомощията на Народното събрание, дадени му с разпоредбите: на чл.84, т.2 от Конституцията досежно приемането на държавния бюджет и приемане на отчета за изпълнението му; на чл.62 от Конституцията, по силата на която Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол и на чл.5, ал.1 от Конституцията, по силата на която Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат.

С разпоредбите на чл.87, ал.2 и чл.106, предл.1 от Конституцията, според които Министерският съвет трябва да изготвя и внася законопроекта за държавния бюджет, както и да ръководи изпълнението на държавния бюджет, а с разпоредбата на чл.84, т.2 от Конституцията Народното събрание следва да приема държавния бюджет и да приема отчета за изпълнението му, конституционният законодател цели постигането на равновесие между законодателната и изпълнителната власт.

При изложените съображения Конституционният съд счита, че искането на молителите за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл.35, ал.2 ЗУДБ са неоснователни, поради което в тази част искането следва да се отхвърли.

Водим от гореизложеното и на основание чл.149, ал.1, т.1 и 2 от Конституцията, Конституционният съд

Р Е Ш И :

1.Съгласно чл.106 от Конституцията Министерският съвет ръководи изпълнението на държавния бюджет за съответната година, като упражнява управленска дейност, непосредствено възложена му със закон. Той може да изразходва повече средства от гласуваните в Закона за държавния бюджет без разрешение на Народното събрание, когато за това изрично е оправомощен със закон при условията, посочени в него.

2.Отхвърля искането от 13 декември 2000 г. на 61 народни представители от XXXVIII Народно събрание за установяване на противоконституционността на разпоредбата на чл.35, ал.2 от Закона за устройството на държавния бюджет (обн., ДВ, бр.67 от 6 август 1996 г., изм., бр.46 от 1997 г., бр.154 от 1998 г.).