особено мнение по решение

Особено мнение на съдията Пенчо Пенев

С решение № 9/06.07.1995 г. по к.д. №ї4/95 г. Конституционният съд обяви за противоконституционен Закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти (ЗИДЗВСОНИ), публикуван в ДВ, бр.20/1995 г. Съгласно този закон чл.6, ал.2 от Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти (ЗВСОНИ) се изменя, като се удължава от три на шест години срокът, в който запазват правата си заварените наематели, настанени по Закона за наемните отношения. Допълва се и края на ал.3 на същия член от закона, като се разширява кръга на имотите, за които се прилага ал.2, с имоти на културни институти или паметници на културата.

Със същото решение се обявява за противоконституционен и ЗИДЗВСОНИ, публикуван в ДВ, бр.40/1995 г., с който се изменят чл.чл.6 и 7 и се допълва § 2 от заключителната разпоредба на ЗИДЗВСОНИ. С тези изменения се внасят някои промени в условията, при които става възстановяването на собствеността и встъпването във владение на имотите от страна на реституираните собственици, а също и в условията, при които наемателите пребивават в имотите в рамките на удължения 6-годишен срок.

Особеното ми мнение обхваща решението на Конституционния съд в неговата цялост.

Мисля, че преценката за конституционосъобразност на атакуваните изменения в ЗВСОНИ би могла да се направи обективно и точно, само ако те се разгледат във връзка с цялостната същност, характеристика и цели на ЗВСОНИ. Този анализ би трябвало да бъде задължителен изходен пункт за всички разсъждения по-нататък, тъй като ЗВСОНИ регулира твърде много по вид отношения, докосва се до интересите на нееднородни групи субекти, интереси нееднопосочни, а най-често и противоположни. При регулирането на тези отношения законодателят е трябвало да се съобрази не само с изискванията за възстановяване на историческата справедливост и разпоредбите на чл.17, ал.1 и 3 от Конституцията, но и с редица други конкретни конституционни разпоредби, намерили израз в глава II на Конституцията и нейния преамбюл. За съжаление в решението такъв анализ липсва.

Със ЗВСОНИ се възстановява собственост върху недвижими имоти, която за определен период от време преди влизането на закона в сила е била изгубена. Възстановяването на справедливостта е морално-политическият мотив за приемането на закона. Всичко би било безпроблемно, ако актът на възстановяването на изгубената собственост не засягаше права, при това също конституционно признати и закрепени, на две групи добросъвестни лица - наематели и възмездни приобретатели на визираните в закона недвижими имоти. Режимът на възстановяването не би могъл да не се съобрази в определена степен и с правата на тези граждани. Това е сложна задача, която законът още при първоначалното му приемане е трябвало да решава. Законодателят в определена степен е бил улеснен от обстоятел­ството, че не се признава и "връща" съществуваща собственост (какъвто е случаят например с повечето от хипотезите по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи), а се възстановява загубена собственост, при което е възможен по-гъвкав и диференциран подход. Възстановяването става със самия закон и това прави възможно законодателят да определи условията, при които това възстановяване да стане. Тези условия трябва да отчитат в балансирана степен интересите и на двете групи засегнати от реституцията лица, които бяха посочени по-горе.

Едно от предвидените в закона условия е срокът, в който се запазват правата на заварените наематели по Закона за наемните отношения. Първоначално този срок е определен на три години. Атакуваното изменение на закона го удължава на шест години. Мотивът на законодателя е, че изминалият 3-годишен срок се е оказал недостатъчен за изпълнение на поетото от държавата задължение съгласно § 1 на Заключителната разпоредба на закона: "Общинските съвети да направят необходимото за уреждане с предимство жилищния въпрос на заварените наематели по чл.6, ал.2". В решението на съда се приема, че е недопустимо от гледна точка на чл.17, ал.3 от Конституцията, когато собствеността е вече възстановена, с нов закон да се продължава срока на временните ограничения. Освен това законът създавал права за заварените наематели по отношение на държавата за решаване на жилищния им въпрос съгласно допълнението на чл.6, ал.2 ЗВСОНИ. Приемайки това, решението на Конституционния съд по същество разкъсва връзката между чл.6, ал.2 и § 1 от Заключителната разпоредба на ЗВСОНИ, а създаването на тази връзка е една от основните идеи на закона. Тя се явява опора за неговата конституционосъобразност не само по отношение на собствениците, но и по отношение на добросъвестните наематели. Освен това удължаването на срока само по себе си не може да бъде противоконституционно, тъй като този срок обслужва реализацията на идеята в сравнително приемлив срок добросъвестните наематели да бъдат устроени, след което собствениците да влязат във владение. Продължителността на срока, стига да не е такава, че да създава реална пречка за самото възстановяване на собствеността (напр. 10, 20 години), е замислена като време, необходимо и достатъчно на държавата в лицето на общинските съвети да уреди жилищните проблеми на заварените наематели. Това предназначение на срока личи и от дебатите, проведени в Народното събрание при приемането на закона през 1992 г., когато се е обсъждало предложе­ние за приемане на по-реалистичен 5-годишен срок (вж. приложения по делото стенографски протокол).

Несъстоятелна е тезата, намерила израз в решението на съда, че § 1 създавал права на наемателите към държавата, които те трябвало да реализират преди или след изтичането на първоначално предвидения 3-годишен срок. Наистина § 1 поставя заварените наематели в предна позиция по отношение на настаняването в общински жилища. Това обаче съвсем не е достатъчно и не създава право от категорията на същинското субективно гражданско право, тъй като не е индивидуализирано (по предмет - конкретен жилищен обект), не е и защитимо по съдебен ред, за да може да се стигне до решение, представляващо годен изпълнителен титул.

Решението на Конституционния съд едностранчиво е фокусирано единствено и само върху чл.17, ал.1 и 3 от Конституцията, без да прави опит за анализ на цялостната картина на конституционно защитими интереси, които ЗВСОНИ се опитва да съчетае и балансира. Наистина правото на собственост се защитава и гарантира от Конституцията. Това е основно конституционно право. Конституционно защитими обаче са и други имуществени права (вещно и облигационно право, вземания с договорен и извъндоговорен характер и т.н.). С оглед на засяганите със ЗВСОНИ права и интереси, за които стана дума в началото, не са без значение и конституционните разпоредби на чл.55, ал.1 от Конституцията, предвиждащ правото на здравословна среда (включващо естествено правото на подслон), както и чл.58, ал.2, недопускащ упражняване на право, ако с това се накърняват права или законни интереси на други лица. От тази гледна точка може да се попита конституционосъобразно ли ще е да бъде извадено на улицата едно добросъвестно лице - наемател, доверило се в перфектността на сключения между него и държавата наемен договор? Не е ли конституционосъобразно едно законодателно разрешение за удължаване срока на наемния договор, с което наистина се засягат интереси на собствениците, но не в степен да правят възстановяването на собствеността безсмислено, след като се знае, че практически това е единствената възможност, за да може държавата да изпълни възложените й с § 1 от закона задължения.

Удължаването на срока така, както бе разгледано в контекста на регулираните със закона сложни отношения на големи групи заинтересувани лица, не само не е противоконституционно, а напълно съответства по дух на чл.1, ал.1 от Първия допълнителен протокол на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ратифициран от Република България и обнародван в ДВ, бр.80/1992 г.), в който се признава правото на приелите конвенцията държави да въвеждат такива закони, каквито счетат за необходими за осъществяване на контрол върху ползва­нето на собствеността в съответствие с общия интерес.

С втората част на решението на Конституционния съд се обявяват за противоконституционни § 2 и § 3 ЗИДЗВСОНИ (ДВ, бр.40/1995 г.), с които се внасят изменения в чл.чл.6 и 7їЗВСОНИ и се допълва § 2 от заключителната му разпоредба.

Измененията визират промени в условията, при които става възстановяването на собствеността и встъпването във владение на имотите от страна на собствениците.

Няма да навлизам в големи подробности по всяко едно от предвидените изменения, още повече, че това не е направено и в решението. И все пак няколко изречения няма да са излишни. Измененията могат да се разделят на две групи. Първата се отнася до известно (макар и недостатъчно) повишаване на наемната цена, която трябва да плащат заварените добросъвестни наематели, както и предвиждането на прекратителни основания за наемното правоотношение в случаите, когато наемателят има доходи и имущество, които могат да му осигурят жилище на свободен наем, и когато общината предостави на наемателя жилище, съобразено с нормите на Закона за наемните отношения, но не по-голямо от ползваното. Това са изменения, които са в интерес на възстановените собственици, и не би могло да се твърди противоречие с чл.17, ал.1 и 3 от Конституцията, поради което тяхната конституционосъобразност е вън от съмнение. Вероятно обявяването им за противоконституционни с решението на съда е последица от обявяването на противоконституционност на разпоредбата, предвиждаща удължаване на наемния срок от три на шест години, което ги прави безсмислени. За прецизност обаче това трябваше да бъде обяснено в мотивите, за да е ясно, че сами по себе си тези изменения не са противоконституционни.

Втората група изменения по ЗИДЗВСОНИ (ДВ, бр.40/1995 г.) се отнася до условията за възстановяване на правото на собственост при конкуренцията на добросъвестни приобретатели на имоти по времето, когато собствеността е била изгубена. Основен аргумент, който се изтъква в решението на Конституционния съд за противоконституционност на тази група изменения е, че е недопустимо след изтичане на едногодишния преклузивен срок за предявяване на исковете по ЗВСОНИ да се променят условията, при които се възстановява собствеността, тъй като ищците с висящи дела ще възстановят собствеността си при по-неблагоприятни условия. На пръв поглед този аргумент не е лишен от житейска логика. От юридическа гледна точка обаче той, мисля, е неоснователен. Ако се възприеме тезата, застъпена в решението, това означава да се отрече на законодателния орган възможността да коригира един закон, след като констатира явно негово несъвършенство в процеса на правоприлагането. Според решението невъзможно от конституционна гледна точка е да се променя ЗВСОНИ, за да се осигури еднакво благоприятно положение и равенство за всички ищци, предявили искове срещу приобретатели на имоти по времето, когато собствеността върху тях е била изгубена от предишните им собственици. Не се казва обаче нищо в решението за неблагоприятното, поради несъвършенството на закона, равенство на всички ответници и не може ли да даде то основание на законодателя да предприеме промяна в някои условия по възстановяването на собствеността. Само този аргумент, струва ми се, е достатъчен, за да се усъмним не само в правната, но и в житейската логика на застъпената в решението теза. Тя по същество отрича компетентността на Народното събрание по усъвършенстване на действащото законодателство.

Вън от съмнение е възможността Народното събрание да извършва изменения и допълнения в един действащ закон, включително да предвижда или да премахва условия, свързани с признаването и регулирането на визирани в него субективни права. Единственото изискване е тези промени да са конституционосъобразни и да не напускат пределите на признатата компетентност на Народното събрание, включително рамката на допустимата законодателна целесъобразност. Приетите изменения и допълнения на ЗВСОНИ са именно такива.

Макар това да не се отразява на тяхната конституционосъобразност, и в двата закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти могат да се открият несъвършенства и непълноти. Така интересите на собствениците са недостатъчно отчетени в разпоредбата, предвиждаща заплащането от наемателите на наемна цена, много по-ниска от пазарната. Не са формулирани всички възможни хипотези, при които поради налична материална възможност наемателят няма да може да се ползва от удължения срок. Не са очертани задълженията на общините по § 1 от Заключителната разпоредба на закона и последиците от неизпълнението им. Не става ясно от кого трябва да се плаща дължимата сума в хипотезата на чл.7, ал.3, а и дали във всички случаи това трябва да бъде пазарната цена.

Посочените недостатъци би трябвало да се отбележат в мотивите на решението на Конституционния съд, след като то според мен трябваше да отхвърли исканията за обявяване на противоконституционност на двата закона за изменение и допълнение на Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти. Измененията и допълненията на ЗВСОНИ са направени, без да се надхвърля законодателната власт на Народното събрание. Те са съобразени с основните идеи и философия на ЗВСОНИ, възприети още при първоначалното им приемане, а именно, че възстановяването на собствеността става при условия, отчитащи в определена степен интересите на трети добросъвестни лица. Противоконституционност би била налице, само ако бе изменен законът така, че собствеността би се възстановила безусловно (тогава противоконституционността би била свързана с незачитане на конституционно защитимите интереси на до­бросъвестните наематели и приобретатели), или ако биха се поставили противоконституционни по своята същност допълнителни условия, правещи невъзможно на практика възстановяването на собствеността за бившите собственици. Доколкото по конкретното дело такава противоконституционност не е налице, исканията трябваше да бъдат отхвърлени.