Становище на съдията Нено Неновски
По § 11 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт (ЗСВ)
Смятам, че § 11 ЗСВ е противоконституционен. Мотивите ми обаче не съвпадат с мотивите на повечето от конституционните съдии, гласували по същия начин, т. е. в подкрепа на искането на президента на Републиката за установяване противоконституционността на § 11. По тази причина, както и поради различните тълкувания и оценки на гласуването в Конституционния съд (КС) по този текст, давам становище със съображенията, които стоят в основата на вота ми.
В противоречие с чл. 130, ал. 4 от Конституцията, съгласно с който мандатът на изборните членове на Висшия съдебен съвет (ВСС) е пет години, § 11 ЗСВ предвижда избиране на членовете на ВСС в срок от един месец. Според мене мандатът на членовете на ВСС, тъй както е уреден в Конституцията, не може да се променя със закон. И това разбиране съм застъпил в особеното си мнение по к. д. № 30/91 г. Не виждам основание да се откажа от него.
На 18 декември 1991 г. 36-ото народно събрание прие Закон за изменение и допълнение на Закона за Висшия съдебен съвет (ЗИДЗВСС). В неговия § 12 беше предвидено: "В едномесечен срок от влизане на този закон в сила да се проведе избор за членове на Висшия съдебен съвет в съответствие с новите изисквания на закона. Дейността на досегашния Висш съдебен съвет се прекратява след образуването на новоизбрания по реда на този закон." Тази разпоредба беше оспорена незабавно (на 20 декември 1991 г.) от 52 народни представители от опозицията (тогава Българска социалистическа партия и нейни коалиционни партньори). В искането си до КС за установяване на противоконституционността на закона те поддържаха изрично (с оглед на § 12 ЗИДЗВСС): "С приетия закон се допуска нарушение на чл. 130, ал. 4 от Конституцията, като се прекратява дейността на Висшия съдебен съвет преди изтичане на конституционния мандат от 5 години." В допълнение към това искане от 3 януари 1992 г., подписано от проф. Нора Ананиева, съображенията за атакуване на § 12 бяха развити: "§ 12. Провеждането на избор на нов Висш съдебен съвет и то без да е установено, че сегашният ВСС е избран незаконно, нарушава чл. 130, ал. 4 от Конституцията (мандатът на изборните членове на ВСС е пет години). Привеждането в изпълнение на посочения параграф на практика обезсмисля въведения от Конституцията срок, през който ВСС и неговите членове са независими от законодателната власт, а и от колегите си от съдебната власт при решаването на въпросите от своята компетентност. С § 12 се отменят и разпоредбите на § 1, ал. 2 от Конституцията (Великото народно събрание до избиране на ново Народно събрание продължава да изпълнява функциите на Народно събрание; в същия срок се образуват Конституционен съд и Висш съдебен съвет - Н. Н.). Веднъж избран и конституиран, ВСС не може да бъде разпуснат или да бъде прекратена дейността му. С тази разпоредба фактически се отменя текст от Конституцията в заобикаляне на чл. 155, ал. 1 от нея."
Приведената аргументация относно мандатността на членовете на ВСС бе обстойно подкрепена в становището на Централния съвет на адвокатурата до КС, подписано от Еню Комитов.
Конституционният съд в решението си по к. д. № 30/91 г. прие, че § 12 и свързаният с него § 13 ЗИДЗВСС не нарушават Конституцията, тъй като с тях се прекратявал не индивидуален мандат, какъвто имала предвид тя, а мандатът на ВСС като орган ("цялостно прекратяване на мандата на първоначално избрания Висш съдебен съвет") - възможност, която не била конституционно уредена. Това позволявало законова уредба в съответствие с чл. 133 от Конституцията.
Гласувах против това решение, възприемайки в основни линии съображенията на искателите. Относно допустимата според решението на КС "възможност за прекратяване на мандат на изборен орган" аз писах в особеното си мнение: "Тази аргументация не издържа критика. Тя просто не е логична: ако органът се прекратява, това означава, че се прекратява не само неговата дейност, но и дейността (и пълномощията) на съставящите го индивидуални субекти. Иначе не щеше да бъде нужно някои от членовете на първия състав на ВСС, за да бъдат включени във втория му състав, да бъдат отново избирани. С такава аргументация може да се оправдаят и бъдещи нарушения на императивно определен мандат, щом те се обличат във формата на "цялостна смяна" на даден орган, извършена със закон. Това е недопустимо" (РОКС 1991-1992, с. 56).
Без да съм искал да предсказвам, положението наистина се повтори след две години и половина, но вече при друга конфигурация на политическите сили в парламента. На 22 юни 1994 г. беше приет Законът за съдебната власт, чийто § 11 гласи: "Членовете на Висшия съдебен съвет се избират в едномесечен срок от влизането на този закон в сила". Президентът, който навремето не реагира по повод на § 12 ЗИДЗВСС (!), този път наложи отлагателно вето на ЗСВ, включително и с оглед на § 11 ЗСВ. И след като Народното събрание потвърди закона, той се обърна към КС. Заедно с него и новото малцинство (народните представители от Съюза на демократичните сили) атакува ЗСВ пред КС, като заяви по повод на мандатността на членовете на ВСС: "Мандатността на членовете на Висшия съдебен съвет е условие за тяхната независимост от останалите власти в държавата." И още: "Намесата на органа, който веднъж е избрал член на Висшия съдебен съвет, за негово предсрочно освобождаване е опасна. Тя може да доведе при всяка смяна на мнозинството в Народното събрание да бъдат подменявани 11 члена на Висшия съдебен съвет."
Видно е, че са идентични не само спорните разпоредби на § 12 ЗИДЗВСС и § 11 ЗСВ (в нормативно и прескриптивно отношение), но и аргументите против тях, само че са сменили местата си техните противници, респ. защитници.
Опитите да се представят казусите като различни от гледище на нормативната им страна или като недопускащи аналогия изобщо са по мое мнение неуспешни. И по силата на § 11 ЗСВ се стига до прекратяване дейността на ВСС като орган. В него не се говори за подмяна на отделни членове на ВСС, а се казва определено, че "членове те (членувано! - Н. Н.) на ВСС се избират". Освен това, като се има предвид чл. 26, ал. 3 ЗСВ, според който решенията на ВСС се вземат, ако присъствуват най-малко 2/3 от членовете му, става ясно, че този кворум не може да се формира щом се приложи § 11. Това означава прекратяване и на колективния орган. Самите автори на § 11 ЗСВ приемат, че с този текст се стига до положение, идентично с това по § 12 ЗИДЗВСС с една само разлика, че вече има решение на КС, според което § 12 е конституционосъобразен. Това е основание според тях да се приеме за конституционносъобразен и § 11.
Според някои юристи мандатът можел да се разбира различно от Народното събрание като законодателен орган. Като приемало един или друг закон, с който се урежда материя на мандата, Народното събрание на практика давало и съответно тълкуване на конституционната уредба относно мандата. И това тълкуване било задължително. Такова разбиране на мандата по чл. 130, ал. 4 от Конституцията е недопустимо свободно и опортюнистично. Първо, ако и да тълкува Конституцията, Народното събрание не може да заобиколи, още повече да наруши пряко, ясния текст на чл. 130, ал. 4. В случая в ЗСВ (§ 11) няма и помен от тълкуване. Просто е възприет (с известно редакционно съкращение) текст от предходен закон. Да не говорим за това, че според КС Народното събрание може да тълкува Конституцията, но по особен ред. Второ, да се приеме подобна теза, би означавало да се отвори вратата за постоянни колебания в разбирането на мандата - всяко ново мнозинство в парламента ще дава и свое - угодно нему - тълкуване на конституционно определения мандат.
Други юристи искат да оправдаят конституционността на § 11 ЗСВ с възможността закон да урежда организацията и дейността на ВСС (чл. 133 от Конституцията). Мандатът действувал само в рамките на дадения закон. Когато се променял законът, можел да се прекрати предсрочно и индивидуалният мандат на член на ВСС. Още повече, ако с новия закон се въвеждат и нови изисквания за избираемост на членовете на ВСС, какъвто е случаят с чл. 16, ал. 1 ЗСВ (признат за конституционносъобразен с решението на КС по настоящото дело). В първата си част това гледище в неговата обща форма е неприемливо, а във втората си част е приемливо само условно. Законът ще урежда, но не и в противоречие с изричния текст на чл. 130, ал. 4 от Конституцията. С всеки нов закон ще се дава и нова уредба на мандатността (предсрочното прекратяване на мандата и пр.). Стабилността и независимостта на съдебната власт ще страдат. С такъв аргумент се оправдава не само § 11 ЗСВ, но и § 12 ЗИДЗВСС от 1991 г., с който бе разтурен първият състав на ВСС. Ще излезе, че този състав бе редовно разтурен... Що се отнася до аргумента, че с нов закон могат да се предвидят и нови изисквания за избираемост, той е приемлив при две условия: първо, новопредвидените законови изисквания да са в съответствие с чл. 130, ал. 2 от Конституцията; второ, новите изисквания на закона да действуват занапред, освен ако законът по изключение и изрично е предвидил обратното им действие (чл. 14, ал. 1 от Закона за нормативните актове). В случая с § 11, както правилно прие и КС, няма изрична разпоредба в това отношение. Законодателят може да има намерение (и да иска) да придаде на новия закон обратна сила, но изискването за правна стабилност налага това намерение да се прогласи изрично . Това е формално изискване по ЗНА и то не може да се замести с изясняване на законодателната воля по тълкувателен път. (Отделен е въпросът за това, че всяка законова разпоредба, с която се допуска обратно действие на закона, подлежи на общо основание на контрол за конституционност.)
Вярно е, че КС с решението си по това дело допусна непоследователност, доколкото по к. д. № 30/91 г. беше приел, че разтурването на ВСС със ЗИДЗВСС не противоречи на Конституцията. Но това е проблем на тези членове на КС, които са гласували по различен начин през 1992 и 1994 г. Усилията да се докаже, че при двата казуса няма подобие са напразни. Твърдението, че със ЗИДЗВСС била премахната противоконституционната забрана за участие във ВСС на действуващи адвокати и това било основание за избиране на нов ВСС, не е издържано най-малко фактически. Конституционният съд нито е бил сезиран по този въпрос, нито се е произнесъл по него с решение . Повтарям: няма решение на КС, с което разпоредбата, забраняваща участието на действуващи адвокати във ВСС, да е обявявана за противоконституционна!
Непоследователността на съда се изрази и в това, че по к. д. № 30/91 г. се приема обратното действие на § 12 (и на свързания с него § 13) ЗИДЗВСС, а по това к. д. № 9/94 г. то се изключва по отношение на § 11. Не би трябвало да се премълчи и фактът, че докато по к. д. № 30/91 г. § 12 и § 13 ЗИДЗВСС бяха признати за съответствуващи на Конституцията с довода, че това било "цялостно прекратяване на мандата на ВСС", а не прекратяване на индивидуални мандати (вж. РОКС, 1991-1992, с. 51), сега по к. д. № 9/94 г. (разд. III от ришинието) се възприема обратна теза: § 11 ЗСВ е противоконституционен, тъй като с него се нарушава индивидуалният мандат на изборните членове ва ВСС; ВСС няма мандат и за него като орган не е предвидено основание за предсрочното му прекратяване, до което положение се стига с § 11.
Всяка промяна в практиката на съда е необходимо да бъде обосновавана. В случая липсва обосновка.
За тази непоследователност решението на КС трябва да бъде критикувано. Аз обаче стоя на гледната си точка, възприета от мене и в двете дела, защото използуваният в 1991 г. и сега в 1994 г. начин за промяна на състава на ВСС крие опасност за стабилността на съдебната система: утре, когато парламентарното мнозинство отново се промени (такава е формулата на демокрацията!), то може отново да промени закона и така да се избави от неудобния му ВСС. Мнозинството не трябва да забравя, когато взема дадено решение, за възможността да се окаже един ден в малцинство и същото решение да се използува срещу него. То не трябва да мисли още, че политическото му превъзходство му дава и юридическо превъзходство при тълкуването на Конституцията. В съвременната правова държава различаването между политическото и юридическото е наложително.
Никой съдия не може да бъде задължен в името на "последователността на практиката на Конституционния съд" да поддържа едно противоконституционно според него схващане. Той не може лесно да мени убежденията си. Ако го стори, трябва да се обоснове. Ако мнозина го изменят и това доведе до промяна в практиката на съда, обосновката е още по-нужна. Тя трябва да намери място в акта на съда. Всичко това не отнема правото на малцинството в съда (на един дори съдия) да търси при подходящ случай да докаже правотата си, да превърне своето разбиране на Конституцията в разбиране на КС.