ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Любен Корнезов по к.д. № 12/1993 г.
Смятам за неправилно Решение № 12 от 8 юли 1993 г. с което се обявява за противоконституционна разпоредбата на § 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи в частта му, с която чл. 10, ал. 7 се изменя и допълва с т. 2. От мое гледище този текст не е противоконституционен.
Съображенията ми са следните:
1. До влизане в сила на Законът за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) режимът на земята от юридически, икономически и социален аспект е коренно различен от сега действащия. Управлението на тази собственост е поставено на принципно различна основа. Докато предишният режим изключваше частната собственост, включително и върху земята, то днешната концепция за организация на обществото, намерила юридически израз в новата Конституция, определя частната собственост като основа за икономическото развитие. При предишния режим със земеделската земя се разпореждаха, ползваха и стопанисваха селскостопански организации (ТКЗС, ДЗС, АПК, и т.н.), които de fakto бяха елементи от държавната структура. Със собствеността върху земята се разпореждаше държавата и тези селскостопански организации. Вярно е, че няма изричен юридически акт за одържавяване на земеделската земя, но имаше редица юридически актове, които определяха нейния режим (Закон за трудовата поземлена собственост, Закон за опазване на селскостопанското имущество, Закон за опазване на обработваемата земя и пасищата, Закон за териториалното и селищно устройство и др.). Собственикът, който е внесъл своята земя при приемането му в ТКЗС, беше практически загубил своята собственост, защото нито владееше, нито ползваше, нито се разпореждаше със собствеността си, а по-късно и не получаваше рента за имуществото, което е внесъл в ТКЗС. Това фактическо и юридическо положение съществуваше четири десетилетия.
Сега ЗСПЗЗ, опирайки се на Конституцията, иска да възстанови собствеността върху земята на бившите й собственици, да ги направи частни стопани, а земята частна собственост с произтичащата от това нова организация на селското стопанство.
Проблемът е в това, че днес земята не съществува във вида и размерите, в която е била при включването й в ТКЗС и другите селскостопански организации. Принципът е, че възстановяването на собствеността става в реални граници, но само там, където те съществуват или е възможно те да бъдат установени (чл. 10а, ал. 1). В редица случаи земеделската земя реално не съществува, тъй като примерно е попаднала в района на язовир или на открити рудници, на нея са построени жилищни квартали, заводи и т.н. Законодателят е предвидил, че в тези хипотези правото на собственост не се възстановява, а бившите собственици се обезщетяват (чл. 10а, ал.2, чл.10б, ал.1, 2 и 3). (Въпросът за правната същност на възстановяването правата на собствениците и техните наследници върху земеделските земи съм развил в становището си към Решение № 6/92 г. по к.д. № 9/92 г., публикувано в Решения и определения на Конституционния съд 1990-1992 г. С. БАН, 1993, с. 114.)
С други думи, при възстановяване собствеността върху земеделската земя законодателят е подходил съобразно с обективните дадености, като търси баланса в интересите на бившите собственици с днешните реалности. Принципът е, че се възстановява правото на собственост върху земеделски земи в реални граници, а когато това е невъзможно или се засягат съществено други обществени или лични интереси, то бившите собственици се обезщетяват с равностойна земя или по друг начин, определен със закон. Този подход на законодателя при решаване на проблема със собствеността върху земеделските земи не е противоконституционен.
2. Един от случаите при които не се възстановява собствеността върху земеделската земя на бившия собственик, е при хипотезата на чл. 10, ал. 7, т. 2. Естествено бившият собственик трябва да бъде обезщетен, защото това е в унисон с конституционния принцип на справедливостта, залегнал още в преамбюла на Конституцията. Но самото законодателно решение, че в случаите на чл. 10, ал. 7, т. 2 не се възстановява собствеността върху конкретен жилищно-строителен парцел не противоречи на Конституцията и конкретно на чл. 17, ал. 1 от Конституцията, както приема Конституционният съд. Касае се до законодателно решение на защитени от Конституцията интереси на гражданите, като се дава приоритет на носителя на правото на строеж.
За какво става дума. Не се възстановява правото на собственост върху земя, ако върху нея е "отстъпено право на строеж на физически лица, строежът не е започнал и законоустановените срокове не са изтекли, и имотът, върху който е отстъпено право на строеж, е единствен жилищен имот за получилия правото на строеж в същото населено място към датата на отстъпеното право на строеж и до влизането на този закон в сила" (чл. 10, ал. 7, т. 2). Явно целта на законодателя е да защити правата и интересите на бездомните граждани, които по този начин могат да разрешат жилищния си проблем. Това, което се прокрадва в искането и в част от общественото мнение, че този текст защитава "бившата комунистическа номенклатура" е неоснователно, защото този, който е имал власт и пари, си е решил жилищния проблем, а обикновените хора, които са нямали нито власт, нито пари, са останали бездомни. На тези хора съобразно действащата правна уредба им е учредено право на строеж. Законният срок за да го реализират не е изтекъл. С други думи, те са напълно добросъвестни от правна и морална гледна точка в желанието си да разрешат жилищния си проблем. Аргументите, изтъкнати в мотивите на решението, че учредяването на право на строеж е нищожно не може да бъде споделено. Първо, недействителността на сделките (защото учредяването на правото на строеж е сделка) е проблем на гражданското, а не на конституционното право и е извън компетенциите на Конституционния съд да решава този въпрос.
Второ, недействителността на една сделка, на учредяването на правото на строеж, се преценява за всеки конкретен случай и този който има правен интерес може да предяви иск пред гражданския съд (чл. 26, и сл. ЗЗД).
Трето, Конституционният съд в мотивите си взема отношение по конституционосъобразността на актове на Министерския съвет (Разпореждане № 404/28.Х.1968г.на Бюрото на Министерски съвет, ПМС № 1/1981г.), приети преди новата Конституция, което е извън неговите компетенции (чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията). Още повече, че учредяването на правото на строеж не е ставало само по реда на тези актове, а и въз основа на сега действащи закони (примерно ЗТСУ).
Конституционният съд трябва да разглежда проблема от конституционна гледна точка, защото той не решава конкретни вещноправни казуси, а е призван, защитавайки Конституцията, да разрешава обществени проблеми.
С други думи, от една страна е бившият собственик, който е притежавал тази земя като земеделска преди четири десетилетия и я внесъл в ТКЗС. От другата страна е гражданинът и неговото семейство, което няма собствено жилище и съобразно действащата нормативна уредба му е учредено право на строеж. Чий интерес да бъде защитен? На бившия собственик, който вероятно няма жилищни и имуществени проблеми и ще бъде обезщетен с друга равностойна земя, или на добросъвестния, юридически изряден, бездомен гражданин?
Конституцията прогласява България за социална държава, което означава, че трябва да има хармония между интересите на различните социални слоеве, включително и да се защитават интересите на социално слабите слоеве. Конституционният принцип на справедливостта изисква да бъде предпочетена социалната справедливост.
От друга страна, Конституцията прогласява, че България е правова държава (чл. 4), което в конкретния случай означава, че трябва да се съобразяваме с правния режим, съществуващ при учредяването на правото на строеж.
Следователно от гледна точка на тези конституционни принципи и норми текстът на чл. 10, ал. 7, т. 2 не е противоконституционен. При възстановяване на собствеността върху земеделските земи той защитава интересите на добросъвестните от правна и морална гледна точка носители на правото на строеж, чрез което тези граждани ще си решат жилищния проблем, като компенсира бившите собственици. И още нещо. Тази земя някога е била земеделска, но сега е в чертите на строителните граници на населеното място. Тя е загубила своето предназначение, превръщайки се в жилищностроителен парцел. Тя не е вече земя за селскостопански нужди, а земя, задоволяваща жилищни нужди.
3. Налага се да отбележа, че тезата на групата народни представители е вътрешно противоречива. От една страна, се приема за правилно, че не следва да се възстановява собствеността при положение, че "строежът на законно разрешена сграда е започнал" (чл. 10, ал. 7, т. 1), а, от друга страна, е противоконституционна нормата, ако този строеж не е започнал (чл. 10, ал. 7, т. 2). Както в искането на групата народни представители, така и в решението на Конституционния съд липсват аргументи относно критерия, защо в единия случай нормата е съобразена с Конституцията, а в другия тя е противоконституционна. Кой е критерият за конституционносъобразност на двете норми? Ако застанем на позицията на Конституционния съд, то въз основа на същите мотиви, трябва да се приеме за противоконституционна и нормата на чл. 10, ал. 7, т. 1.
В т. 1 се спряхме на подхода при решаване на проблема (друг е въпросът, че той е търпял колебания). Законодателят е изхождал от позицията (критерия), че при обективните дадености не е възможно и обществено оправдано в абсолютно всички случаи да се възстанови собствеността в реалните граници такива, каквито те са били към момента на внасянето на земята в ТКЗС (респ. отчуждена по чл. 12 от ЗСГ и т.н.). Не е възможно да върнеш времето назад, защото за този период са настъпили промени, с които трябва да се съобразим. Едни от тези изключения са дадени в чл. 10, ал. 7, т. 1 и 2. Това е законодателното разбиране, напълно съобразено с Конституцията.
Каква е разликата между двете хипотези, като за едната се твърди, че е противоконституционна, а другата не. И в двата случая законно е учредено право на строеж, като при първия случай той е започнал, а при втория не. Но преди да започне един строеж, се изразходват средства за проучване, проектиране, набавят се материали и т.н. Каква е разликата от гледна точка на Конституцията между този, който само е изкопал основите на бъдещата сграда и на този, който не е изкопал основите, но е закупил всички материали за строежа, изразходвал е средства за проектиране , проучване и т.н. (освен това за разлика от първия случай този гражданин няма друго жилище в населеното място). Явно е, че не може да се обоснове юридически, а бих казал и житейски, конституционосъобразността на чл.10, ал.7, т.1, като се твърди противоконституционността на чл. 10, ал. 7, т. 2. Или двете норми са противоконституционни, или те са съобразени с Конституцията? Без да повтарям аргументите, изтъкнати по-горе, разрешението, дадено в чл.10, ал.7, е въпрос на законодателна политика в рамките на Конституцията. В рамките на конституционните изисквания законодателят е свободен да приема едни или други разрешения на проблема. Въпросът е на законодателна целесъобразност, която е извън компетенциите на Конституционния съд да бъде преценявана.
4. В мотивите на решението е отбелязано, че "новосъздадената точка 2 към ал. 7 на чл. 10 от ЗСПЗЗ като изключение от основния принцип на текста, напълно пренебрегва и нарушава разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията. Вместо да гарантира и защитава правото на собственост и да осигури неприкосновеността на частната собственост, тази норма на закона (т. 2) отнема правото на титуляра на частната собственост и грубо посяга на нейната неприкосновеност". В същност не се разкрива съдържанието на тези конституционни норми, а a priori се приема, че те са нарушени. Конституцията борави с много по-обобщени правни категории. Член 17, ал.1 и 3 нямат предвид единствено вещното право на собственост, а юридически и икономически отношения, които не се свеждат единствено до гражданското право. Собствеността от гледна точка на конституционното право не се свежда единствено до пълната власт на един правен субект върху определена вещ, а като обществени отношения, които не произтичат само от материалния характер на обекта. Когато в чл. 17, ал. 1 от Конституцията се казва, че "правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона", се имат предвид всички вещни права, вкл. и правото на строеж. Не може да се възприеме, че Конституцията защитава единствено правото на собственост и се десезира от конституционна защита на други вещни права, които също по принцип са наследяеми. Също така не следва да се абсолютизира неприкосновеността на частната собственост (чл. 17, ал. 3 от Конституцията). Този текст по-скоро иска да подчертае коренната промяна в отношението към собствеността (за разлика от предишния режим), а не да я въздигне в "свещена и неприкосновена". Съвременното разбиране за частна собственост е, че тя има обществени функции, че упражняването й не може да бъде в ущърб на обществото и не може носителят на това право да злоупотребява с него (чл.57 от Конституцията). (Показателен в тази връзка е чл. 14, ал. 2 от Конституцията на Германия, който гласи: "Собствеността задължава. Използването й трябва да бъде същевременно и в служба на общността".) Освен това собствеността трябва да се разглежда през призмата на други конституционни принципи и норми, като тези на справедливостта, социалната държава и т.н.
В конкретния случай законодателя в чл. 10, ал. 7, т. 2 ЗСПЗЗ е защитил интересите на носителите на вещното право на строеж и не е нарушил чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията. Нормата не е противоконституционна и според мен искането на групата от 63 народни представители трябваше да бъде отклонено.