ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдията Александър Арабаджиев по к.д. № 18/93 г.

         Даденото с решението на Конституционния съд (КС) тълкуване по поставения в искането на Министерския съвет (МС) въпрос не изчерпва цялата проблематика, породена от обстоятелството, че действащата Конситуция не предвижда съществуването на ведомства без ранг на министерства, като не урежда съдбата на тези ведомства. Диспозитивът на решението се ограничава до определяне на компетентния орган да преобразува и закрива такива ведомства, създадени от бившия Държавен съвет на основание чл.93, т.1 от Конституцията от 1971 г. Практическият ефект от това разрешение го свежда до ограничен брой ведомства, които са наистина създадени от бившия Държавен съвет по силата на правомощията му по чл. 93, т.16 от отменената Конституция. В действителност обаче повечето от съществуващите в момента ведомства без ранг на министерства са създадени след изменението на предишната Конституция от 1990 г. (ДВ, бр.29 от 1990 г.), както и след приемането на действащата.

         Така например Националната комисия по цените е образувана с ПМС № 31 от 26 февруари 1991 г. (ДВ, бр.18 от 5 март 1991 г.), Комитетът по геология и минералните ресурси е образуван с Решение № 35 на МС от същата дата (ДВ, бр.19 от 8 март 1991 г.), Комитетът по горите е образуван с Решение на МС № 5 от 16 януари 1991 г. (ДВ, бр.8 от 29 януари 1991 г.). Това са все ведомства, създадени в периода 3 април 1990 г. – 13 юли 1991 г., през който според решението на КС създаването и закриването на ведомства без ранг на министерства е в правомощията на Народното събрание.

         Същата практика – да се закриват, преобразуват и създават подобни ведомства от МС – е продължила и при действието на Конституцията от 1991 г. С ПМС № 97 от 10 юни 1992 г. (ДВ, бр.50 от 19 юни 1992 г.) е закрит Комитетът по стандартизация, сертификация и метрология (образуван с Решение на МС № 28 от 13 февруари 1991 г., ДВ, бр.16 от 1991 г.) и е създаден Комитет по стандартизация и метрология; Комитетът по младежта и спорта е създаден с ПМС № 107 от 17 юни 1992 г. (ДВ, бр.54 от 3 юли 1992 г.), а Комитетът по пощи и далекосъобщения е получил това наименование с ПМС № 70 от 30 април 1992 г. (ДВ, бр.39 от 12 май 1992 г.).

         Тази практика не е в съгласие нито със заварената Конституция в нейния вариант, действал след прекратяването дейността на Държавния съвет, нито с Конституцията, която е в сила от 13 юли 1991 г.

         Новата Конституция неслучайно не предвижда създаването на ведомства без ранг на министрества, но с функции, аналогични на тези на министерствата. Изоставен е изцяло подходът на предишната Конституция, предвиждащ няколко нива на държавното управление, респ. на създаване на изпълнителни органи: от Народното събрание (брой, вид, наименование на министерствата и на другите ведомства с ранг на министерства – чл.100), също от Народното събрание – да образува в системата на МС негови органи за ръководство и координация, като определя решенията на кои от тях имат силата на правителствени актове (чл.78, т.16), от Държавния съвет – да създава и закрива ведомства без ранг на министерства и назначава и освобождава от длъжност техните ръководители (чл.93, т.16), от Министерския съвет (като взима под непосредствено ръководство клонове на управлението и за целта образува комисии, съвети, главни дирекции и управления, които нямат ранг на министерства – чл.105).

         В съответствие с принципа на парламентарното управление (чл.1, ал.1) новата Конституция предоставя на Народното събрание правомощието да създава, преобразува и закрива министерства по предложение на министър-председателя (чл.84, т.7). Не се допуска съществуването на междинни структури – нито от гледище на правомощие за създаването им, нито чрез овластяването им с функции, които са аналогични на тези на министерствата. Последното би означавало да се образуват ведомства, които изпълняват функции на министерства, в отклонение от утвърдената от Народното събрание структура на правителството.

         А именно такива квази-министерства съставляват редица от съществуващите комитети, някои от тях създавани, както се посочи, или натоварени с функции вече при действието на Конституцията от 1991 г. Ако се направи съпоставка между функциите на едно типично стопанско министерство, каквото например е Министерството на промишлеността (срв. ПМС № 117 от 2 юли 1992 г., ДВ, бр.57 от 1992 г., за определяне основните функции на това министерство), и на един комитет като този по енергетика (срв. ПМС № 12 от 15 юни 1993 г. за определяне основните функции на този комитет), ще се види, че по същество те не се отличават. И в двата случая съответните ведомства (министерство, респ. комитет) са определени като “орган” на МС за провеждане на държавната политика в съответната област. Съгласно действащото към момента на постановяването на решението на КС ПМС № 265 от 18 декември 1992 г. за реда, по който МС упражнява правото на притежател на държавния капитал в търговските дружества, на министрите и на представителите на комитети към МС, равнозначно е възложено да упражняват правото на държавата като притежател на капитала в търговските дружества с държавно имущество.

      При това положение разрешението, възприето в решението на КС, не може да бъде възприето. То се основава единствено върху положението, че въпросните комитети са част от държавната администрация, а по силата на чл.105, ал.2 от Конституцията МС осъществява общото й ръководство. С това се обосновава и компетентността му да преобразува и закрива централните ведомства без ранг на министерства. Аргументацията на даденото тълкуване, сведена до отбелязаното относно принадлежността към държавната администрация на различните комитети, не държи сметка за тяхната същност, за функциите и правомощията им. Като такива, те не са обикновени помощни органи на МС, създавани от него с цел да го подпомагат при осъществяване на функциите му. Нито имат характера на органите по чл.105 от отменената Конституция, каквито съществуват и сега (от рода на комисията по външния дълг, Националната комисия по безопасността на движението и др. под.). Разглежданите комитети, респ. техните председатели, са приравнени на министрите съобразно отрасловата си компетентност. Ето защо тяхното създаване, преобразуване (което е всъщност скрито създаване) и закриване не могат да бъдат в компетентността на МС.

         Още повече това е недопустимо, когато се касае за такива ведомства, които съществуват по силата на отделни закони (срв. чл.13, ал.1 от Закона за ловното стопанство и чл.10, ал.1 от Закона за горите относно съществуващото министерство на горите и горската промишленост, заменено от Комитета по горите; чл.3, ал.2 от Закона за водите – относно Националния съвет по водите; чл.4, ал.1 от Закона за стандартизацията – относно Комитета по стандартизация и метрология). В посочените закони тези органи са натоварени с ръководството, координацията и контрола на съответната дейност, с управлението, респ. с осъществяването на държавната политика. Те съставляват, както е отбелязано в становището по делото на председателя на Народното събрание, институционната рамка за приложението на дадения закон. Ясно е при това положение, че премахването (закриването) им може да стане също със закон. Разбира се, от гледище на принципа за разделяне на властите (чл.8 от Конституцията) на МС не може да бъде натрапена определена структура, тя се определя от Народното събрание, но по предложение на министър-председателя. Но когато се касае за орган, който администрира приложението на определен закон, и създаването, и закриването на органа може да стане по силата на закон. Последното е залегнало в решението на КС, но то е само по себе си съображение в полза на поддържаното тук, че отговорът на поставения въпрос не е еднозначен.