решение

при участието на секретар-протоколиста Росица Топалова разгледа в закрито заседание на 5 юли 2004 г. конституционно дело № 3/2004 г.₅ докладвано от съдиите Васил Гоцев и Людмил Нейков.

           I.

Делото е образувано на 21 април 2004 г. по искане на президента на Република България за задължително тълкуване на чл.153 и чл.158 от Конституцията, в смисъл коя от двете процедури за нейното изменение трябва да се прилага, за да се промени тя в следните посоки:

1. да се приеме конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове, които имат наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България;

2. да отпадне от Конституцията забраната за придобиване право на собственост върху земя от страна на гражданите от Европейския съюз;

3. да се предвиди европейското гражданство и произтичащите от него последици;

4. да се приемат разпоредби, възлагащи на национални държавни органи упражняването на представителните функции в органите на Европейския съюз;

5. да се приеме разпоредба, относно възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание в процеса на изработване на актовете, приемани от органите на Европейския съюз;

6. да се приеме разпоредба, позволяваща предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за целите на наказателното преследване в случаите, когато това е предвидено в международен договор по който Република България е страна;

7. да се разширят признаците на равноправие на гражданите в съответствие с Хартата за правата на гражданите на Европейския съюз.

Иска се също така да се отговори и на въпроса представляват ли промени във формата на държавно устройство и на държавно управление посочените по-горе изменения на Конституцията, налагащи се във връзка с приемането на Република България в Европейския съюз.

С писмо от 3 май 2004 г. президентът е уточнил искането си за тълкуване на чл.153 и чл.158 от Конституцията като е заявил, че се иска тълкуването на чл.153 от Конституцията във връзка с чл.158, т.З от Конституцията.

С определение от 17 май 2004 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането на президента на Република България за тълкуване на чл.153 и чл.158, т.З от Конституцията във връзка

с питането Народно събрание или Велико Народно събрание имат правомощието да изменят Конституцията в посочените с искането насоки. Според Конституционния съд, поставеният отделно въпрос дали тези изменения представляват промяна във формата на държавно устройство и държавно управление се съдържа в основното питане.

С оглед характера на искането Конституционният съд е приел, че са заинтересувани от решението и следва да се конституират като заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерският съвет, министърът на външните работи, министърът на правосъдието, министърът по европейските въпроси, Върховният касационен съд, Върховният административен съд и главният прокурор.

II.                  

В искането президентът на Републиката е изразил становище, че всички изброени промени не налагат свикване на ВНС според чл.158 от Конституцията. Той смята, че те не променят формата на държавно устройство и на държавно управление, както са определени в Конституцията и каквото разбиране е вложил Конституционния съд с решение № 3/2003 г. по к.д. № 22/2002 г. /обн., ДВ, бр.36/2003 г./. Посочва се и, че в това решение изрично е отбелязано "предстоящата интеграция на Република България в Североатлантическия алианс и в Европейския съюз ще наложат възлагане на нови функции на някои от съществуващите държавни органи". С решението е прието също така, че "при спазване на принципите, върху които е изградена държавата, на баланса между институциите, това няма да промени формата на държавно управление".

III.               

Съобразно дадената от Конституционния съд възможност от конституираните като заинтересувани страни становища са представили: Министерският съвет, министърът на външните работи, министърът на правосъдието, министърът по европейските въпроси, Върховният касационен съд и главният прокурор.

Във всички представени становища се изразява мнение, че измененията в Конституцията, които се сочат в искането на президента, не съставляват промени във формата на държавно устройство и държавно управление, по смисъла на чл.158, т.З от Конституцията. Поддържа се също така, че евентуалните нови правомощия и нови функции на някои от основните конституционни органи не нарушава баланса между тях. Не се ограничават, а напротив разширяват се основни права на българските граждани. Поради това, според тях, всички сочени в питането на президента промени в Конституцията могат да се направят от Народно събрание.

Останалите заинтересовани страни не представиха становище.

IV.

Конституционният съд обсъди доводите и съображенията развити в искането и в представените становища на заинтересуваните страни и прие следното:

След направеното уточняване от страна на президента на искането за тълкуване, решението трябва да отговори представляват ли посочените евентуални изменения в Конституцията промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. Заедно с това, тъй като се пита коя от двете процедури следва да се приложи при посочените изменения, трябва да се даде съответно тълкуване и на чл.153 от нея в компетентността на Народно или на Велико Народно събрание е да ги извърши.

Член 158, т. 3 от Конституцията е бил предмет на тълкуване от Конституционния съд с решение № 3/2003 г. по к.д. № 22/2002 г., относно съдържанието на израза "промени във формата на държавно устройство и на държавно управление", както и "кога са налице промени в тях". Решението посочва, че според Конституционния съд формата на държавно устройство, по смисъла на чл.158> т.З от Конституцията, се определя от "териториалната цялост и установения от Конституцията унитарен характер на държавата с местно самоуправление при недопускане на автономни териториални образования".

Относно формата на държавно управление, по смисъла на чл.158, т.З от Конституцията в решението е казано, че тази форма се определя не само от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия, а в нея се включва и изградената от Великото Народно събрание система от всички основни конституционни институции, които доразвиват парламентаризма, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. Във формата на държавно управление се включват и възложените на тези институции дейност и правомощия със запазване баланса между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата - народен суверенитет, върховенство на основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт.

В искането за тълкуване, предмет на това решение не са били поставени конкретни питания, свързани с предстоящото членство на Република България в Европейския съюз, каквито сега са направени от президента на Републиката. В мотивите на решението, обаче е посочено, че "предстоящата интеграция на Република България в Североатлантическия алианс и в Европейския съюз ще наложат възлагане на нови функции на някои от съществуващите конституционни органи", което няма да промени формата на държавно управление "при запазване принципите, върху които е изградена държавата" и "на баланса между институциите".

При тълкуването на чл.158, т.З от Конституцията и отговорите на поставените в искането въпроси, Конституционният съд изхожда от становището си в решение № 3/2003 г., по к.д. № 22/2002 г.от което не намира основание да се отклони.

Отговорът на поставените питания налага Конституционният съд да отговори дали всяко едно от евентуалните изменения на Конституцията, посочени в искането променят формата на държавно устройство и на държавно управление, както и с оглед чл.153 К, могат ли да бъдат направени от Народно събрание или са от компетентност на Велико Народно събрание.

V.

Като изхожда от гореизложеното, Конституционният съд разглежда направените от президента питания, насочени към разкриване на точното смислово съдържание на чл.153 и чл.158, т. 3 от Конституцията в тяхната взаимна връзка, относно разграничаването на компетентния орган за изменение и допълнение на конституционните норми в съответствие с изискванията за пълноправно членство на България в Европейския съюз.

1. Относно приемането на конституционна разпоредба, която предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове с наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България.

С подписването на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз и неговото ратифициране, обнародване и влизане в сила тя става страна по учредителните договори на Европейските общности и Европейския съюз /с техните изменения и допълнения/ и приема съдържанието им, което е първично общностно право, уреждащо изчерпателно съюзните институции и органи, техните компетенции и актовете им. Актовете на първичното право на Европейския съюз представляват международни договори по смисъла на чл.5_? ал.4 от Конституцията и при спазване на предвидените условия техните разпоредби стават част от вътрешното право на България.

Европейският съюз приема и т.нар. вторично право. Съгласно чл. 249, ал. 1 от Договора за създаване на европейска общност /ДСЕО/ институциите на Европейския съюз "приемат регламенти и директиви, вземат решения, изказват препоръки или мнения" /вторичното право/. Тези актове се приемат на основание изрични разпоредби, приети в първичното право.

Сред актовете на вторичното право на Европейския съюз на първо място е регламентът - акт с общо действие и обвързваща сила, задължителен и пряко /непосредствено/ приложим във всяка от страните- членки /чл.249, ал.2 ДСЕО/. Друг съществен акт на вторичното право е директивата. Тя няма пряко действие, но съгласно чл.249, ал.З ДСЕО "е обвързваща по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат във всяка държава-членка до която е адресиран, но оставя на националните компетентни органи изборът на формите и средствата" за постигане на предписаната в нея цел.

Решението е обвързващо в своята цялост за онези до които е адресирано /чл.249, ал.4 ДСЕО/.

Във вторичното право се включват и т.нар. не задължителни актове - препоръки и мнения, представляващи декларативни политически инструменти на европейските институции, както и рамкови решения, общи стратегии и позиции, резолюции, заключения, декларации.

Основна характеристика на вторичното право е, че неговите актове не са международни договори по смисъла на чл.5, ал. 4 от Конституцията и не подлежат на ратификация от националните парламенти след приемането им. Те имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство. Това е така, защото институциите на европейските общности действат в рамките на техните компетенции с пряко обвързващ правен ефект спрямо институциите и гражданите в държавите-членки. Същевременно, обаче, следва да се има предвид, че начините и механизмите на приемането на актовете на вторичното право, както и неговият обхват, се определят от първичното право, което съставляващо международни договори, подлежи задължително на ратификация.

Приемането на конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да приемат актове с пряко действие по отношение на Република България, без да е необходима тяхната ратификация, поставя въпроса не застрашава ли това суверенитета на страната?

Поначало, в действащата Конституция, като едно от основните начала, върху които е изградена държавата, е записан изрично принципът за ангажираност на Република България в установяването на справедлив международен ред /чл.24, ал.2/. Тази конституционна повеля за постигането на "справедлив международен ред" дава рамката и основанието за присъединяването на държавата в обединена Европа и възприемането на наднационално, пряко и универсално действие на нейните актове по отношение на Република България. Израз на това са и разпоредбите на чл.5, ал.4, чл.85, ал.2 и чл.149, ал.1, т.4 от Конституцията. Изложеното налага изводът за отвореността на българската държава към международното право с произтичащата от това възможност за конституционно възлагане за действия и осъществяване на мерки с цел изграждане на обединена Европа.

Изменението на Конституцията, наложено от необходимостта от поставянето й в съответствие с изискването за пълноправно членство на Република България в Европейския съюз не нарушава нейния суверенитет. Съгласно чл.1,ал.2 от Конституцията "цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция". От това следва, че народът може по своя воля, чрез избраното от него Народно събрание да делегира част от суверенните си права, съобразно изискванията на международен договор по който България е страна. Влизането на Република България в

Европейския съюз става след ратификация от Народното събрание на договора за присъединяването й. Тази ратификация е израз на народната воля. Произтичащото от това членство в Европейския съюз е в защита на суверенитета на страната и на националната сигурност. Предвид самия характер на интеграционния процес става дума за споделено упражняване на суверенитет, при което държавите-членки изпълняват съвместно част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си. Суверенитетът на Република България не е застрашен, защото в случая приемането от органите на Европейския съюз на решения и създадените юридически актове с тяхното наднационално, пряко и универсално действие ще е с участието на Република България. Частичното прехвърляне на компетенции от Народното събрание по отношение на законодателната му дейност е на институции, които не са й чужди. Страната участвува в формирането им и създаването на приеманите от тях актове. В този случай няма промяна на възложените от Конституцията функции на Народното събрание, нито отнемане на негови основни правомощия. То е и остава законодателният орган на държавата, който ще продължава да осъществява основната законодателна дейност. Посоченото пряко действие на актове на Европейския съюз не отнема, а допълва нормативната компетентност на Народното събрание.

Евентуалното преотстъпване на част от тази дейност не представлява промяна във формата на държавното устройство. Европейският съюз не е нито федерация, нито каквато и да е друга форма на държавно устройство. То не засяга и териториалната цялост на страната като един от белезите на формата на държавно устройство.

Членството на Република България в Европейския съюз не води и до промяна на формата на държавно управление. С него не се засягат белезите, които го характеризират. Република България участвува, както във формирането на органите на Европейския съюз, които създават актове с пряко и универсално действие по отношение на нея , така и при тяхното приемане. Прилагането на такива актове не нарушава принципите върху които е изградена държавата и баланса на конституционните институции. Балансът, който трябва да се съблюдава в създадената с Конституцията форма на държавно управление има предвид само вътрешните отношения между основните конституционни органи на държавата. Този установен баланс не се засяга от членството в Европейския съюз и участието в създаване на актове и взимане на решения от неговите органи.

Демократичният конституционен модел, по който е организирана съвременната българска държава няма да бъде засегнат от бъдещо членство в една наднационално организирана междудържавна общност, в която произтичащата от народите на държавите-членки демократична легитимация е гарантирана.

2. Относно отпадане забраната за придобиване на право на собственост върху земя от граждани на Европейския съюз.

Според чл.14, ал.2 от ДСЕО вътрешният пазар на общността "обхваща пространство без вътрешни граници, в което е осигурено свободното движение на стоки, лица, услуги и капитали." Свободното движение на капитали и равнопоставеността на правните субекти на страните-членки на Европейската общност на територията на другите страни-членки включва и правото им да закупуват земя във всяка от тях. С това не се накърнява териториалната им цялост.