решение

при участието на секретар-протоколиста Снежана Петрова разгледа в закрито заседание на 28 март 2002 г. конституционно дело № 2/2002 г., докладвано от съдията Маргарита Златарева.

І

Конституционният съд е сезиран с искане на главния прокурор за даване задължително тълкуване на разпоредбите на чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията в частта им “предложение на Министерския съвет”, и на разпоредбата на чл.129, ал.2 от Конституцията в частта й “предложение на Висшия съдебен съвет” по въпросите – какъв е правният характер на тези предложения, съставляват ли административен акт в собствен смисъл и подлежат ли на съдебен контрол от страна на Върховния административен съд и в случаите, когато президентът на републиката е издал указ въз основа на тях.

В съобразителната част на искането се посочва нуждата от задължителното тълкуване с оглед образувани във Върховния административен съд дела, по които се атакуват предложението на Министерския съвет до президента на републиката за освобождаване на директора на НСБОП и предложенията на Висшия съдебен съвет до президента за назначаване на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор, въз основа на които предложения са издадени укази на президента. Изразява се становище, че предложенията на Министерския съвет и предложенията на Висшия съдебен съвет не са административни актове в собствен смисъл на думата и не подлежат на контрол от Върховния административен съд; те не са властнически изявления на орган на държавно управление, пораждащи самостоятелно правни последици, а само предпоставка за издаване указите на президента. В допълнителното становище се изтъква, че обжалването на обсъжданите предложения би довело до спиране на изпълнението на актовете на президента, което се възприема като абсолютна конституционна нетърпимост.

С определение от 14.02.2002 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество, като е конституирал за заинтересувани страни по делото президента на републиката, Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на външните работи, министъра на отбраната, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, Висшия съдебен съвет, Висшия адвокатски съвет, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България.

ІІ

В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища по делото са депозирали Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на външните работи, Върховният административен съд, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България.

В писменото становище на Министерския съвет се твърди, че предложенията на Министерския съвет (МС) и на Висшия съдебен съвет (ВСС) по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията са всъщност решения на тези органи, които отразяват формираната тяхна воля и съставляват упражняване на властнически правомощия. Правните последици от тези актове се състоят преди всичко във възникване правото на президента да издаде или откаже издаването на указа за назначаване или освобождаване на съответното лице; те пораждат още права и задължения за посочените в предложенията лица, както и за всички други лица, чиито права могат да бъдат засегнати от тях. В такъв смисъл правните последици на предложенията са самостоятелни и напълно различни от правните последици на указа на президента и подлежат на съдебен контрол от Върховния административен съд (ВАС). Поддържа се, че възприемането на обратната теза би било в противоречие с конституционния принцип за разделението на властите.

Според министъра на правосъдието искането е недопустимо, защото Конституционният съд би създал нова конституционна норма, би запълнил съществуваща в Конституцията непълнота, което е в прерогативите на административноправната наука, както и в преценката на органите на съдебната власт; със задължителното тълкуване по поставените въпроси Конституционният съд би нарушил конституционното правило на чл.117, ал.2 за независимостта на съдебната власт. По същество се развива тезата, че предложението на МС и указът на президента са два отделни административни акта, образуващи правна фигура, сходна на съставния административен акт, всеки от които подлежи на отделен контрол – предложението на МС пред ВАС, указът на президента – пред Конституционния съд. Същото се поддържа и по отношение предложението на ВСС, като се твърди, че контролът на Конституционния съд по отношение на указа на президента не може да се разпростре върху цялото производство по осъществяване на фактическия състав по назначаване и освобождаване от длъжност на висшите магистрати, затова предложенията на ВСС подлежат на обжалване пред ВАС, когато е издаден указът на президента.

Становището на министъра на външните работи е в обратен смисъл – поддържа се, че предложението на МС по чл.98, т.6 от Конституцията не е едностранно властническо волеизявление и не поражда самостоятелни правни последици, поради което не подлежи на обжалване и контрол от ВАС. С оглед необходимостта ръководителят на дипломатическото представителство да бъде консенсусна фигура назначаването му е в резултат от съгласуваните волеизявления на два независими субекта – МС и президентът, и именно поради независимостта им съществува правна възможност президентът да не издаде указ за назначаване въпреки предложението на МС. Предложението на МС е само предпоставка за издаване на указа на президента.

Според Върховния административен съд предложенията на МС по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 и предложенията на ВСС по чл.129, ал.2 от Конституцията са административни актове по смисъла на чл.120, ал.2 от Конституцията и при липса на законова норма, която да изключи обжалването им пред съд, подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. В допълнителното становище се поддържа, че според волята на конституционния законодател на указите на президента за назначаване на тримата висши магистрати се придава преди всичко престижен характер.

В становището на Съюза на съдиите в България се развива тезата за недопустимост на искането поради поставени в него въпроси от чисто административноправен характер. По съществото на тълкуването се поддържа, че правното действие на предложенията на ВСС по чл.129, ал.2 от Конституцията произтича от последващия ги указ на президента, който обаче не може нито да го затрудни, нито осуети, а само да го забави. Затова предложенията на ВСС подлежат на контрол за законосъобразност пред ВАС едва след издаване указа на президента.

Асоциацията на прокурорите в България поддържа, че предложението на МС и предложението на ВСС не са същински административни актове; те само провокират издаването на надлежния акт, затова не подлежат на контрол от ВАС.

В становището на Камарата на следователите в България се прави разлика между предложенията на МС по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията, които изрично се изключват от съдебен контрол от чл.7, т.2 и т.3 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС) и предложенията на ВСС по чл.129, ал.2 от Конституцията, които подлежат на обжалване пред ВАС съгласно чл.5, т.2 ЗВАС и чл.34 от Закона за съдебната власт. Поддържа се, че въпросът за правната същност на обсъжданите предложения на ВСС са уредени в закон, а тълкуването на закони се извършва единствено от Върховния касационен и Върховния административен съд, ерго, стига се до извода за недопустимост на исканото тълкуване.

Според Висшия адвокатски съвет предложенията на МС по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията и предложението на ВСС по чл.129, ал.2 от Конституцията не подлежат на контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях.

ІІІ

Конституционният съд, след като обсъди изложените в искането доводи и писмените становища на заинтересуваните страни, прие следното:

 По допустимостта на искането

 Конституционният съд многократно се е произнасял относно условията, при които се упражнява правомощието му за даване на задължително тълкуване на конституционни разпоредби по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, както и за неговите допустими предели – Определение № 2 от 09.02.1993г. по к.д. № 34/92 г., Определение № 5 от 23.02.1993 г. по к.д. № 35/92 г., Определение № 9 от 19.12.1996 г. по к.д. № 30/96 г., Решение № 11 от 20.10.1994 г. по к.д. № 16/94г., Определение от 30.04.1998 г. по к.д. № 14/98 г. Предмет на настоящото искане са конституционни разпоредби, чието нормативно съдържание, видно от изложените по-горе становища на конституираните страни, се възприема по различен начин; налице е и обоснован интерес от даването на тяхното задължително тълкуване. Правомощието на Конституционния съд по чл.149, ал.1,т.1 не е обвързано от материята, която се засяга от конституционната разпоредба – дали тя ще очертава конституционно начало, конституционно защитени права и свободи на гражданите или устройството и правомощията на конституционно регламентираните органи на държавата. В този смисъл всички съображения за недопустимост на искането са несъобразени с постоянната практика на Конституционния съд. Напротив, ясното и безпротиворечиво тълкуване на разпоредбите от Конституционния съд, уреждащи възникнали конституционноправни проблеми, ще възпрепятства нарушаването на Конституцията, респ. ще предотврати използване на санкционните правомощия на Конституционния съд.

По съществото на искането

Тълкувателната дейност в случая следва да започне с разкриване съдържанието на конституционните разпоредби на чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 в цялост, след това да се премине към очертаване съдържанието на понятията “предложение на МС” и “предложение на ВСС” в контекста на цитираните разпоредби и чрез това съдът да насочи усилията си да отговори на поставените в питането въпроси: какъв е правният характер на предложението на МС и на предложението на ВСС; съставляват ли те административен акт в собствен смисъл и подлежат ли на съдебен контрол от страна на Върховния административен съд и в случаите, когато президентът на републиката е издал указ въз основа на тях.

1.1. Като цяло конституционните разпоредби на чл.98, т.6 и чл.100, ал.2, намиращи се в главата “Президент на републиката”, посочват правомощията на президента да назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България при международни организации, съответно на висшия команден състав на Въоръжените сили. Указът е обвързан с предварително дадено предложение на Министерския съвет.

Според Решение № 13 по к.д. № 11/96 г., обн., ДВ, бр.66/96 г., на Конституционния съд “наред с представителните си функции на държавен глава, президентът има редица реални правомощия в сферата на изпълнителната власт, например чл.98, т.6, както и тези по чл.100 от Конституцията”. Освен така посочения смисъл на разпоредбите определянето начина на назначаване и освобождаване на посочените длъжности на конституционно ниво намира обяснение и във високите публични функции, които лицата изпълняват и необходимостта да им се създаде конституционно защитен статут.

1.2. Според чл.129, ал.2 от Конституцията председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Разпоредбата се намира в главата “Съдебна власт”, което е израз на последователно провеждане на принципите за разделението на властите и за независимостта на съдебната власт. В същото време, както е посочено в цитираното Решение № 13/96 г., “президентът има компетентности, насочени към другите власти, например в чл.129, ал.2 от Конституцията по отношение на съдебната власт”. Използваният подход цели да се открои качеството на ръководители на тримата висши магистрати от качеството на практикуващ магистрат и да му придаде допълнителна тежест и престижност.

2.1. Нуждата от тълкуване изисква да се разкрие вложеното съдържание в понятията “предложение на МС” и “предложение на ВСС” първо според буквата на закона.

Лексикалното значение на думата “предложение” се обозначава като: изказано мнение, желание, идея, която подлежи на обсъждане, одобряване или отхвърляне. Юридическото значение на “предложение на МС” или “предложение на ВСС”, използвано от Конституцията, не може да се приеме за по-различно. И това е така, защото още в самата Конституцията е проведено разграничение между “предложение на МС” и “решение на МС” – сравни чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 с чл.114 от Конституцията; както и между “предложение на ВСС” и “решение на ВСС” – сравни чл.129, ал.2 с чл.131 от Конституцията, и то в смисъл, че предложението предхожда решението или решаването на нещо; че както МС, така и ВСС могат да правят предложения в случаи, различни от хипотезите на издаване на решения.

2.2. Конституционното съдържание, вложено в тълкуваните понятия, следва да се осмисли и с оглед интересите, които са продиктували написването им; да се потърси така наречената цел на конституционната норма.

Видно от стенограмите на Великото народно събрание при приемане на разпоредбата на чл.98, т.6 (стенографски протокол на ВНС, сто шестдесет и първо заседание, 21.06.1991 г.), обвързването на назначенията на ръководителите на дипломатически представителства от президента с предложение от МС е прието за израз на принципа за балансиране на властите; за това, че провеждането на външната политика е правомощие както на президента, така и на правителството и между тях трябва да има съгласуваност; същевременно е отчетен и въпросът за разделение на властите и предложението не е възложено на Народното събрание, в какъвто смисъл е имало законопроект.

При приемане разпоредбата на чл.100, ал.2 от Конституцията (стенографски протокол на ВНС от същото заседание) конституционният законодател е отчел връзката на Въоръжените сили с министъра на отбраната и неговото участие в Министерския съвет, поради което предложението да отпадне съгласуваността на указите на президента с Министерския съвет не е прието.

При приемане на разпоредбата на чл.129, ал.2 от Конституцията (стенографски протокол на ВНС, сто шестдесет и трето заседание, 24.06.1991 г. и сто и седемдесето заседание, 28.06.1991 г.) е прокарана разлика между практикуващите юристи в съдебната система и ръководителите на висшите инстанции от тази система и ако за първите е прието, че самостоятелността и независимостта на съдебната власт изискват да се въведе система на възпроизвеждане – чрез ВСС, за лицата, легитимиращи магистратурата, е решено да се назначават от президента като израз на престижност и държавност. Направена е аналогия между предложенията на ръководителите на звената в съдебната система до ВСС за назначаване и освобождаване на действащите магистрати с предложението на ВСС до президента за назначаване и освобождаване на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор.

2.3. Ако се потърси конституционното съдържание на обсъжданите понятия и чрез тълкуване според духа на закона, тълкуването трябва да се съобразява със смисъла на конституционните разпоредби като цяло така, както той се посочва в т.1 – това е споделеното участие на президента като държавен глава с правителството в осъществяването на външната политика с възможност за първия на индиректно определяне на нейното съдържание и насоченост; споделената компетентност на президента като върховен главнокомандващ с функциите на правителството по общо ръководство на Въоръжените сили – чл.100, ал.1 и чл.105, ал. 2от Конституцията; изваждането на тримата висши магистрати в особено, непритежавано от останалите магистрати качество на ръководители с обвързване на тяхното назначаване и освобождаване с престижност и държавност.

От изложеното следва да се направи извод, че предложението на МС и предложението на ВСС до президента за назначаване на лицата по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията осъществяват взаимодействие между два конституционно определени органа на държавата с оглед високото място в йерархията на държавно управление на длъжностите, за които се отнасят и изключително значимите публични функции, които лицата изпълняват.

3. Чрез така разкритото съдържание на конституционните понятия “предложение на МС” и “предложение на ВСС” следва да се отговори на поставените в питането въпроси: какъв е правният характер на предложението на МС и предложението на ВСС – дали представляват самостоятелни административни актове, а оттук подлежат ли на съдебен контрол от ВАС и след издаден указ на президента.

Определението за административен акт в доктрината посочва като задължително съществуващи елементи: едностранно властническото волеизявление на административен или друг, овластен да действа като административен, орган, направено въз основа и в изпълнение на закон, пораждащо непосредствени правни последици, чието изпълнение е скрепено с държавна принуда.

3.1.Съпоставено с изброените по-горе изисквания, предложението на МС веднага изпъква с липсата на породени преки правни последици. Както вече е имал възможност да се произнесе Конституционният съд в Решение № 13/99 г. по к.д. № 9/99 г., обн., ДВ, бр.88/99 г., предложението на МС е необходимо условие за упражняване на компетентността по чл.98, т.6 от Конституцията, но указът е от категорията на административни властнически актове на висши държавни органи.

Президентът има дискреционната власт да прецени лицето, посочено в предложението на МС, и да откаже издаване на указ; ще последва следващо предложение. Не без основание този вид компетентност се нарича споделена компетентност – напластяване на еднакви по съдържание и еднопосочни по направление волеизявления на МС и на президента. Несъответствието на волеизявленията или липсата на което и да е от тях препятства пораждането на правните последици, но правните последици са едни и те се пораждат от указа. Предложението на МС служи като правна основа за издаване на указа, то не подлежи на пряко изпълнение, тъй като няма годно за изпълнение съдържание (разпоредителна част).

Следователно предложението на МС може да се определи като подготвителен, несамостоятелен акт – част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата, чийто статут е уреден на конституционно ниво. То няма самостоятелно правно действие и значение в смисъла и обема на административен акт.

След като предложението на МС не притежава характеристиките на административен акт, веднага се налага следващият извод, че то не се обхваща от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120, ал.2 от Конституцията. Според Тълкувателно решение № 21/95 г. по к.д. № 18/95 г., обн., ДВ, бр. 99/95 г., “За прилагането на чл.120, ал.2 от Конституцията е необходимо …актът да е административен…”.

Липсата на самостоятелно и годно за изпълнение съдържание лишава предложението на МС от възможност за съдебен контрол. След издаване на указа “правните последици” на предложението на МС се поглъщат от указа на президента и се вграждат в него като негова органична част. Проверяването на указа е уредено на конституционно ниво – Конституционният съд е този, който след сезиране има право да се произнесе по неговата конституционосъобразност.

Изложените съображения за правния характер на предложението на МС и възможността му за обжалване по административен ред са важими както за предложението на МС по чл.98, т.6 от Конституцията, така и за предложението на МС по чл.100, ал.2 от Конституцията.

3.2. Правният характер на предложението на ВСС до президента по чл.129, ал.2 от Конституцията има същите, изложени вече белези на подготвителен акт, който сам по себе си не може да породи правни последици.

Вярно е, че разпоредбата на чл.129, ал.2 съдържа една отлика – президентът не може да откаже назначаването или освобождаването на един от тримата висши магистрати при повторно направено предложение от ВСС. Това различие създава два вида компетентности за президента в двете хипотези на разпоредбата, но то не променя правомощието на ВСС по издаване на предложението, респ. не променя и характера на издадения от ВСС акт.

Конституцията установява споделена компетентност на президента с Висшия съдебен съвет, аналогична с тази при издаване на указите по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията, в хипотезата на първо предложение от ВСС за назначаване или освобождаване на конкретно лице като ръководител на институция от висшата магистратура. Президентът може да упражни своето право на преценка (дискреционна власт) на посоченото в предложението на ВСС и да не издаде указа.

При повторно направено предложение на ВСС президентът вече е поставен в условията на обвързана компетентност, което означава, че той не разполага с избор измежду юридически равностойни варианти; той не прави преценка, но проверка дали са налице условията и предпоставките, визирани в хипотезата на конституционната норма, президентът е длъжен да извърши.

В същото време Висшият съдебен съвет и в двата случая има на разположение своята оперативна самостоятелност, включително и да гласува повторно лицето, без да се съобразява с неодобрението му от президента. С това обаче волеизявлението на ВСС, наречено предложение, не променя характера си на подготвителен акт, защото, макар и решаващо, не може да произведе правни последици. Волята за издаване на указа е воля на президента, макар и обусловена и в зависимост от волята на ВСС. Именно нормативно предписаният начин налага този извод. Конституционният съд нееднократно е имал повод да заяви, че по изключение председателите на ВКС, ВАС и главният прокурор се назначават и освобождават от длъжност от президента с предложение на ВСС, като указът на президента поражда правните си последици в момента на подписването – Решение № 18/93 г. по к.д. № 19/93 г., обн., ДВ, бр.1/94 г., Решение № 13/96 г. по к.д. № 11/96 г., обн., ДВ, бр.66/96 г.

Именно поради това, че указът е актът, който поражда целените правни последици, той не може да бъде проверяван за законосъобразност, а само за конституционосъобразност. Не се спори, че указите по чл.129, ал.2 от Конституцията подлежат на конституционен контрол пред Конституционния съд – Решение № 13/1996 г., в това число и относно дали са налице конституционните предпоставки за издаване на указа.

4. Правната и националната сигурност, международният престиж на Република България и изключително значимите публични функции, които изпълняват лицата по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията изключват възможността актовете за тяхното назначаване и освобождаване да бъдат поставяни под съмнение в зависимост от по-късно решение на съд, проверяващ законността на подготвителния акт. Това означава косвено да се проверява дали президентът е нарушил закона, което пък може да послужи за основание на неговото отзоваване. Правната сигурност и предвидимост на правовия ред не допускат подобно разрешение. След като Конституцията е определила държавния глава да назначава и освобождава от длъжност тези лица, указите на президента трябва да бъдат стабилни; пак по волята на конституционния законодател те могат да се атакуват с оглед тяхната конституционосъобразност пред Конституционния съд.

5. Не могат да се възприемат възраженията, че тълкуването на предложението на ВСС като подготвителен акт, който не подлежи на обжалване пред ВАС, накърнява независимостта на съдебната власт. Волята на президента при издаване на указа за назначаване на ръководителите на висшите ведомства на съдебната власт е поставена в зависимост от волята на “специфичния кадрови администриращ орган на съдебната власт” (Решение № 13/1996 г.), по който начин принципът за независимост на съдебната власт е проведен. Желанието на конституционния законодател е да се ангажира отговорността на Висшия съдебен съвет за предложената кандидатура и в същото време да се получи, респ. наложи, съгласуваност с президента, чиито съображения при отказа да изпълни първото предложение на ВСС биха могли да повлияят на този орган за повторното предложение.

Що се отнася до разликата в начина на назначаване и освобождаване от длъжност на ръководителите на магистратурата и на останалите магистрати, “във всяка развита демократична държава висши нейни служители се назначават по специфичен начин, различен от общите правила за назначаване на другите държавни служители” – Решение № 6/1993 г. по к.д. № 4/93 г на Конституционния съд. Различието, прокарано на конституционно ниво, в статута на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор е не само в специалния ред за назначаване и освобождаване от длъжност, но и в мандатността на длъжностите от 7 години, за разлика от несменяемостта на всички магистрати.

С оглед на този различен статут съществува разлика и в защитата при евентуално нарушаване на правата на обсъжданите лица. На конституционно ниво е направено разграничение между предложението на ВСС в хипотезите на чл.129, ал.2 от Конституцията и решенията на ВСС по чл.131 от Конституцията за назначаването и освобождаването на всички останали магистрати, поради което не може да се направи извод, че независимо от това разграничение и двата вида акта на ВСС се проверяват по еднакъв начин.

Именно защото предложенията на ВСС не се обхващат от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120, ал.2 от Конституцията всички възражения за дерогиране правомощията на Върховния административен съд са неотносими в случая. В тази връзка съществуващата норма в Закона за ВАС, постановяваща обжалване на решенията на ВСС, не може да се приложи и за предложенията на ВСС.

Водим от изложените съображения и на основание чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, Конституционният съд:

Р Е Ш И:

Предложението на Министерския съвет и предложението на Висшия съдебен съвет до президента на републиката за назначаване и освобождаване на лицата по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията служат за осъществяване на взаимодействие между два конституционно определени органи на държавата.

Предложението на Министерския съвет и предложението на Висшия съдебен съвет са подготвителни, несамостоятелни актове – част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата с конституционно предвиден статут. Те не притежават характеристиките на административен акт, поради което не се обхващат от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120, ал.2 от Конституцията и не подлежат на съдебен контрол.

Назначаването и освобождаването на лицата по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията става с указ на президента, който единствено може да бъде атакуван за противоконституционност пред Конституционния съд.

Правната сигурност и изключително значимите публични функции на ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България в международни организации, на висшия команден състав на Въоръжените сила, на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор налага стабилност на указите за тяхното назначаване и освобождаване. Те не могат да се поставят в зависимост от по-късно решение на съд, проверяващ законността на подготвителния акт.

Съдиите Тодор Тодоров, Людмил Нейков и Румен Янков са подписали решението с особено мнение.

Председател: Христо Данов