становище по решение

СТАНОВИЩЕ

на съдията Нено Неновски към решението по к.д. № 22/1993 г.

Решението на съда може да се подкрепи с допълнителни съображения. Ще ги изложа във връзка с основанията за незаконност на избора за народен представител на Георги Милчев Георгиев (Г. М. Г.), възприети в решението, и като държа сметка за противоположните аргументите.

I

Първо основание за незаконност на избора: обявено за избрано за народен представител е лице, името на което не е било вписано в избирателната бюлетина и за което избирателите не са гласували.

1. Името на Г. М. Г. е било включено в регистрираната кандидатска листа. По-късно той е оттеглил писмено съгласието си да бъде кандидат за народен представител. Районната избирателна комисия (РИК) е уважила молбата му, поради което и името му не е било вписано в избирателната бюлетина. В проведения избор той не е имал статуса на избираем, пасивното му избирателно право не е било упражнено. От друга страна, избирателите, упражнявайки активното си избирателно право, са изразили волеизявление, което не го е имало предвид, не се е отнасяло до него. Той не е бил субект на отношението избираем - избирател.

По този повод противната теза си служи с два аргумента: а) кандидатът за народен представител няма право да оттегля веднъж даденото си съгласие за включване в листата, това може да решава само партията (коалицията), която е издигнала кандидатурата му; б) оттеглянето на кандидатурата може да стане само в срока, предвиден от Закона за избиране на народни представители, общински съветници и кметове (ЗИНПОСК, или избирателен закон), този срок не е бил спазен.

Тези съображения не могат да бъдат споделени.

Кандидатът упражнява личното си избирателно (пасивно) право. То произтича от Конституцията. С него може да се разпорежда само той. Става дума именно за право, а не за задължение. Като основно (конституционно) право, то не може да бъде ограничавано от закона, в случая от избирателния закон. От тази гледна точка критерий за оценка на законността на избора не е само законът, но и Конституцията. Употребеният в Конституцията израз "законността на избора на народен представител" (чл. 149, ал. 1, т. 7) обхваща и конституционната законност на избора.Затова и съответните спорове не трябва да се решават само въз основа на избирателния закон. Такъв ограничителен подход е недопустим, още повече за Конституционния съд.

Твърдението, че кандидатът може да се откаже от участието си в изборите като избираем само със съгласието на партията (коалицията), тъй като "това са взаимоотношения между него и коалицията", не е издържано юридически. Никъде в закона не съществува подобна забрана, а и да съществуваше, тя не би била в съответствие с Конституцията. Твърдението не е издържано и от позициите на едно съвременно политическо мислене, което изключва "оковаването" на личността от (и в ) групата, която и да е тя. Вярно е, че по силата на избирателния закон, при възприетата пропорционална избирателна система, партиите и коалициите играят голяма роля във формирането и регистрирането на кандидатските листи. В тази насока те имат съществени (и водещи) права и носят съществени задължения. В тази насока са безспорни и взаимоотношенията между кандидат и партия (коалиция). Правата и задълженията на партиите (коалициите) не трябва обаче да се абсолютизират до степен, при която кандидатът за народен представител да бъде лишен напълно от възможността да се разпорежда свободно със свое основно право. Ето защо до избора (практически до изготвянето на бюлетината) той може да оттегли кандидатурата си. Отношения на политическо представителство не могат да се установят насила. Да се пристъпи към поемане (до избора!) на политически мандат е необходимо да се изяви съгласие от даденото лице - кандидат за народен представител. Да се носи (след избора!) политически мандат е също необходимо съгласие на даденото лице - вече народен представител. Съгласието може да се оттегли и в двата случая, но по различен начин. Нелогично е да се иска оттеглилият съгласието си първоначално регистриран кандидат да бъде избран мимо волята му, а след това вече като народен представител да си подава оставката. И напълно законосъобразно е липсата на съгласие да се констатира с решение на РИК, която решава всички организационни въпроси, включително и спорни, по провеждането на избора. При това РИК не може да не приеме редовно (лично, доброволно) заявеното оттегляне на кандидатурата така, както и Народното събрание не може да не приеме оставката на народния представител, щом тя е редовно подадена. Даването на съгласие и оттеглянето на съгласие е личен суверенен акт. Без съмнение "отказът" на регистриран вече кандидат, и то след извършване на регистрацията, е обстоятелство, неблагоприятно за партията (коалицията). Но този риск носи тя - тя е подбирала кандидатите си, тя е съставяла листите си...

До момента на регистрирането на листата (или поне до официалното депозиране на кандидатската листа в избирателната комисия) няма кандидати за народни представители в точния (юридическия) смисъл на думата. Това са все още "кандидати за кандидати за народни представители". До този момент отношенията наистина се развиват в партията (коалицията) или между нея и други лица (нейни симпатизанти, съюзници и пр.). След това възниква фигурата на кандидата за народен представител, който има и съответен правен статус, произтичащ от Конституцията и избирателния закон. Кандидатът придобива постепенно увеличаваща се относителна самостоятелност по отношение на партията (коалицията), която е издигнала кандидатурата му и го е включила в кандидатската си листа - след депозирането на кандидатската листа (той, а не партията или коалицията, вече има право да бъде уведомен за причините да се откаже регистрацията, както и право да обжалва този отказ - чл. 46, ал. 1 и 2 ЗИНПОСК), след регистрацията (той вече влиза в отношение с избирателите, с народа, като получава редица самостоятелни възможности, всъщност права - вж. уредбата на предизборната кампания в глава седма на ЗИНПОСК, по-специално чл. 54, 56-59), след изтичане на срока по чл. 45, ал. 2 (партията или коалицията вече не може да предлага промени в листата), по време на гласуването (кандидатът може да присъства на откриването на изборния ден - чл. 64, ал. ЗИНПОСК), след гласуването (кандидатите могат да присъстват при отваряне на избирателната кутия и при установяване на резултатите от гласуването - чл. 74 ЗИНПОСК), след обявяване на изборните резултати (кандидатите могат да оспорват или обжалват избора - чл. 94 ЗИНПОСК). Ето защо тезата за пълната зависимост на кандидата за народен представител от партията (коалицията) не е издържана. Неговата относителна самостоятелност е подобна, макар и донякъде, на относителната самостоятелност, която избраният вече народен представител има спрямо партията (коалицията), с чиято листа е бил избран (чл.67 от Конституцията). Защото отношението кандидат - избиратели е преддверие на мандатното отношение.

Що се отнася до възражението, че съгласието на първоначално регистрирания кандидат е оттеглено след срока по чл. 45, ал. 2 ЗИНПОСК и съответно след същия срок РИК е взела решението си, трябва да се отбележи, че възможността за кандидата да се оттегли от участие като избираем (проява на негово конституционно право), не е в зависимост от този срок. Но такава зависимост не следва и от буквата на избирателния закон. Срокът важи за партиите и коалициите, които предлагат за регистрация кандидатските листи и, естествено, за РИК, която извършва регистрацията (чл. 35, ал. 2 и чл. 45 ЗИНПОСК), но не и за носителя на избирателното право, който изразява воля да се оттегли от участие в изборите като кандидат за народен представител. Сроковете по чл. 45 и чл. 46 ЗИНПОСК не се отнасят до тази съвършено различна и непредвидена в закона хипотеза.

2. Името на Г. М. Г. не е било вписано в бюлетината, с която избирателите са гласували, но несъгласните с решението на съда смятат, че това е без значение, тъй като името е било включено в регистрираната кандидатска листа. Според тях от значение е листата и само листата. Меродавна била само листата с регистрирания цвят. Такъв бил принципът на пропорционалната избирателна система - гласува се с бюлетини с определен цвят за партии и коалиции, а не за имена и личности.

Въпросът е: възможно ли е да се смята за избрано (и да бъде обявено за избрано) лице, което не е било вписано в бюлетината?

Отрицателният отговор е добре мотивиран в решението на съда, но по мое мнение той се нуждае от допълнителна мотивация в две направления.

Първо. Не е вярно твърдението, че се гласува с бюлетина с определен цвят за партии и коалиции, но не и за имена и личности. Голямата роля на партиите и коалициите не трябва да се тълкува така, че да се изключи какъвто и да е личностен елемент на избора. Това просто не отговаря на действителността. Партиите и коалициите се стремят да включат в листите си престижни и привлекателни личности. Това определя избора на избирателя, особено на рационално действащия. Самият закон, както отбелязах това, достатъчно ясно отразява личностното начало във възприетата избирателна система, колкото и стеснено да е то. Той гарантира редица възможности (права) за самостоятелна изява на кандидатите за народни представители. Кандидатските листи, и съответно бюлетините, не са безименни, а поименни. Наименованието "кандидатски (курс. мой - Н.Н.) листи за народни представители" (чл. 41, 45 ЗИНПОСК) говори само по себе си. А според чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗИНПОСК гласуването става с "бюлетини, съдържащи имената на кандидатите".

Второ. Застъпниците на противната на решението теза неправилно разбират съотношението между кандидатска листа и бюлетина. Те настояват върху това, че същественото било името на кандидата да е записано в регистрираната листа към момента на избора. Тогава кандидатът ще бъде избран, въпреки липсата на името в бюлетината. Каква е ролята на бюлетината и каква е връзката й с листата? Тъкмо тук мотивите на съда се нуждаят от кратко допълнение.

Избирателната бюлетина е своеобразно "копие" на кандидатската листа. Тя е "другото аз" на листата. Документът, който се регистрира официално, е кандидатската листа. Той материализира решението на партиите (коалициите) да участват в изборите, като издигнат в определена поредност кандидатурите на определени личности за народни представители. Представянето и регистрирането на листата е съществен момент от реализирането на избирателното право на гражданите,  проявяващо се на законово равнище вече и като право на партии и коалиции. (Всъщност правото на партии и коалиции е правото на гражданите, което те упражняват и заедно, колективно - в рамките на дадено политическо формирование.) Кандидатската листа, която в количествено отношение е една, не може практически да обслужи гласуването, в което участват стотици и хиляди граждани. Налага се тя да бъде размножена и разпространена във вид на бюлетина. Бюлетината - това е листата, но вече във вид, който позволява на гражданите (избирателите) да я получат лично. Тя е техническо средство за "пренасяне" на листата от регистъра на избирателната комисия до избирателите. От нея избирателят черпи информацията, която се съдържа в листата. Тя е техническо средство, но с важно правно значение.* Тя служи на избирателя да вземе решението си, въз основа на нея той определя (даже в последния момент!) волята си, а след това и вота си. Чрез нея той реализира вота си, реализира избирателното си право в последния му и най-съществения му стадий на развитие - гласуването. (Динамиката на това право, разбира се, започва да се проявява още в предизборната кампания.) Тя служи за отчитане на изборните резултати от избирателните комисии. Тя има значение на доказателство или доказателствено средство в споровете, които имат за предмет законността на избора и т. н. Поради всичко това бюлетината трябва да съответства на листата.

Именно за съответствие между бюлетина и листа става дума в чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗИНПОСК (бюлетините съдържат имената на кандидатите от кандидатската листа), чл. 71, ал. 2 от същия закон (имената на кандидатите в кандидатската листа се подреждат в бюлетината едно след друго с последователна номерация) и чл. 78 от същия закон (поредността на кандидатите в кандидатските листи и поредността в бюлетината е нещо тъждествено за законодателя). Това е съответствие в основното съдържание на листата и бюлетината (имената и поредността им) и на него обръща внимание законът. Подчертавам: определени имена, които са подредени последователно (чл. 70, ал. 1, т. 1, чл. 71, ал. 2 и чл. 78 от избирателния закон)! В това отношение всяко несъответствие на бюлетината с листата е недопустимо. Защото това е, което мотивира вота, което се решава от избирателя (взет съвкупно, това е суверенът), и което поражда юридическите последици, обобщени като възникнал мандат. Другите несъответствия, напълно възможни, не са същностни. Те са технически, производствени и те не опорочават бюлетината, респ. избора. Тях има предвид чл. 77, ал. 2 ЗИНПОСК, на който напразно се позовава в своя подкрепа особеното мнение. Достатъчно е да се прочете по-внимателно текста на разпоредбата на чл. 77, ал. 2 в двете й изречения. В първото изречение се казва, че когато бюлетината "съдържа имена на кандидати, несъответствуващи с имената на регистрираните в района кандидати, тя е действителна". Второто изречение гласи: "Това се отнася и за други отклонения в бюлетините от установения образец (размер, нюанс на цвета, грешки в печатния текст), които се дължат на грешки в производството" (курс. мой - Н.Н.). Значи, първото изречение има предвид несъответствие, което е от същия род, към който спадат всякакви други отклонения, дължащи се на грешки в производството! Това ще са най-вероятно печатни грешки (или технически дефекти в текста, например замазване на името или на част от него и др.). Второто изречение изяснява логически смисъла на първото. Впрочем и ал. 1 на чл. 77 се отнася до "външни","технически" нарушения, които не правят бюлетината недействителна.

Несъответствие между бюлетина и листа, което засяга името на кандидата и е съществено, е възможно в две хипотези:

- лицето е вписано в листата, но не е вписано в бюлетината;

- лицето не е вписано в листата, но е вписано в бюлетината.

И в двата случая то не е избрано и не трябва да бъде обявено за избрано. В първия случай то е било кандидат за народен представител, но за него не е гласувано. Във втория случай то просто не е имало статута на кандидат.

Разгледаният от Конституционният съд случай е особен, дори невероятен. Съдът приема, че е обявено за избрано лице, което не е фигурирало нито в листата, нито в бюлетината. Това е така от юридическо гледище, тъй като според съда вписаният първоначално в листата кандидат, сетне е изваден от нея по негово желание и с валидно решение на РИК. Чисто юридически по време на избора лицето вече не е било кандидат, решението на РИК, като юридически факт, е прекратило действието на субективното му избирателно право. Тук има спор - РИК е взела решение, но не го е отразила в регистъра, в който се регистрират листите. Следователно лицето е останало в листата. Това е едното становище. За съда, чието становище приемам, решението на РИК, съответно протоколирано, е достатъчно да констатира (установителен ефект!) оттеглянето на съгласието и отпадането от кандидатската листа. Но независимо от тази страна на въпроса, липсата на вот е решаваща. Лицето не е било избрано.

3.Според мене са нарушени Конституцията и избирателният закон.

- Нарушени са чл. 1, ал. 2 и чл. 10 от Конституцията. Властни компетенции на народен представител могат да се получат само от народа (избирателите) чрез непосредствен избор. Централната избирателна комисия (ЦИК) е обявила за народен представител лице, по отношение на което не е имало избор. Да се приеме за редовен такъв "избор", би означавало да се подмени волята на избирателя.

- Нарушен е чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗИНПОСК, понеже е обявено за народен представител лице, за което не е гласувано с бюлетина, съдържаща името му. Дори и да се приеме, че името на Г.М.Г. е останало в листата, в съответствие с чл. 70, ал. 1, т. 1 то е трябвало да фигурира в бюлетината, с която се е гласувало. "Гласуването се извършва с бюлетини, съдържащи имената на кандидатите от кандидатската листа". В случая "не се е извършило гласуване" (перифразирам текста на закона) по отношение на Г.М.Г.

II

Второ основание за незаконност на избора: не е обявен за народен представител следващият по ред в кандидатската листа, нарушена е поредността, установена в листата.

1.Налице е било предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител. Вместо да обяви за избран следващият по ред в официално регистрираната кандидатска листа, ЦИК е обявила за народен представител Г.М.Г., като е прескочила кандидата, непосредствено следващ номер (мястото в листата) на депутата с прекратени вече пълномощия. ЦИК се е ръководила от това, че следващият по ред кандидат в писмено заявление до нея я е уведомил, че няма да заеме освободеното депутатско място. Тя е приела (уважила) този "писмен отказ" и е сметнала, че има право да прескочи името на неговия автор в листата.

Въпросите са няколко. Имала ли е ЦИК право да постъпи по този начин - да разгледа и респективно да приеме искане (заявление), с което кандидат, за когото вече е имало вот, се отказва предварително от статуса си на народен представител, иска да не бъде обявяван за народен представител? По-нататък - може ли ЦИК да нарушава поредността в листата, позовавайки се на отказа на следващия по ред кандидат да заеме освободеното депутатско място? И още - има ли право кандидатът, за когото вече е гласувано, да се отказва пред ЦИК (преди обявяването на изборния резултат) от депутатски (политически) мандат?

Отговорът на всички тези въпроси по мое мнение е категорично отрицателен.

Първо.Вотът вече е бил реализиран. Упълномощаването за политическо представителство вече е било налице. Разбира се, поради характера на избирателната система, мандатът възниква под условие - условието на поредността.Но макар и "висящ", той постоянно е в състояние на "готовност". До обявяването на избора той съвсем не е правно нищо: началото му се води от деня на избора, независимо от това, че обявяването става по-късно. (Това е класическо положение на избирателното право!)

Второ. Веднъж гласуването станало, ЦИК няма власт да обяви или да не обяви избрания вече кандидат за избран, щом не са налице нарушения на закона. Конститутивна и конституираща роля играе изборът, а не решението на ЦИК, което има установителен, констативен характер. ЦИК поначало е компетентна да решава организационно-техническите, включително и процесуалните въпроси на изборите, свързани с осигуряване на условията (по закона) за възникване и установяване на отношения на политическо представителство. Нейните правомощия могат да имат и юрисдикционни черти, но това не ги извежда от основното им предназначение - да се осигури свободното изразяване на волята на избирателите и тази воля да бъде вярно и точно установена, отчетена и обявена официално. Нищо повече. ЦИК не може и не трябва да може да се намесва в реализирано волеизявление на избирателите, да навлиза в самото отношение на политическо представителство, в същността му, т.е. да се произнася да се прекъсне ли то или не. Това е компетентност от друг ранг, придадена на други органи - на Народното събрание (при оставка на народен представител и др.), на Конституционния съд (при несъвместимост и др.).

ЦИК няма право да променя поредността на кандидатите в кандидатските листи, съответно и в бюлетините. Установената поредност е императивна (безвариантна) за ЦИК. Това е въпрос, който се отнася до сърцевината на изразения вот, респективно до сърцевината на мандатното отношение. Поредността не може да се променя от никой орган.

Трето. Кандидат, по отношение на който вече е реализирано гласуването, няма право да отправя искания до ЦИК за оттегляне на съгласието си да бъде народен представител. Това е отказ да се поеме мандат, но той може да се декларира до момента на упълномощаването, до гласуването и да се преценява от избирателните комисии. ЦИК може да се занимава с такъв отказ, но само ако той е факт, настъпил до гласуването. Тогава тя може да го разглежда и да се произнася за него както преди изборния ден, така и след него (преди обявяване на изборните резултати и във връзка с обявяването - при спор). Тя обаче не е компетентна да се занимава с последвало избора оттегляне на съгласието. Без съмнение съгласието е конститутивен елемент на договора (условно и в смисъла на конституционното, а не на гражданското право) за политическо представителство. То трябва да присъства винаги, за да има и представителство. Но редът за оттеглянето му, респективно за приемане на оттеглянето му, не може да бъде еднакъв.

Възможното възражение, че ЦИК е била компетентна да се произнесе, тъй като тя решава всички въпроси на изборите до момента на обявяване на изборните резултати, ще бъде прибързано и необосновано. Като оставим настрани факта, че подобно възражение няма да отговаря на съществуващата уредба (ЦИК не решава окончателно всички въпроси, в някои случаи решенията й могат да се обжалват пред Върховния съд), то няма да държи сметка за същността на политическото представителство, за това, че властните правомощия на народния представител произтичат пряко от вота на избирателите, на народа (чл. 1, ал. 2, чл. 10, чл. 42, ал. 1, чл. 67, ал. 1 от Конституцията).

2. Второто основание за незаконност на избора отново е комплексно и двояко.

- Нарушени са чл. 1, ал. 2 и чл. 10 от Конституцията. Не е била зачетена санкционираната от суверенния вот на избирателите поредност на кандидатите в кандидатската листа. Този вот е бил пренебрегнат.

- Нарушена е изричната разпоредба на чл. 96, ал. 1 ЗИНПОСК, в съответствие с която при предсрочно прекратяване на пълномощията на народен представител ЦИК обявява за народен представител следващият в съответната листа кандидат. В решението си ЦИК формално се позовава на тази разпоредба, но я нарушава, уважавайки декларирания отказ на следващия в листата кандидат да заеме свободното депутатско място.

*

С оглед на основанията за незаконност на избора становището се отличава от мотивите на решението в две направления:

а) то вижда нарушение на самата Конституция; нарушението е от такъв характер, че засяга фундаментални уредби и права - народния суверенитет и избирателното право на гражданите;

б) то търси законовото основание за първото нарушение (за избрано е било обявено лице, което фактически не е било избирано) в чл. 70, ал. 1 т. 1 (за депутат е било обявено лице, за което не се е извършило гласуване с бюлетина, съдържаща името му), а на второто нарушение (нарушаване на поредността) - в чл. 96, ал. 1 ЗИНПОСК (законово изискване за спазване на поредността). В решението на съда чл. 96, ал. 1 се приема като основание и на двете нарушения. Това е възможно, но в решението не е обосновано.

Може би е уместно да се разсъждава иначе, като се разграничават правните и фактическите основания за незаконност на избора: една и съща разпоредба - конституционна или законова - се нарушава по два (или повече) фактически начина. Тогава на чл. 1, ал. 2 и чл. 10 от Конституцията, посочени като основание (правно) в това становище, е посегнато с два вида фактически нарушения:обявяване за избрано лице, името на което не е било вписано в бюлетината, за него не е имало вот, и така е била подменена волята на избирателите, нарушено е било избирателното им право; не е било спазено изискването за поредност, с което отново е изопачен вотът на избирателите, избирателното им право е било погазено.

Що се отнася до чл. 96, ал. 1 ЗИНПОСК, поради твърде конкретния характер на разпоредбата му (хипотеза на предсрочно прекратяване на пълномощия на народен представител и изискване да се обяви за такъв следващият в листата кандидат, т.е. правилото на поредността), той трудно би могъл да служи за основание на първото (от фактическа гледна точка) нарушение. Под нормата на чл. 96, ал. 1 трудно могат да се подведат фактическите обстоятелства (оттеглянето на кандидатурата, решението на РИК, невключването на името в бюлетината, с която е гласувано), които правят избора незаконен (конституционно незаконен предимно).

*

Тъй като приемам, че Г.М.Г. изобщо не е бил избиран и избран (не е получавал статус на избираем, на кандидат), то от това следва, че според мене той изобщо не е бил и народен представител. Мандатно отношение, на което той е бил субект, изобщо не е било породено. Поради това обявителният и прекратителният ефект на решението на Конституционния съд в диспозитивната му част има обратна сила.

*

Опонентите на решението на Конституционния съд изтъкват съображения във връзка само с първата група фактически обстоятелства, довели до незаконност на избора на Г.М.Г. Те премълчават изцяло мотивите на съда относно второто нарушение на законността на избора, или втората група обстоятелства, довели до незаконност на избора. И то въпреки изричната аргументация на съда:"... дори Г.М.Г. да не беше оттеглил съгласието си да участвува в изборите като кандидат за народен представител с листата на СДС, изборът също би бил незаконен, защото е нарушена поредността в бюлетината". Съдът следователно казва: дори и да се признае тезата, че Г.М.Г. е останал да фигурира в листата и липсата на името му в бюлетината е без правно значение, то нарушената от ЦИК поредност, установена в листата (бюлетината), пак води до незаконност на избора. След като по тази известна на опонентите на съдебното решение аргументация те мълчат, може да се приеме, че те не я отричат. Тогава въпросът се свежда до спор само относно едно от основанията (правно и съответно фактическо) за незаконност на избора. Позицията си обаче опонентите изразяват не със становище, а с особено мнение.