Особено мнение на съдията Пенчо Пенев
Относно обявяване противоконституционността на § 11 от Закона за съдебната власт
В решението с основание се приема, че мандатът на изборните членове на Висшия съдебен съвет е пет години, а самият той като постоянно действуващ орган, администриращ дейността на съдебната власт, няма определен във времето мандат; че предсрочно могат да бъдат освобождавани само отделни членове на ВСС, но за органа не е предвидено основание за предсрочно прекратяване.
Наистина, при първия прочит, поради непрецизност на редакцията, разпоредбата на § 11 от Закона за съдебната власт оставя впечатление, че става дума за прекратяване мандата на сега действуващия и избор на нов Висш съдебен съвет в едномесечен срок от влизането на Закона в сила. Ако бе така обаче, текстът нямаше да предвиди, че "членовете на ВСС се избират", а щеше да бъде използван изразът: "нов ВСС се избира". Става дума не за прекратяване мандата на органа, какъвто мандат поначало не съществува, а за подмяна на отделни членове на Висшия съдебен съвет. От уредбата на закона следва, че основание за такава подмяна може да бъде само несъответствието на някои от членовете на Висшия съдебен съвет с изискванията на закона, и преди всичко с изискването на чл. 16, ал. 1, който предвижда членовете му да имат най-малко 15 години юридически стаж, от които не по-малко от 5 години като съдия, прокурор, следовател или хабилитиран научен работник по право. Очевидно съставът на Конституционния съд, приел решението, се доближава именно до едно такова тълкуване, занимавайки се, и в последна сметка отхвърляйки приложимостта на чл. 16, ал. 1 ЗСВ като основание за прекратяване на индивидуалните мандати на членове на ВСС. В мотивите на решението се казва: "Обстоятелството, че съгласно чл. 16, ал. 1 ЗСВ за членовете на ВСС се поставя ново изискване за пет години специален юридически стаж, не би могло да бъде основание за прекратяване на органа или мандата за изборните му членове. Тази норма е от устройствен характер и има действие само напред във времето".
Тези разсъждения не мога да споделя. Наистина чл. 16, ал. 1, доколкото въвежда изисквания за членовете на един орган, има устройствен характер. В никакъв случай не може да се приеме обаче безусловното действие на правилото, че устройствените разпоредби действуват само напред във времето - в конкретния случай след изтичането на 5-годишния мандат на сегашните членове на Висшия съдебен съвет. Такова безусловно правило няма. Меродавна е волята на законодателя. В неговата компетентност е да предвиди една норма, включително и с устройствен характер, да прояви по изключение обратно действие. Това е преценка на законодателна целесъобразност. Тази идея е намерила израз в раздел I от Закона за нормативните актове, разпоредбите в който раздел действуват и понастоящем като напълно съответствуващи на Конституцията. Съгласно чл. 14, ал. 1 ЗНА "обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба". Без значение е какъв е характерът на нормативния акт. Единствената забрана за придаване на обратна сила е за разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените - чл. 14, ал. 3 ЗНА. Изводът е, че законодателят е бил в правото си да предвиди по изключение обратно действие (или по-точно действие "отсега") на разпоредбата на чл. 16, ал. 1 и това е напълно в рамките на неговата компетентност съгласно чл. 14, ал. 1 ЗНА. Дали обаче в конкретния случай той е сторил това?
Мисля, че положителният отговор не буди съмнение. Предвиденият в § 11 избор на нови членове на Висшия съдебен съвет недвусмислено демонстрира волята на законодателя да се приложи веднага (а не след изтичане мандатът на изборните членове на ВСС) разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от Закона за съдебната власт. Не трябва да смущава обстоятелството, че § 11 се намира в преходните и заключителните разпоредби на закона, тъй като действието на нормите на един закон от гледна точка на законодателна техника е обичайно да се урежда в преходните и заключителните разпоредби. Всъщност основание за прекратяване на индивидуалните мандати на част от членовете на Висшия съдебен съвет е нормата на чл. 16, ал. 1 ЗСВ, чието действие е уредено с § 11 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон.
С тези си разсъждения не влизам в противоречие с особеното си мнение по к. д. № 30/91 г., тъй като и там не оспорвам възможността със закон да се предвиди предсрочно прекратяване на индивидуалните мандати на членове на Висшия съдебен съвет, понеже материята е прехвърлена за уреждане от конституционния законодател на по-ниско законово ниво.
Ако бихме имали някакви претенции, то те биха били само към редакцията на текста на § 11, която би трябвало да се прецизира, като се допълни, че става дума не за всички, а за онези от членовете на Висшия съдебен съвет, които не отговарят на условията по чл. 16, ал. 1 от Закона за съдебната власт. Недостатъкът обаче е преодолим, тъй като не се изисква полагането на особени усилия такова разбиране на разпоредбата на § 11 да се изведе по тълкувателен път. Ето защо считам разпоредбата на § 11 така, както бе разкрит смисълът й, за конституционносъобразна.
Второто основание за несъгласието ми с решението по к. д. № 9/94 г. за противоконституционността на § 11 от Закона за съдебната власт се базира на основния правен принцип за еднаквото третиране и произтичащата от това константност в практиката по прилагането на Конституцията и законите. Това е принцип, върху който се основава правовият ред и стабилност. Еднаквото правоприлагане е основен белег на правовата държава и най-важен източник за доверие в правото.
Това, разбира се, не означава, че един правоприлагащ орган, включително и Конституционният съд, не може да промени практиката или становището си, включително и по принципиални въпроси. Във всички случаи обаче, когато това стане, необходимо е да се обоснове юридически промяната, като се посочи защо досегашното разбиране се изоставя и се възприема друго.
С решението по к. д. № 30/91 г. Конституционният съд е приел, че с тогавашния Закон за изменение и допълнение на Закона за Висшия съдебен съвет (§ 12 и § 13) се създава възможност за прекратяване на мандат на изборен орган, какъвто е Висшият съдебен съвет. С настоящото решение изобщо се отрича съществуването на мандат за орган от вида на ВСС - има само индивидуални мандати на неговите членове. Констатация обаче за това, че конструкцията, възприета в първото решение, е погрешна, няма.
С решението по к. д. № 30/91 г. се приема, че "привеждането на ЗВСС чрез отмяната на ал. 4 на чл. 2 в съответствие с конституционния текст на чл. 130, ал. 2 от Конституцията е основание за избиране на нов ВСС, тъй като се премахва забраната за участие на действуващи адвокати във Висшия съдебен съвет". В същото решение обратното действие, прогласено с разпоредбите на § 12 и § 13, изобщо не се подлага на съмнение, макар че отмяната на ал. 4 на чл. 2 не би трябвало да засяга вече избраните членове на ВСС най-малкото поради това, че решението на Конституционния съд влиза в сила много след избора им. Става дума за обявяване на противоконституционност на законова разпоредба (чл. 2, ал. 4 от Закона за Висшия съдебен съвет) и същата престава да се прилага, но само за в бъдеще, съгласно чл. 151, ал. 3 от Конституцията. Този текст гласи: "Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила". Това означава, че обявената противоконституционност засяга бъдещото прилагане на разпоредбата и проведеният преди това избор на Висш съдебен съвет с нищо не е опорочен. Нормата на чл. 151, ал. 3 от Конституцията е ясна и не позволява изправително тълкуване.
Въпреки чл. 151, ал. 3, прието бе за конституционосъобразно обратното действие на отмяната на текста на чл. 2, ал. 4 ЗВСС, а стабилността на мандата като съображение изобщо не бе дискутирана и зачетена в решението по к. д. № 30/91 г.
Точно в обратен смисъл са ръководните идеи, залегнали в настоящото решение. В него се отказа обратното, или по-точно, незабавното действие на предвидено в Закона прекратително основание по отношение на индивидуалните мандати на част от членовете на Висшия съдебен съвет (чл. 16, ал. 1 и § 11). Също така, противно на подхода и възприетата теза по к. д. № 30/91 г., стабилността на мандата бе въздигната като едно от решаващите съображения за обявяване на § 11 за противоконституционен.
Ако трябва да правим сравнение от юридическа гледна точка, основанието за избор на нови членове на Висшия съдебен съвет може в много по-голяма степен да се обоснове и защити в сегашния случай (това изложих в първата част на особеното си мнение) в сравнение с изтъкнатото основание по к. д. № 30/91 г., въз основа на което бе приет за конституционносъобразен изборът на изцяло нов Висш съдебен съвет. Но дори хипотетично да приемем, че не е така, не бих могъл да се съглася с различието в подходите, тъй като става дума за принципно важни въпроси за действието на актовете на Конституционния съд във времето, за конкуренция и съотношение между конституционно и законодателно регулиране, за действие във времето на законови разпоредби. Липсата на обосновка на това различие се отразява неблагоприятно върху изискването Конституционният съд да се ръководи константно от едни и същи принципи, а когато възникне необходимост да се отклони от тях, това да стане мотивирано и с ясна позиция относно причините, довели до такава промяна.
По всички изложени по-горе съображения оставам на особено мнение по к. д. № 9/94 г. в частта му, с която бе уважено искането на президента на Република България и бе обявена за противоконституционна разпоредбата на § 11 от Закона за съдебната власт.