Становище на съдията Пенчо Пенев
Като възприемам изцяло решението на Конституционния съд считам, че то, както в мотивите, така и в диспозитива трябваше да вземе отношение за характера и обхвата на евентуалния контрол, който би могъл да се упражнява върху актовете на Министерския съвет, с които се учредяват административни органи, включително централни ведомства без ранг на министерства. На стр. 6 от решението е отбелязана възможността за парламентарен контрол, без да се анализира той по-подробно, а проблемът за евентуален съдебен контрол изобщо не е поставен. Въпросите за контрола са важни, защото чрез изясняването им по-релефно се очертават рамките на правомощието на Министерския съвет в интересуващата ни област на фона на контролните правомощия на Парламента като носител на законодателната власт, и на Върховния съд като представител на съдебната власт. Ако те бяха развити, решението щеше да добие още по-голяма практическа насоченост.
За мое съжаление, този подход не намери подкрепа от останалите колеги, които приеха, че по въпроса за контрола Конституционният съд не е сезиран и затова не би трябвало да се произнася по него. Считам, че проблемът за контрола върху актовете на Министерския съвет е така тясно свързан с правомощията му за тяхното издаване (което е основен предмет на делото), че не е необходимо изрично да бъде поставен в питането на народните представители, за да намери място в решението. Със съображенията, изложени оттук нататък, "допълвам" решението на Конституционния съд в посоката, която считам за необходима.
Решенията на Министерския съвет за учредяване на административни органи, които не са предвидени в Конституцията, включително и централни ведомства без ранг на министерства, се издават в рамките на конституционно прогласената компетентност на Министерския съвет да ръководи вътрешната и външната политика на страната (чл. 105, ал. 1) и да осъществява общото ръководство на държавната администрация (чл. 105, ал. 2). Те са висша проява в осъществяването на изпълнителната власт от страна на правителството, поради което вън от съмнение са правата му да прави преценка не само за конституционносъобразност и законосъобразност при създаването им, но преди всичко да мотивира решенията си със съображения за целесъобразност. Подлежат ли тези решения, като висш израз на упражняването на изпълнителната власт, на някакъв контрол или такъв е изключен от принципа за разделение на властите? Поначало принципът за разделение на властите не само не изключва контрол, но в определена степен го изисква като реализация на правилото, че "власт власт възпира" . Неограничено и неконтролируемо създаване на помощни административни органи може да доведе до раздуване, дублиране, неефикасност или блокиране на части от държавната администрация. Логично е да има конституционно противодействие при такава ситуация.
Първият и най-важен защитен механизъм в тази насока е осъществяването на парламентарен контрол. Чрез него Министерският съвет може да бъде принуден да отмени свой акт за създаване на помощен административен орган като резултат от негативна реакция на Народното събрание или неговите органи, преди всичко в лицето на постоянните комисии. При формиране становището на Народното събрание или неговите органи могат да влязат в действие както съображения за конституционносъобразност и законосъобразност, така и такива за целесъобразност. Това е така, най-малкото защото една нецелесъобразна администрация, която не върши полезна работа, само би тежала на бюджета.
Когато противоречието в гледните точки на Министерския съвет и народното представителство са принципни и непреодолими, създаването на спомагателен административен орган от Министерския съвет може да стане повод дори за снемане на политическото доверие. Така може да се стигне до искане за гласуване вот на недоверие на правителството (чл. 111, ал. 1, т. 1). Народното събрание обаче не може със свой акт, например с решение, да отмени директно акта на Министерския съвет. Такова решение би било противоконституционно, нарушаващо принципа за разделение на властите. То би представлявало груба намеса в работата на изпълнителната власт. За един свой неправилен акт в дискутираната сфера Министерският съвет може да си отиде чрез положително гласуване на вот на недоверие, но дори и това не отменя този негов акт. Трябва да дойде ново правителство, което да го отмени.
Може ли Върховният съд (в бъдеще Върховният административен съд) по силата на контрола за конституционосъобразност и законосъобразност на административните актове да отмени решение на Министерския съвет, с което се създават помощни административни органи, включително и централни ведомства без ранг на министерства? Считам, че на въпроса трябва да се отговори отрицателно. Актът за създаване на помощен административен орган не е от категорията актове, които могат да се атакуват съдебно. Това би трябвало да се има предвид и при приемане на новото административно законодателство (препращам към становището ми по к.д.№13/93г.). Обратното би било нарушение на принципа за разделение на властите и противоконституционна намеса на съдебната власт в дейността на изпълнителната. Контролът може да бъде само парламентарен, а отговорността политическа, стигаща до падане на правителството чрез гласуване вот на недоверие.
И все пак, макар и косвено, съдебен контрол има. Това е контролът, който Върховният съд упражнява върху актовете, издавани от създадените от Министерския съвет спомагателни административни органи. Без съмнение неконституционосъобразността или противозаконосъобразността на един орган се отразява и върху конституционосъобразността или законосъобразността на издаваните от него актове (например липса на компетентност). С отмяната на такива актове по косвен път се упражнява въздействие върху Министерския съвет да преразгледа решението си.
В съответствие с изложеното диспозитивът на решението би следвало да се допълни в следния смисъл:
Актовете на Министерския съвет за учредяване на административни органи, включително и централни ведомства без ранг на министерства, издадени в рамките на неговата компетентност по чл. 105 от Конституцията, подлежат на парламентарен контрол. По пътя на парламентарния контрол Министерският съвет може да бъде принуден сам да отмени актовете си за създаване на помощен административен орган.
Оспорването на акт на Министерския съвет за създаване на помощен административен орган може да послужи като повод за искане вот на недоверие към правителството. Народното събрание не може директно със свой акт да отмени акта на Министерския съвет за създаване на помощен административен орган.
Посочените актове на Министерския съвет не подлежат на съдебен контрол. Съдебен контрол за конституционосъобразност и законосъобразност се упражнява на общо основание по отношение на административните актове, издадени от създадените от Министерския съвет органи.