СТАНОВИЩЕ
на съдията Нено Неновски към решението по к.д. № 13/1993 г.
В становището си правя опит да изложа допълнителни аргументи в подкрепа на решението, които по мое мнение биха обогатили неговите мотиви. Наред с това изказвам и съображения, които са твърде нюансирани и не съвпадат с възприетата от съда мотивация на решението.
1. Модерна демократична и правова държава не е мислима без съдебен контрол за законност върху актовете на администрацията. Този контрол обаче не е всеобхватен. Тезата, според която Върховният съд не може да упражнява компетентностите на Върховния административен съд (ВАС) до приемането на съответните устройствени и процесуални закони (§ 4 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията), се съгласува трудно с изискването за изграждане на правова държава и за защита, осъществявана от съдебната власт, на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Още повече, както показва и опитът, че приемането на посочените закони може да се забави . Но работата е в обхвата на съдебния контрол в "преходния" период. Тук е трудността на въпроса, тук е и ядката на спора.
В мотивите на решението се застъпва правилното разбиране, че съдебният контрол за законност не е всеобхватен и това се извлича от чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Възприетата от Конституцията обща клауза ("всички административни актове") предполага ограничаване, изключения ("освен изрично посочените със закон"). Заедно с това в мотивите се добавя, че ограничаването на съдебния контрол, изключването на някои административни актове от него ще стане с "бъдеща законова уредба", "ще стане не само с устройствените и процесуалните закони, но и с други закони". Очевидно се приема, че изключването по чл.120, ал. 2 е въпрос на бъдещето. Това заключение се налага при положение, че издадени в съответствие с новата Конституция закони в тази насока още няма. Съдът не се изказва по това, дали в настоящия период съдебният контрол е всеобхватен, дали до приемането на съответни закони общата клауза няма да познава изключения. Би могло да се предположи, че се допуска всеобхватен контрол до приемането на "бъдеща законова уредба". Но остава открит въпросът, дали самата Конституция допуска такъв всеобхватен контрол? Дали тя като основен закон не ограничава в това отношение правоприложителя?
Първо. Идеята за ограничаване на съдебния контрол за законност върху актовете на администрацията е конституционна идея. Тя е изразена в принципната норма на чл. 120, ал. 2, в системна връзка с която трябва да се изтълкува и чл. 125, ал. 2. Редакцията на чл. 125, ал. 2 не е съвършена в две направления: написано е "актовете на Министерския съвет и на министрите", от което може да се направи извод, че се има предвид контрол за законност върху всички актове; написано е още "както и на други актове, посочени в закона", което усилва първото впечатление - тук думата "актове" не само че не е членувана, но само към нея се отнасят и думите "посочени в закона". Буквалното тълкуване на обема на нормата, а също и езиковото й тълкуване биха довели до извода, че ВАС, чиято компетентност засега ще упражнява Върховният съд (ВС), може да подлага на контрол всички актове на Министерския съвет и на министрите, а други актове - само ако са посочени в закон. Такова тълкуване обаче би се оказало в противоречие с чл. 120, ал. 2, който предполага изключения от всички актове, вкл. и от актовете на правителството. Следователно идеята за възможни ограничения на съдебния контрол за законност върху актовете на Министерския съвет, упражняван от ВАС, респ. от ВС, присъства и в чл. 125, ал. 2. Абсолютният във всеобхватността си контрол е в несъответствие не само с буквата на Конституцията, но и с нейния дух. Закриляйки едни конституционни ценности, той би могъл да подкопае други, по-висши, конституционни ценности.
(Не се спирам върху изискването на чл. 125, ал. 2 за наличие на правен интерес от обжалването у гражданите и юридическите лица - те могат да обжалват административните актове, "които ги засягат". Това е ограничение на друга плоскост, но и то е насочено срещу разбирането за безбрежен и безразборен контрол върху актовете на администрацията.)
Второ. Трябва ли да се съгласим тогава с положението, че в "преходния" период контролът на ВС за законността на актовете на правителството и на министрите ще бъде тотален, че принципната конституционна идея за известно ограничаване на съдебния контрол върху административните актове ще остане мъртва, ще "мълчи"? С подобна гледна точка не бих могъл да се съглася. Ако е правилно схващането на съда, изразено в мотивите на решението, че новите конституционни принципи и изисквания започват да действат при съществуващите все още структури на съдебната система, то правилно е и схващането, че и идеята на Конституцията за известно ограничаване на съдебния контрол върху административните актове е в сила и действа в условията на сега съществуващата съдебна система.
Тази конституционна идея се проявява най-напред като изискване към законодателя - да побърза с приемането на нужните закони.
На второ място - и това е особено важно с оглед на темата ни - тя се проявява спрямо правоприложителя, в случая ВС. За него тя е едновременно правно основание и правен императив от най-висок ранг за решенията му, за дейността му изобщо. По мое мнение ВС е не само правомощен, но е и длъжен сам да внесе уточнения в обема на правомощията си в областта на контрола спрямо правителствените и министерските административни актове. Върховният съд може да излезе с постановление (ръководно или тълкувателно) относно разноречивата практика на съдебните състави по упражняването на контрол върху актовете на Министерския съвет. В рамките на дейността си по уеднаквяване на съдебната практика ВС може да внесе яснота и по въпроса за обхвата на компетентността си. И по съответните процедури, които ще се използват.
Възможното възражение, че така ВС ще създава правото, вместо да го прилага, няма да бъде основателно. Това е старо мислене, което всъщност подценява творческата роля на съдилищата. Аз говоря за творческа дейност на съда като орган, който прилага закона и дори бих казал по-общо - прилага правото. И който във връзка с това тълкува закона (и основния закон!) и принципите на правото. Върховният съд, разбира се, няма да действа произволно. Той ще се опре преди всичко върху конституционната идея за това, че съдебният контрол върху администрацията не е безграничен. Той ще се опре по-нататък върху други конституционни изисквания, свързани с осигуряването на държавното единство, националната сигурност и независимостта на страната, със защитата на интересите на народа. Ще вземе предвид функциите на висшия държавен изпълнителен орган в екстремални ситуации (война, военно или извънредно положение, стихийни бедствия и др.под.), когато е нужно бързо и решително действие. (Убеден съм например, че актовете на правителството, с които се отправя искане или предложение до Народното събрание въз основа на чл. 78, т. 4 и чл. 84, т. 12 от Конституцията, не подлежат на съдебен контрол.) Ще вземе предвид и конституционното положение, според което правителството и неговата администрация се формират и действат въз основа на екипния принцип, който предполага взаимното доверие и толерантността. Накрая ВС ще се опре и върху българската правна традиция, изразявана от по-раншното ни законодателство и от съдебната практика по тази материя.
Излизайки от всичко това, ВС може най-малко да възприеме линия на въздържане, на самоограничаване. Няма пречка да се поучим в определена мяра от опита на чуждестранни съдилища, които създават обичайни норми в процеса на правоприлагането. Да се поучим от опита на американските съдилища, които са предпазливи в упражняването на съдебен контрол спрямо администрацията, като се стремят да отдават дан на уважение към изпълнителната власт, предоставяйки й частично имунитет в някои области.
В заключение, разкриването и съобразяването с конституционните идеи и изисквания става чрез а) тълкуване, което осъществява съдебният състав, когато разглежда конкретно дело, и б) ръководните и тълкувателните постановления на ВС, които са меродавни само за съда. Въпросът за компетентността (за нейния обем) на съда ще се решава практически, когато той (съдът) се произнася по допустимостта на повдигнатия спор за законност на административния акт. Но, повтарям, това трябва да става въз основа на самата Конституция и ръководните и тълкувателните постановления на ВС. Като се помни при това, че решенията на Конституционния съд по материята са задължителни за ВС.
2. Твърдението, че според Конституцията до избирането на ВАС Върховният съд може да упражнява само правомощията му по чл. 130, ал. 3 и чл. 147, ал.1 (§ 2 от Преходните и заключителните разпоредби) е неоснователно. Казва се: По Конституция е предвидено ВС да може да упражнява само точно определени правомощия на Върховния касационен съд и Върховния административен съд - избиране на членове на Висшия съдебен съвет и на Конституционния съд. Да се придадат на ВС и други правомощия, ще означава да се отиде срещу изрично предписание на Конституцията. Това е силно възражение, но само на пръв поглед. Това е четене на Конституцията "от пръв поглед", значи повърхностно.
Първо. Нормата на § 2 не казва само такива и такива правомощия, а посочва конкретни правомощия, които ВС трябва да упражни. Тя не формулира изчерпателно правомощия на ВС.
Второ. Нормата на § 2 е препращаща. Това значи, че тя е във връзка само и единствено с нормите, към които препраща, а не с други норми, които уреждат целия обем от правомощия на съдилищата и специално на ВС. Съдържанието на препращащите норми се тълкува стриктно.
Трето. Нормата на § 2 не урежда юрисдикционна компетентност, за да може да се постави тя във връзка с норми, които формулират (или се отнасят до) юрисдикционни правомощия, каквито са нормите на чл. 117, ал. 1, чл. 120, чл. 125 и др. Върховният съд има различни по тип правомощия - юрисдикционни, тълкувателни и други, например по чл. 130, ал. 3 и чл. 147, ал. 1. Поради това § 2 не може да играе ролята на специална норма по отношение на норма, каквато е чл. 120 и не може да има спрямо нея (и спрямо други норми от същия тип) отменително действие. Конструкцията специална норма - обща норма тук няма място. Параграф 2 има точно определено предназначение - да обслужи срочното решаване на задачата за образуване на Конституционен съд и Висш съдебен съвет, поставена в § 1, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Параграф 2 е в пряка логическа връзка с § 1, ал. 2.
Четвърто. Конституцията от 1991 г. съдържа основно изискване - да се осигури съдебен контрол върху актовете на административните органи, в случая на Министерския съвет. "Преходният" период може да продължи неизвестно докога, правителствата може да се менят. Означава ли това, че администрацията ще действа без оглед на споменатото конституционно изискване! Очевидно е, че § 2 няма и не може да има отменително действие спрямо него. В решението на съда се подчертава, че в преходния период неминуемо ще съжителстват стари структури и нови принципи. Към това трябва да се добави, че при такова съжителство новите конституционни принципи са тези, които подчиняват старите структури. Затова и всъщност става дума не за "съжителство", а за проникване и подчиняване на старите структури от новите принципи. Обстоятелството, че старите структури и форми не са адекватни на новите принципи, не изменя същността на нещата. То само определя законодателната дейност и нейните темпове.
Пето. Конституционният съд вече е имал повод да се произнесе, че § 2 не е пречка ВС да упражнява правомощия вън от тези по чл. 130, ал. 3 и чл. 147, ал. 1. Той е приел в частност, че ВС може да упражнява и правомощието на Върховия касационен съд и Върховния административен съд по чл. 150, ал. 1 от Конституцията. Конституционният съд се е изказал даже по-общо: "До създаването на определената с Конституцията нова организация на съдебната власт (глава VI от Конституцията) Върховният съд на Република България като най-висша съдебна инстанция изпълнява функциите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, вкл. и с правомощието да сезира Конституционния съд (аргумент от § 2 и 4 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията)" (РОКС 1991 - 1992, с. 258). За да се отклонят сега от това свое становище (взето единодушно) Конституционният съд и конституционните съдии, които са го подкрепили, трябва сериозно да се мотивират.