Особено мнение на съдията Тодор Тодоров
Особеното мнение се отнася до т.1 от определението на съда от 27 юли 1995 г., с което се отклонява като недопустимо искането за установяване на противоконституционност на Споразумението между правителството на Република България и правителството на Руската федерация, ратифицирано със Закона за ратификация (ДВ, бр.31 от 1995 г.).
В определението си съдът приема, че може "да контролира конституционността на ратификационния акт на Народното събрание, но не и на международния договор, ратифициран с този акт".
Правните аргументи в подкрепа на това становище съдът черпи от чл.149, ал.1, т.4 от Конституцията. Там изрично е отбелязано, че Конституционният съд се произнася "за съответствието на сключените от Република България международни договори с Конституцията преди ратификацията им" (курс. мой - Т.Т.). С аргумент за противното съдът приема, че след ратификацията им международните договори отпадат от кръга на контролираните актове.
Не споделям това разбиране.
Действително чл.149, ал.1, т.4 от Конституцията урежда т.нар. "предварителен", "превантивен", a priori контрол за конституционосъобразност на международните договори. Това правомощие на Конституционния съд е особено. То е въведено с оглед на необходимостта да се избягнат усложненията при конфликт между вече ратифициран международен договор и задължението на страната да изпълнява договора (pacta sunt servanda), от една страна, и задължението да се спазва Конституцията на Република България, от друга страна.
Възможно е обаче предварителният контрол да не е упражнен. Конституционният съд не е овластен да проверява конституционността на внесените за ратификация международни договори ex officio. За да извърши такава проверка, той трябва да е сезиран от оправомощените за това органи или лица по чл.150, ал.1 от Конституцията. Когато съдът е сезиран и е установил противоконституционността на договора, последиците са ясни - ратификацията е възможна само след предварително отстраняване на противоконституционността било чрез промени в договора, било чрез ревизия на Конституцията.
Основният проблем възниква в другата хипотеза, когато Народното събрание не е съзряло противоконституционността и е ратифицирало договора без предварително становище на Конституционния съд. В някои случаи противоконституционността на договора обективно може да се разкрие в един последващ ратификацията му момент, в процеса на неговото прилагане. Не мисля, че е разумно и правно обосновано, при липса на изрична забрана в Конституцията, съдът да се лиши сам от правото да обяви противоконституционността на договора след ратификацията му. Според мен изричното уреждане на предварителния контрол не означава, че се изключва контролът върху вече ратифицираните международни договори. Да се приеме обратното означава да се признае на Народното събрание правото да обвързва страната с противоконституционни договори и да въвежда във вътрешното право противоконституционни норми.
На контрол за конституционност по мое мнение подлежат и ратифицираните международни договори. (Друг е въпросът доколко за процесния договор е била необходима ратификация.) Международният договор на общо основание е нормативен акт - акт, който съдържа правни норми, източник на правото. Обстоятелството, че неговото приемане и влизане в сила е различно от начина на приемане и влизане в сила на вътрешнодържавните нормативни актове не го изключва от общата клауза на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. В тази разпоредба изрично е предвидено, че на контрол за конституционност подлежат освен законите и "другите актове на Народното събрание".
Въпросът, който съдът не изследва в определението си, е: представлява ли ратифицираният международен договор "друг акт" по смисъла на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията?
По мое мнение на този въпрос следва да се отговори утвърдително.
Междудържавният договор, какъвто е процесният договор, е вид международен договор. По своя характер той е акт, с който една държава поема задължения и/или придобива права спрямо друга държава. Отделен е въпросът, че по своето съдържание международното задължение за държавата може да се състои във въвеждането на уеднаквена правна уредба за определени категории отношения. Този акт обвързва цялата държава, всички нейни органи. Международният договор обаче, както всеки акт, се извършва (ратифицира, утвърждава, приема и т.н.) от конкретен, конституционно оправомощен за това орган. Във функционален аспект няма държава "въобще", така както няма действие "въобще". Държавата винаги действа чрез своите органи. Международният договор също е акт на конкретен орган ; в случаите на ратификация това е Народното събрание - чл.85 (вж. и чл.158, т.2) от Конституцията на България.
Няма да обсъждам цялата процедура по подготовката, сключването и обвързването на държавата с международния договор, многобройните въпроси, които възникват с оглед на различието в начина на обвързване или различието между конституционноправното и международноправното съдържание на ратификацията. В българското конституционно право ратификацията изпълнява две основни функции. Първо, тя е решаващият акт, който изразява съгласието на България да се обвърже с международния договор; второ, ратификацията е необходимо условие за включване на международния договор във вътрешното право на страната. Следва да се има предвид, че изискването за ратификация е изключително правомощие на Народното събрание за важни и изрично посочени в Конституцията международни договори. Тъкмо актът на ратификация, когато е необходим, обвързва държавата с международния договор. Този акт изразява нейното съгласие (воля) да бъде обвързана. До този момент подписаният международен договор не обвързва държавата, не поражда международноправни задължения за нея. Дори отказът й да ратифицира вече подписан договор не поражда международноправната й отговорност.
Безспорно актът на ратификация може да бъде разглеждан от конституционноправна гледна точка и като отделен, различен от международния договор акт. Затова той се квалифицира като "формален" закон. Това е оправдано поради различни причини, например влизането в сила или срока на действие на този закон, но главно доколкото той е процесуалната форма за изразяване на съгласие от Народното събрание.
Да се сведе волеизявлението за ратификация само до формалния акт обаче е правен абсурд. Ратификацията не съществува "сама за себе си". Същинското, материално съдържание на волеизявлението за ратификация е винаги международният договор, който се ратифицира. Народното събрание изразява воля България да бъде обвързана с конкретния международен договор с оглед на неговото съдържание, на правата и задълженията, които произтичат от него. Това е смисълът на ратификацията, основанието за нейното извършване.
Ратифицираният международен договор при условията на чл.5, ал.4 от Конституцията е "част от вътрешното право на страната". Конституцията изрично разпорежда, че той има предимство пред "вътрешното законодателство". Това не означава, че международният договор може да противоречи на Конституцията. Той е с предимство само по отношение на законите. Върховенството на Конституцията важи и спрямо международните договори, по които България е страна (така и Конституционният съд в мотивите на Решение № 7 от 2 юли 1992 г. по к.д. № 6/92 г. - ДВ, бр. 56 от 1992 г.). Ако ратифицираният международен договор противоречи на Конституцията, конституционният контрол е средството, чрез което ще се спре прилагането на договора - чл.151, ал.2 от Конституцията. Доколко това може да породи проблеми в международноправен план е въпрос, който следва да бъде разрешен с присъщите на международното право способи (изменение на договора; позоваване на неговата недействителност при условията на чл.46 от Виенската конвенция за правото на международните договори от 1969 г.; анулиране или денонсиране). Конституционноправният способ за преодоляване на противоречието е изменение на Конституцията по установения за това ред. Във всеки случай това не е неразрешим от правото проблем, но като проблем е извън компетенцията и грижите на Конституционния съд.
Разбира се, обявяването на вече ратифициран международен договор за противоконституционен ще бъде рядък случай. Според мен и процесният договор не противоречи на Конституцията. Съгласуването на международния договор с конституционните норми е възможно и по тълкувателен път, включително и от Конституционния съд. В случаите, когато такова съгласуване е невъзможно, обявяването на противоконституционността на договора ще бъде необходимо и неизбежно.
Съдът, като отклони искането по т.1 от определението, отрече компетентността си да се произнася по вече ратифицираните международни договори. Запазвам надеждата, че ако възникне сериозен проблем, съдът ще преодолее сегашната си практика по този въпрос.