Особено мнение
на съдията Любен Корнезов по к.д. № 13 от 1993 г.
Решението на Конституционният съд е непълно и от тук правно неиздържано. Смятам, че то не отговаря на поставения основен въпрос относно компетенциите на Върховния съд (ВС), който в преходния период изпълнява функциите на Върховен административен съд (ВАС). Нещо повече. Така, както е формулирано решението, се прави неправилният извод, че всички актове на Министерския съвет и на министрите подлежат на съдебен контрол. Едно такова разбиране не може да бъде споделяно, защото то не отговаря да идеите и принципите, вложени в Конституцията (чл.120, чл.125 и т.н.).
Съображенията ми са следните:
I. По предмета на делото
С Решение № 225 от 10 юни 1993 г. Министерският съвет (МС) е решил да "сезира Конституционния съд с искане съгласно приложението за даване на задължително тълкуване на чл.125, ал.2 от Конституцията с оглед на връзката му с чл.117, ал.1, чл.120, ал.2, § 2 и някои други нейни разпоредби". Това решение е възпроизведено и в искането на МС до Конституционния съд. В становището на МС (под № 93.80-258 от 30 юни 1993 г.) не се отричат компетенциите на ВС да контролира негови актове , но само в случаите на чл.97 от Указ 56 за стопанската дейност (ДВ, бр.4 от 13 януари 1989 г., попр., бр.16 от 1989г., изм., бр.38, 39 и 62 от 1989 г., бр.21, 31 и 101 от 1990 г., бр.15 и 23 от 1991 г., попр., бр.25 от 1991 г., изм., бр.47, 48 и 62 от 1991 г., и бр.60 от 1992 г.).
С определение от 17 юни 1993 г. Конституционният съд "приема за разглеждане искането на Министерския съвет за тълкуване на чл.125, ал.2 от Конституцията относно компетентността на Върховния съд да упражнява правомощията на Върховния административен съд".
Следователно чрез своя акт КС трябва да отговори ясно и недвусмислено на два въпроса:
а) доколко Върховният съд на Република България изпълнява функциите на Върховния административен съд;
б) какви са компетенциите на Върховния съд към настоящия момент да контролира актовете на МС и на министрите;
Един от основните проблеми, които стоят днес пред обществото и държавата е точното определяне компетенциите на ВС да упражнява съдебен контрол върху актовете на правителството и на министрите. Този проблем придоби политически характер не само от днешната политическа обстановка в страната и от липсата на предвиденото в Конституцията законодателство, но и поради противоречивата практика на ВС. При предишното правителство ВС стоеше на становището, че не е в неговите компетенции да се произнася по закононосъобразността на актовете на МС. При днешното правителство обаче прие, че е компетентен и започна да отменя актове на МС.
Това са обективните днешни обстоятелства, които мотивираха сезирането на Конституционния съд. Основният въпрос, по който той трябва да се произнесе, за да внесе със своя акт конституционна стабилност между отделните висши държавни органи, е, какви са компетенциите на ВС, и то към днешна дата. Държавната система трябва да функционира оптимално и в този преходен период на изграждащите се нови и съществуващи стари структури и отношения. Приемането на новата Конституция е един политически и юридически акт с определено значение за развитие на обществото. Но не може автоматично с приемането на Конституцията да се смени системата на управление и организация на обществото. Във връзка с това се поставя въпросът, какви са компетенциите на ВС като заварена стара структура. Тя няма да съществува за вбъдеще по силата на Конституцията, но в преходния период обществото и държавата не могат да се лишат от нея.
II. Върховният съд на Република България изпълнява ли функциите на Върховния административен съд?
Новата Конституция на Република България предвижда нова организация на обществото, коренно различна от предишния исторически период. Предвижда се ново, демократично управление, като за целта се изграждат съответни държавни органи и институции. Естествено е, че с влизане на Конституцията в сила (13.07.1991 г.) това не може да стане веднага и автоматично. Обективно е необходим един преходен период, през който се изграждат новите държавни органи и институции. Конституцията поставя юридическото начало на реорганизацията на обществото или т. нар. "смяна на системата". За да може конституционните идеи и принципи да се реализират напълно в живота, е необходимо не само образуването на предвидените в нея държавни органи и институции, но и приемането на нови закони, основните от които тя предвижда в своите текстове. Разбира се, това не може да стане на следващия ден след приемането й. В този преходен период обикновено съжителстват старите заварени държавни структури и закони с новите изисквания на Конституцията. Този период на "съвместно съжителство" законодателят се е опитал да регламентира в "Преходните и заключителни разпоредби" на Конституцията, за да се смекчи съществуващата колизия. Така че не мога да възприема извода, направен в мотивите на Конституционния съд, че "в Конституцията не са предвидени правила за действие на конституционните норми относно функционирането на съдебната власт в периода до приемането на новите устройствени и процесуални закони". Във връзка с това е предвиден § 4 ПЗРК, който гласи: "Определената с Конституцията организация на съдебната власт влиза в действие след приемането на новите устройствени и процесуални закони, които трябва да бъдат приети в срока по § 3, ал.2". В глава VI "Съдебна власт" се предвижда нова структура и организация на съдебната система (от двуинстанционно се преминава на триинстанционно производство, изграждане на апелативни съдилища, ВКС, ВАС, нова организация на следствието и прокуратурата и т.н.). За да стане всичко това, е необходимо да се приемат нови устройствени и процесуални закони. Необходимо е време и затова законодателят е дал инструктивния едногодишен срок (§ 3, ал.2), които законодателният орган не е спазил поради различни причини.
Но правораздаването не може да спре, докато се изградят новите структури, предвидени в глава VI на Конституцията. Обществена необходимост е то да продължи да функционира, макар и в старата си черупка. Следователно през този преходен период съществува старата структура на съдебната система, съвместно с новите принципи и изисквания на Конституцията. Трябва да се намери един разумен баланс между заварената организация на съдебната система и новите конституционни изисквания. От тази гледна точка трябва да се преценяват разпоредбите на глава VI от Конституцията, а не само по формалния белег, че Конституцията е влязла в сила на 13.07.1991 г. Към настоящия момент, примерно, е изпълнено изискването на чл.130 от Конституцията за образуването и функционирането на Висшия съдебен съвет (Закон за Висшия съдебен съвет, ДВ, бр.74/1991 г., изм., бр.106/1991 г.), оформен е статутът на съдебните магистрати (чл.129, ал.3 Конституцията) и т.н. Но Конституцията поставя изисквания, които все още не са постигнати (чл.119, ал.1, чл.124 от Конституцията и др.).
В тази светлина трябва да бъде решен и поставеният въпрос - доколко ВС изпълнява функциите на ВАС. В Конституцията няма специален текст, който да урежда този въпрос, и това не е необходимо. Административно правораздаване е имало и при действието на старата Конституция, има и сега. Друг е въпросът, доколко то е оптимално. Редица нормативни актове уреждат административното правораздаване, вкл. функциите, ролята и компетенциите на ВС, правата и задълженията на гражданите, прокуратурата и други органи (Закон за административното производство (ЗАП), Закон за устройство на съдилищата (ЗУС), Закон за административните нарушения и наказания (ЗАНН), Закон за териториално и селищно устройство (ЗТСУ), Закон за нормативните актове (ЗНА), Указ № 56 за стопанската дейност и др.). Върховният съд е функционирал като най-висша съдебна инстанция в областта на наказателното, гражданското, семейното, трудовото, вкл. и в административното право (основно чрез своето III г.о.).
Конституцията предвижда изграждането на ВАС (чл.119, ал.1, чл.125, ал.1 от Конституцията), който "осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване". Основният закон дава възможност на законодателя да реши, следва ли да се изграждат по-ниски по степен административни съдилища (чл.116, ал.2 от Конституцията) или това административно правораздаване ще се осъществява от общите съдилища (районни, окръжни, апелативни). С други думи, имало е и има административно правораздаване и органи, които го осъществяват. Конституцията предвижда изграждането на ВАС, но това не означава, че до неговото образуване съдилищата могат да отказват административно правосъдие. Това важи и за ВС, като не споделям неговата по-стара практика, че до изграждането на ВАС, той не може да разглежда административни дела (Определение № 341/4.ХII.91 г. по дело № 307/1991 г.; Определение от 4.ХII.91 г. по дело № 253/1991 г.; Решение № 94/9.IV.92 г. по дело № 44/1992 г., Определение № 224/18.II.1993 г. по дело № 1868/1992 г., Определение № 19/26.VI.92 г. по дело № 108/1992 г., Определение № 20/26.VI.92 г. по дело № 165/1992 г., Определение № 8/29.I.92 г. по дело № 10/1992 г. и др.).
Една такава позиция е в противоречие с конституционни принципи и норми, нарушаваща основни права на гражданите (чл.120, ал.2 от Конституцията). Тя е в противоречие и с действащото законодателство (прим. чл.97 от Указ 56/1989 г.)
Разбира се, сега действащият ВС не е равнозначен на бъдещия ВАС, който е отделна структура на съдебната система със свой председател, прокурори към него и т.н. Във функционално отношение обаче, ВС в този преходен период изпълнява функциите и на бъдещия ВАС в областта на административното правораздаване. Другото би било правен и житейски абсурд, блокиращ цялостното правораздаване в държавата.
Следователно изводът е, че Върховният съд изпълнява функциите на предвидения в Конституцията Върховен административен съд до приемането на новите устройствени и процесуални закони.
Върховният съд в този преходен период не изпълнява само тези функции. Той има правомощията на ВКС и ВАС при сформирането на Висшия съдебен съвет (чл.130, ал.3 от Конституцията); при конституирането на Конституционния съд (чл.147, ал.1 от Конституцията); да сезира Конституционния съд (чл.150 и Определение № 6/30 юни 1992 г. по к.д. № 12/1992 г.) и т.н. Върховният съд е една стара структура, която ще отмре, но в преходния период трябва да поеме отговорността за реализиране на новите конституционни идеи и принципи, залегнали в глава VI от Конституцията, а не да подхожда избирателно към тях. От една крайност, че въобще не може да изпълнява функциите на ВАС, ВС стига до другата крайност, че всичко може (Решение № 83/1.IV.93 г. по дело № 53/1993 г., Решение № 165/7.VI.93 г. по дело № 106/1993 г., Решение № 202/8.VII.93 г. по дело № 149/1993 г. и др. Интерес представлява становището на ВС изразено в Решение № 214/14.VII.93 г. по дело № 196/1993 г., с което се приема, че в компетенциите на ВС е да отменя актове на МС, но не и акт на министър-председателя).
III. Какви са компетенциите на Върховния съд, изпълняващ функциите на Върховен административен съд?
Това е основният въпрос по делото, отнасящ се до тълкуване на чл.125 от Конституцията. От отговора на този въпрос до голяма степен зависи нормалното функциониране на държавния апарат в този преходен период при липсата на новите устройствени и процесуални закони.
Един от основните белези на правовата държава (чл.4 от Конституцията) е развито административно правораздаване, което да защитава правата на гражданите и юридическите лица, вкл. и от висшите органи на изпълнителната власт. Без това е немислимо демократичното общество. Следователно принципът е (т.нар. "обща клауза"), че всеки гражданин и юридическо лице могат да обжалват всеки административен акт, който засяга техни права (чл.120, ал.2 от Конституцията), вкл. и актове на МС и на отделните министри пред ВАС (чл.125, ал.2 от Конституцията).
Проблемът е доколко този принцип, залегнал и в нашата Конституция, може да бъде доведен до край. Абсолютно всички ли актове на МС и на министрите подлежат на съдебен контрол или е обективно необходимо да има изключения от принципа? Отнася се до големия проблем за оптималното функциониране на държавата и баланса между защита интересите на индивида и интересите на обществото.
Ако застанем на позицията, която прозира в решението на Конституционния съд, че към настоящия момент всички актове на МС подлежат на съдебен контрол от ВС би се получил ефект, засягащ държавността, устоите на гражданското общество и правата на гражданите.
Да помислим реалистично! Ако всеки гражданин или юридическо лице има право да обжалва пред ВС всички актове на МС и на министрите, практически ще се стигне до блокиране на изпълнителната власт, до блокиране управлението на държавата, а оттам и до възможността за разрушаване на държавността. Всяко правителство има своите опоненти. Не е обективно възможно правителствените актове да удовлетворяват всички виждания, идеи, интереси на абсолютно всички граждани в държавата. Правителството приема стотици свои актове и ако те могат да се отнесат до съдебната власт от всеки гражданин и юридическо лице, ще се стигне до блокиране на изпълнителната власт, която е също толкова независима, колкото и съдебната в рамките на своите компетенции. Следователно трябва да се намери баланс между защитата на индивидуалните права и общодържавните интереси на обществото.
Историческият анализ доказва това твърдение. Всички държави с развити демократични системи (например Франция, Германия, Италия, Испания) имат обособено административно правораздаване, но изключват от обекта на съдебния контрол редица актове на висшата администрация.
Нашият исторически опит е в същата насока. Административното правораздаване съществува още от Търновската конституция, но като обособена система от органи е от 1912 до 1948 г., когато е съществувал ВАС. И през този период не всички актове на администрацията са подлежали на съдебен контрол. Така например в чл.31 от Наредба-закон за административното производство от 1934 г. е казано :"Не са подсъдни на Върховния административен съд: 1) делата, които по действащите закони са подсъдни на обикновените съдилища; 2) висшите правителствени актове; 3) актовете по назначаване, повишаване, понижаване, преместване, командироване, отстранение и уволнение на всички държавни и общински служители; 4) делата, разрешението на които по законите е предоставено на свободното усмотрение на органите на властта; 5) дисциплинарните дела на служители в държавни и обществени учреждения".
Нашият и чуждият исторически и правен опит показва, че определени актове на висшата администрация трябва да бъдат изключени от съдебен контрол.
Тези идеи са развити в нашата Конституция. Веднъж от гледна точка на правото на защита, прогласени в чл.56 от Конституцията и конкретизирани в областта на административното правораздаване в чл.120, ал.2 от Конституцията. Всеки гражданин и юридическо лице може да обжалва всеки административен акт "освен изрично предвидените в закона". Конституцията предвижда като изключения, че чрез закон могат да се въвеждат известни ограничения. В тази връзка трябва да се тълкува и чл.125, ал.2 от Конституцията, който гласи: "Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона".
Пределно ясна е идеята, вложена в този конституционен текст, че могат да се определят конкретни актове на МС и на министрите, които не подлежат на съдебен контрол, вкл. и за законосъобразност.
Сега съществуват старите съдебни структури. Няма Закон за устройство на съдебната власт, Закон за Върховния административен съд и процесуалните закони, които точно да очертаят компетенциите на съдилищата, вкл. и на ВАС. Конституционният съд не е законодателен орган, за да посочи кои актове на Министерския съвет не подлежат на съдебен контрол, а решава обществения и правен проблем към настоящия момент. В бъдещото законодателство би следвало да се изключат от съдебен контрол актовете на правителството и на отделни министри, свързани с външната политика, държавната сигурност, отбраната и т.н. Междувпрочем такива ограничения са предвидени в проекта, внесен в Народното събрание от предишното правителство (чл.5 ЗВАС). Не подлежат на разглеждане от Върховния административен съд: 1) делата, за които със закон е определена друга подсъдност; 2) жалбите и протестите за отмяна на актове, с които: а) се упражнява или се отказва упражняването на законодателна инициатива; б) в съответствие с Конституцията и закона се отправят предложения или се отказва отправянето на предложение до президента за издаване на актове или извършване на действия; в) се осъществява външната политика на страната; г) се регламентират или решават въпроси, свързани с обявена война или обявено военно или извънредно положение; д) се регламентират или вземат мерки, предизвикани от стихийни бедствия или тежки производствени аварии; 3) жалбите и протестите за отмяна на актове, които според други закони не подлежат на обжалване, ако с тези актове не се създават задължения или не се засягат права и законни интереси на физически и юридически лица”. По принцип такива ограничения са напълно обосновани, защото е недопустимо обжалване пред ВАС примерно на актове на МС, с които се сезира КС или акт на началника на Геералния щаб, свързан с отбраната на страната. Така, ако се застане на позицията, че абсолютно всички актове на МС подлежат на контрол от ВС, това означава, че решението на МС да сезира КС може да бъде обжалвано пред ВС и той да го отмени. Умишлено давам този пример, за да се разбере правният абсурд на становището, че всички актове на МС подлежат на съдебен контрол от ВС.
Посочих по-горе, че КС е призван да реши проблема при сега действащата конституционна уредба и текущо законодателство. Какво ще бъде бъдещото законодателство, вкл. и компетенциите на ВАС, може да се преценява от КС тогава, когато това законодателство е факт.
В настоящия момент имаме редица нормативни актове, които уреждат административното правораздаване. Тези актове не са отменени от парламента (§ 3, ал.2 от Конституцията) и те са действащо право, което регулира определен кръг от обществените отношения. Нещо повече. Един от основните актове в административното правораздаване, какъвто е Законът за административното производство (ДВ, бр.90 от 1979 г.; изм., бр.9 от 1983 г., бр.26 от 1988 г., бр.94 от 1990 г., бр.25 и 61 от 1991 г. и бр.19 от 1992 г.) е изменен и допълнен при действието на новата Конституция.
Следователно Конституцията допуска изключение от принципа, че всеки гражданин и юридическо лице може да обжалва административния акт (чл.120, ал.2 от Конституцията) и от принципа, че всички актове на МС подлежат на съдебен контрол от ВАС (чл.125, ал.2 от Конституцията). Така се поставя въпросът, какво е сега действащото законодателство, определящо компетенциите на ВС, изпълняващ функциите на ВАС. След като няма нови устройствени и процесуални закони, трябва да приемем в името на правната сигурност и стабилност сега действащите нормативни актове. Друг изход няма, защото никой не ги е отрекъл и все още никой не е приел новите, които ще ги отменят.
Като пример ще посоча чл.97 от Указ 56 за стопанската дейност, който упълномощава ВС, изпълняващ функциите на ВАС, да отменя нормативни актове и решения на МС и на други държавни органи, които противоречат на указа; чл.36 ЗАП дава право на ВС да отменя актове на министри и ръководители на други ведомства, непосредствено подчинени на МС; чл.15 ЗНА постановява, че правораздавателните органи не трябва да прилагат актове на МС и отделни министри, ако те противоречат на нормативен акт от по-висша степен; чл.44, т.2,б. “а” ЗУС посочва състава на ВС, който разглежда молбите и предложенията за отмяна на подзаконови нормативни актове и решения на МС и т.н. Тези нормативни актове уреждат процедурата за разглеждане на делата, сроковете, в които могат да се атакуват административните актове, състава на съда, който разглежда тези дела, доказателства и т.н. Това е днешното действащо административно право, което трябва да се преценява с оглед конституционните изисквания.
Не мога да възприема становището, изразено в мотивите на Конституционния съд, че "нормата на чл.43, ал.1, т.3 от Закона за устройство на съдилищата е неприложима след влизането на Конституцията в сила". Какво значи "неприложима"? Ако тази норма противоречи на Конституцията (чл.149, ал.1, т.2 и § 3, ал.1), то тя е противоконституционна и съдът трябваше да я обяви за такава, като посочи обаче точно на кой текст от Конституцията тя противоречи, а не мимоходом да говори за неприложимост. Тази норма не отнема, а дава право на ВС да разглежда молби и предложения за отмяна на подзаконови нормативни актове и решения на Министерския съвет и на други държавни, обществени и стопански организации, когато това е предвидено в закон или указ. Този текст е от 1990 г. (ДВ, бр.31/1990 г.) и е една от стъпките в правилната насока на разширяване съдебния контрол над актовете на висшата изпълнителна власт. Върховният съд аргументира своите решения, като се позовава на чл.43, ал.1, т.3 ЗУС, за да обоснове компетентността си да отменя правителствени актове, а Конституционният съд обявява този текст за "неприложим". Ако Конституционният съд беше последователен в становището си, то трябваше да посочи кои актове и норми в областта на административното правораздаване са противоконституционни, за да се внесе яснота и безспорност в правоприлагането.
Изводът е: ВС изпълнява функциите на ВАС до приемане на новите устройствени и процесуални закони. Конституцията допуска отделни актове на висшата администрация да не подлежат на съдебен контрол (с арг.от чл.120, ал.2 и чл.125, ал.2). Сега действащото законодателство е това, което определя компетентността на съдилищата, вкл. и на ВС, изпълняващ функциите на ВАС, в областта на административното правораздаване.
За да се отговори на искането на МС и на обществената потребност, от мое гледище диспозитивът на решението на КС трябва да има следното съдържание: "Върховният съд на Република България изпълнява функциите и на Върховния административен съд до приемането на новите устройствени и процесуални закони в рамките на компетенциите, дадени му отсега действащото законодателство".