СТАНОВИЩЕ
на съдията Пенчо Пенев към решението по к. д. № 12/1993 г.
Решението на Конституционния съд, с което е уважено искането на групата народни представители и е обявена противоконституционността на разпоредбата на параграф 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) в частта му, с която чл.10, ал.7 се изменя и допълва с т.2 е правилно, поради което изцяло подкрепям диспозитива му. Що се касае до мотивите, мисля, че те не отговарят на точния смисъл на закона, което се е отразило и върху основната теза за противоконституционност, намерила място в тях.
По-долу ще се опитам да развия аргументите си, като предложа едни приемливи, разбира се, от моя гледна точка, мотиви, обосноваващи иначе правилния като краен изход от делото диспозитив на решението.
Едва ли някой би възразил, че ЗСПЗЗ регулира една сложна материя. Тази сложност идва не само защото земеделската земя е особен обект на правото на собственост, но и поради специфичните икономически и социални отношения, които тя поражда и с които правото е длъжно да се съобрази. Към тази сложност, която е присъща на всички правни системи по света, у нас се добавя още една. Тя е следствие на близо петдесетгодишния усложнен и правно деформиран режим на правото на собственост върху земеделските земи, който премина през процеси и етапи на "колективизация", "масовизация", "машинизация", "уедряване" и т.н. процеси, които бяха съпроводени с нарушаване на редица основни гражданскоправни принципи относно режима на правото на собственост ,от една страна, а, от друга, със засилена и неконтролируема държавна намеса. В резултат ЗСПЗЗ завари истинска плетеница от натрупани икономически, юридически и социални проблеми. Трудността, пред която законодателят е бил изправен, е произтичала от необходимостта от спазване на конституционосъобразността при регулирането на материята както при избора и реализацията на основната идея на закона, така и особено при регламентирането на допустимите отклонения от нея. Това не може да не се отчита при тълкуването и прилагането на закона, вкл. и при преценката за конституционосъобразност на една или друга негова разпоредба, доколкото такава преценка се наложи да бъде правена.
Основната идея на закона е отразена в чл. 10 и тя е: възстановяване правата на собствениците или техните наследници върху внесените в ТКЗС и ДЗС земи, върху отстъпените безвъзмездно земи на държавата или ТКЗС, върху отнетите неправомерно земи, върху самозалесилите се земеделски земи, върху земите, одържавени като гори, които впоследствие са преобразувани в земеделски земи. Във всички тези случаи възстановяването на правото на собственост става безусловно, щом бъде поискано от правоимащия. В хипотезата на чл. 10, ал. 2 възстановяването е в зависимост от това, дали собственикът, респ. неговите наследници, ще върнат полученото обезщетение за внесените по чл. 12 от Закона за собствеността на гражданите земи.
От основния принцип за възстановяване правото на собственост законът е предвидил няколко изключения. На първо място това са случаите на фактическа невъзможност за възстановяване правото на собственост (когато върху внесените земеделски земи са проведени мероприятия, които правят невъзможно възстановяването ѝ - чл.10, б."б").
Във втората група на изключенията са случаите, предвидени в параграф 4, б."а" и "б" от ЗСПЗЗ. Няма да се спирам подробно на тези хипотези. Необходимо е обаче да се каже, че изключенията от тази група (в нея попадат застроените или култивирани с определен вид насаждения имоти, предоставени за ползване) са уредени с подчертан стремеж за баланс между интересите на претендиращите възстановяването, от една страна, и добросъвестните ползуватели (владелци), от друга.
Подобен баланс е потърсен и в изключенията, предвидени в чл.10, ал.7 от ЗСПЗЗ.
Веднага бързам да кажа, че при регулирането на тези изключения законодателят умишлено се е отклонил от разрешенията, съдържащи се в класически правни институти - например относно стабилността на административния акт или относно придобивната давност за добросъвестния владелец. Той е предпочел да се съобрази с реалността и общия принцип за справедливост, явно вземайки предвид и обстоятелството, че самата юридическа и социалнополитическа основа, върху която са извършвани последващите правни промени (с административни актове или по друг начин) по отношение на внесената земеделска земя е била опорочена.
Регламентирайки изключенията, именно изхождайки от тази принципна постановка, законодателят не е следвал формалната правна логика, а е преценил значимостта на конкретните имуществени интереси, давайки защита на по-големия от тях.
В конкретния случай с разпоредбата на ал. 7 на чл. 10 (преди атакуваното изменение) се предвижда, че не се възстановяват правата на собственост върху земи, внесени в ТКЗС и сродни организации, които се намират в строителните граници на населените места, ако върху тях законно са построени сгради или е отстъпено вещно право на строеж и строежът на законно разрешената сграда е започнал. С атакуваното изменение кръгът на изключенията се разширява, като се добавя, че възстановяването правото на собственост е недопустимо във всички случаи, когато е било отстъпено вещно право на строеж, независимо дали има реализиран или започнал такъв, или мястото е още незастроено.
Трудно защитима е тезата, че допълнението на текста е конституционосъобразно. В решението си по к.д. № 9/1992 г. Конституционният съд е приел, че възстановяване правото на собственост означава възстановяване на съществувало правно положение, т.е. правото на собственост не е преставало да съществува, но то не е могло реално и в пълнотата си да бъде осъществявано. Щом това е така (а друг извод от логическото и граматическото тълкуване на разпоредбите на закона трудно би могъл да бъде направен), това означава, че не би могло без валидно, т.е. и правомерно предходно отчуждаване да бъде учредено с административен акт от публичноправен орган вещно право на строеж в полза на трето лице. Да се допусне противното означава, че като максимум собственикът би могъл да си възстанови голата собственост върху земята. Към подобна заблуда в тълкуването могат да подтикнат изразите "ако върху тях законно са построени сгради" и "строежът на законната сграда е започнал", употребени в ал. 7 на чл. 10. Всъщност се касае до формално спазени изисквания от гледна точка на третото лице "приобретател" както при "учредяването" на правото на строеж, така и при осъществяване на самия строеж. С тях се подчертава изискването за добросъвестност на третото лице, за да може да се ползва то от режима на изключението по чл. 10, ал. 7.
Всъщност налице е конкуренция на интереси. От едната страна е интересът на добросъвестния владелец подобрител, който е изградил или започнал строеж, доверявайки се на придобивното си основание, а от другата - интересът на действителния собственик на земята, върху която е построено.
Колизията на интереси между тези две категории законодателят разрешава диференцирано. Той дава защита на добросъвестния владелец, когато той е започнал или завършил строителството, очевидно считайки, че разходите, както и сътвореното от него значително превъзхождат по стойност стойността на земята. В тези случаи по изключение правото на собственост върху земята не ще бъде възстановено на истинския собственик. По същество възниква едно оргинерно придобивно основание по силата на закона за владелеца подобрител. Тази защита на добросъвестния владелец има за критерии справедливостта и по-значимия имуществен интерес. Защитава се в крайна сметка също собственост, при това не само в икономическия, но и в широкия юридически смисъл на понятието (да припомним, че на добросъвестния подобрител принадлежи претенцията за реалната стойност на построеното от него съгласно чл. 72 от Закона за собствеността) и като такава тя също подлежи на конституционна закрила, каквато е предвидена в чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията.
Тази защита, разбира се, има своя предел. От нея не може да се ползва недобросъвестният ползвател, т.е. този, който не е придобил на законно основание от формално-правна гледна точка право на строеж. Такава защита не би трябвало да бъде дадена и на онзи, който, макар и да е добросъвестен владелец, не е започнал да строи. В този случай интересът на собственика трябва да бъде предпочетен - в противен случай драстично ще бъде нарушен чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията, тъй като не е налице равностойна конкуренция на друг значим имуществен интерес. А точно това е допуснато с изменението на текста, което го прави и противоконституционно.
В решението на Конституционния съд се застъпват две взаимно изключващи се тези. На стр. 5 и 6 от мотивите се говори за перфектно учредено вещно право на строеж, а тогава максималната защита, която може да се даде на собственика, е той да получи само голата собственост върху земята, респ. нейната стойност, при това независимо дали правото на строеж е реализирано или не.
Малко по-надолу на стр. 8 се казва, че собствеността никога не е губена и друг освен собственика не може валидно да учредява вещно право на строеж, което поначало е правилно. Ако се развие обаче това съждение до край, остават съмнителни от гледна точка на конституционосъобразност всички изключения, предвидени в ал. 7 на чл. 10, а не само това, което е добавено с атакуваното от групата депутати изменение на закона. От тази гледна точка принципът за приоритет на собственика би трябвало да преодолее всякакви други съображения и интереси. Такова разбиране обаче не отчита защитата на другия не по-малко заслужаващ и от гледна точка на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията защита интерес - този на добросъвестния владелец, извършил или започнал строежа.
Диференцираният подход на законодателя има предвид не само формално-правното основание, а и значимостта на икономическия и социален интерес, защитим и от гледна точка на разпоредбите на Конституцията.
Този подход е напълно оправдан, като се има предвид онова, за което стана дума в началото на това изложение - множеството икономически, социални и юридически усложнения, свързани със земеделските земи в България.