Особено мнение на съдията Пенчо Пенев
В искането на групата народни представители се атакува решението на Народното събрание за освобождаване на г-н Иво Инджев от длъжността главен директор на Българската телеграфна агенция. Противоконституционността на решението се обосновава с липсата на процедура, както и на компетентност на Народното събрание да извърши такова действие.
Споделям съображенията, изтъкнати в решението, че такава компетентност Народното събрание има.
Съдът спази разпоредбата на чл.22, ал.1 от Закона за Конституционния съд и не се ограничи само с отразеното в искането на народните представители основание за несъответствие на решението на Народното събрание с Конституцията, а подложи на преценка възможните други такива основания и преди всичко посочените в писмените съображения на г-н Инджев. Едно от тези основания е, че с атакуваното освобождаване от длъжност се нарушава правото за изразяване на лично мнение и неговото разпространение (чл.39, ал.1 от Конституцията). Правилно съдът прие и това оплакване за неоснователно. В случая не става дума за лично мнение на г-н Инждев, такова той може да изразява персонално в едно или друго средство за масово осведомяване, а за информация, разпространявана от една национална информационна институция, каквато е БТА. Текстът на чл.39, ал.1 от Конституцията визира основно лично право и именно поради персоналния му характер би било неправомерно да се допусне каквато и да било възможност за влияние при осъществяването му върху информационната политика на БТА, например чрез подбора на информация или начина на поднасянето й.
С решението съдът отхвърли и други две обсъждани основания за противоконституционност на решението на Народното събрание, а именно, че то е взето при грубо нарушаване на процедурата и по начин, накърняващ правото на защита, предвидена в чл.56 от Конституцията. Особеното ми мнение касае именно тези основания и съображенията, изложени по техен повод в решението на Конституционния съд.
Мисля, не би могло да има спор, че за да бъде едно решение на Народното събрание конституционно, то би трябвало да бъде взето при спазване на една конституционосъобразна парламентарна процедура. Ако това е така, веднага възникват поне три въпроса. Първият въпрос: коя парламентарна процедура може да бъде квалифицирана като конституционосъобразна и какъв е критерият за това? Вторият въпрос: какво трябва да бъде нарушаването на процедурата, за да води то до противоконституционност на приетия по тази процедура акт на Народното събрание? Третият въпрос: има ли в конкретния случай нарушение на парламентарната процедура, което да опорочава взетото решение? Последователността на следващото изложение ще се определя от тази поредност на въпросите.
Всяко решение на Народното събрание се взема при спазване на определена процедура. Често пъти тя е предвидена в самата Конституция или в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. В тези случаи спазването или неспазването й са лесно установими. Проблем възниква, когато за вземане на определено решение не е предвидена нарочна парламентарна процедура. Няма спор, че такава няма и за освобождаването на главния директор на БТА. Липсата в този случай на изрично записани правила трябва ли обаче да сведе вземането на решение само до простото гласуване "за" и "против"? Убеден съм, че отговорът трябва да бъде отрицателен. Характерен отличителен белег на парламентарната процедура в правовата държава е нейната демократичност. А демократичността на процедурата е характеристика, която между многото други белези означава и: 1/ осигуряване свободна изява на противоположни тези и 2/ осигуряване на достатъчно информация за формиране на вътрешно убеждение у оправомощените да вземат определено решение. Ако липсват правила, които да осигуряват демократичност на процедурата, парламентът е длъжен да ги създаде ad hoc, т.е. за отделния случай. Това негово задължение е конституционно и произтича от духа и принципите на Конституцията, намерили израз преди всичко в нейния преамбюл, който обявява верността към общочовешките ценности и прогласява решимостта за създаване на демократична и правова държава. Не може органът, който приема законите и чрез тях е длъжен да въвежда демократичните процедури във всички сфери на държавно управление, да ги игнорира в своята дейност. По аргумент за по-силното основание пренебрегнатата демократичност на процедурата при вземане на решения от Народното събрание е чувствително по-укоримо поведение, отколкото на който и да било друг държавен орган. Абсолютно антидемократична и противоконституционна е тезата, че "Народното събрание може всичко". Макар Република България да е парламентарна република (чл.1 от Конституцията), Народното събрание може да действа само в рамките на действащата Конституция, на нейните разпоредби, принципи и дух, в съответствие с основополагащото начало за разделение на властите.
Липсата на изрично писано правило не снема задължението от Народното събрание да приложи такава демократична парламентарна процедура, която да съответства на духа и принципите на Конституцията и правовата държава.
Вторият въпрос, който се поставя, е дали всяко нарушаване на една парламентарна процедура води автоматично до опорочаване на взетото решение. Мисля, че на този въпрос трябва да се отговаря винаги конкретно и в зависимост от това, доколко съществено нарушението се отразява върху възможността за пълнота на информацията от гледна точка на възможните тези и антитези с оглед формиране на вътрешната мотивация на всеки от участниците в гласуването. (Тук не се спирам на възможните абсолютни процесуални нарушения, тъй като те излизат извън разглежданата проблематика.)
В конкретния случай решението е опорочено, защото е взето без да бъде спазена съответстващата на духа и принципите на Конституцията демократична парламентарна процедура. Необходимо е било да се действа по процедура, която да осигури: 1) възможност да се изложат факти и обстоятелства, различни от изложените в мотивите на искането; 2) да се даде възможност да се тълкуват тези факти и обстоятелства и от това да се формулират правни доводи и 3) да се изслуша лицето, чието отстраняване от длъжност се иска. Вместо това е проведено едно формално гласуване "за" и "против" без дебатиране и без ангажиране на становищата на компетентните постоянни комисии към Народното събрание по съществото на проблема. Вместо да отговори на въпроса, дали главният директор на БТА е извършил нарушения, несъвместими с изпълняваната от него длъжност, Постоянната комисия по радио и телевизия при Народното събрание е уведомила писмено единствено, че според нея решаването на въпроса е от компетентност на Народното събрание. Възраженията си срещу такава процедура съм изложил и в особеното си мнение по сходното к.д. № 17/1991 г. относно отстраняването от длъжност на генералния директор на Националната телевизия Огнян Сапарев (вж. РОКС 1991-1992 г., с.31).
Става дума за отстраняването от длъжност на ръководител на една национална институция, по отношение на която Народното събрание има определени правомощия. В този смисъл той не е "външно лице", както е определен в решението на съда, за което участието в процедурата е недопустимо. Осъществената на практика процедура не е дала възможност за пълнота на информацията, която да послужи за формиране на вътрешното убеждение у всеки един от гласувалите народни представители. Нарушен е съществено демократичният механизъм за вземане на решения. Само на това основание решението би следвало да бъде обявено за противоконституционно.
В хода на делото се повдигна още един изключително важен въпрос: като не е изслушан главният директор на БТА, не е ли нарушено конституционното му право на защита? Вън от съмнение е, че конституционно право на всеки гражданин е да се защити, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, както и когато е извършено посегателство върху неговите чест, достойнство и добро име (чл.56 и чл.32, ал.1 от Конституцията).
Не възприемам тезата, застъпена в решението, че в случая посочените текстове от Конституцията не биха могли да намерят приложение. На първо място, принципът, залегнал в чл.56, е универсален. Щом възникне заплаха за определен законен интерес, това поражда конституционното право за осъществяване на съответна защита. Защитата е гарантираната от Конституцията и законите възможност да се посочат факти и доказателства, както и да се наведат аргументи и правни доводи в полза на засегнатата личност. Не е казано къде и по какъв начин точно се осъществява тази защита. Разбира се, най-ефективна е съдебната процедура, но ако такава не е предвидена, това не означава, че защитата не може да се осъществи по друг начин. В конкретния случай това би могло да стане чрез даване на възможност главният директор на БТА да бъде изслушан от парламента или от Постоянната комисия по радио и телевизия. Трудно може да се отстоява тезата, че правото на защита може да се осъществява избирателно в зависимост от субекта и конкретните обстоятелства. Не мога да приема застъпеното в решението становище, че публичноправният акт на решението за отстраняване от длъжност на главния директор на БТА не засягал личната му сфера (вж. с.16 от решението) и че упражняването на правото на защита означавало да бъде отблъсната и да не може да се прояви публично суверенната воля на оправомощения орган, в случая Народното събрание (пак там).
Първото не може да бъде споделено, защото засягането на лични права и интереси в случая е очевидно (професионална репутация, трудовоправни интереси). Не би било коректно именно от гледна точка на Конституцията да се делят и степенуват, а още по-малко да се противопоставят евентуалните последици от едно решение на Народното събрание на публичноправни и на такива, засягащи личната сфера.
Второто не може да бъде споделено, защото защитата на личните права и интереси не влиза в противоречие със защитата на публичноправния интерес. Напротив, осъществяването на защитата на личния интерес се вмества в контекста на подробното проучване и съобразяване на всички факти и аргументи, за да се вземе най-правилно решение, което ще гарантира максимално добре защитата и на публичноправния интерес. Универсалността на нормата на чл.56 от Конституцията не допуска изключения, вкл. за осигуряване на публичноправни приоритети. Самата ценностна система, върху която е изградена правовата държава, и действащата сега Конституция не допускат това. В заключение, на осъществяването на правото на защита в случая трябва да се гледа като на елемент от осъществяване на една демократична парламентарна процедура. Това е и пресечната точка на двете конституционни изисквания, които в случая не са спазени - необходимостта от осъществяването на такава процедура и реализиране на предвиденото в чл.56 от Конституцията право на защита.