Особено мнение на съдиите
Младен Данаилов, Тодор Тодоров и Александър Арабаджиев
Конституционният съд обяви за противоконституционно изменението на чл. 33, ал. 1 ЗСПЗЗ, според което "Споровете за освобождаване на председателя и секретаря на общинските поземлени комисии не се разглеждат от съдилищата". Не споделяме решението по този въпрос и изразявамe особено мнение към методологическия подход при тълкуването на чл.120, ал.2 in fine от Конституцията и конкретното му прилагане към оспореното изменение на чл. 33, ал. 1 ЗСПЗЗ.
Основният теоретичен аргумент на съда, върху който се основава решението, поначало е правилен. Съдът приема, че "възможността със закон да се изключват някои категории административни актове от съдебния контрол за законност трябва да се тълкува ограничително и не обхваща тези актове, които засягат основни конституционни права".
1. Безспорно с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е възприет принципът на общата клауза за обжалване на всички административни актове пред съдилищата. Според текста "Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон". Изрично е допусната възможността законодателят да изключва със закон определени категории административни актове от съдебно обжалване.
Необходимостта от ограничаване на общата клауза за обжалваемост на административни актове в определени случаи е призната в чл.120, ал.2 от Конституцията чрез препращане към закона. Единствено законодателният орган може чрез закон да изключи определени административни актове от кръга на съдебно обжалваемите актове. В разпоредбата на чл.120, ал.2 от Конституцията не се съдържат критерии, които да поставят под условие това негово правомощие. Без конституционноправно значение е обстоятелството, че изключените от съдебно обжалване административни актове пораждат последици в сферата на трудовоправните отношения. Може да се допусне, че общо формулираното право на законодателя да изключва определени актове от съдебно обжалване е недостатък на конституционния текст. Въпреки това този текст съществува и от тази гледна точка изменението на чл.33, ал.1 ЗСПЗЗ е конституционосъобразно.
2. Ограничителното тълкуване на чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията в решението на съда се основава на разбирането за противоречие между изричната разпоредба на този конституционен текст и основното конституционно право на труд като ценност от по-висок ранг. За да постанови решението си, съдът свежда освобождаването на председателя и секретаря на общинските поземлени комисии до нарушаване на конституционното им право на труд.
Тази логическа операция в конкретния случай е основана върху едно пресилено предположение. Освобождаването на председател или секретар на поземлена комисия не означава, че е нарушено основното им конституционно право на труд. Конституционното право на труд, прогласено в чл. 48, ал. 1 от Конституцията не включва правото на определен вид труд. Освен това длъжността "председател" или "секретар" на общинска поземлена комисия едва ли може да бъде квалифицирана като професия. Освободените от тази длъжност лица могат да упражняват конституционното си право на труд при равни условия с всички останали български граждани.
3. От друга страна, спецификата на функциите, с които са натоварени председателите и секретарите на общинските поземлени комисии може да бъде критерий, обосноваващ изключването на споровете по тяхното освобождаване от съдебно обжалване. Правният статус на председателите и секретарите на поземлени комисии се определя от характера на общинските поземлени комисии. Последните са органи на Министерството на земеделието и хранителната промишленост, следователно - държавни органи. Назначаването и освобождаването на председателя, секретаря и членовете на общинските поземлени комисии става със заповед на министъра на земеделието и хранителната промишленост - чл.33 ЗСПЗЗ. Извън всякакво съмнение е качеството на председателите и секретарите на поземлените комисии на държавни служители. Те упражняват държавни, властнически функции в управлението на поземлената собственост. Както при определяне на лицата, на които ще повери упражняването на такива функции, така и при тяхното освобождаване, държавата е суверенна да определи и реда, по който ще става назначаването и освобождаването им. Такъв подход е възможен при генерална уредба на правното положение на държавните служители с един общ закон, но няма конституционни пречки това да стане и с отделни закони за различни категории държавни служители. В подкрепа на първия подход е българската правна традиция - вж. например чл.31 от Наредба-закон за административното производство от 1934 г., където изрично се изключват от съдебно обжалване "актовете по назначаване, повишаване, понижаване, преместване, командироване, отстранение и уволнение на всички държавни и общински служители".
Аргумент в полза на втория подход се съдържа в чл. 360, ал. 2 от Кодекса на труда. В тази насока е и предприетото изменение на чл. 33, ал. 1 ЗСПЗЗ. Законовият характер на уредбата в достатъчна степен гарантира на всеки гражданин установеност, стабилност и предварителна известност на правния режим, за да прецени дали да приеме назначението, съпроводено с риска да бъде освободен от тази длъжност без право на съдебно обжалване. Известни проблеми могат да възникнат само за заварените правоотношения, но съдът можеше и беше длъжен да направи това разграничение в решението си.
Съдът не е обсъдил в решението си и възможната квалификация на акта за освобождаване на председател или секретар на общинска поземлена комисия като волеизявление за прекратяване на трудов договор, различно от административен акт. Правното основание на това волеизявление на работодателя се съдържа в императивна правна норма на закона. Такава квалификация също не прави изменението на чл. 33, ал. 1 ЗСПЗЗ противоконституционно, Изложените съображения за стабилност и известност на законовия режим важат и тук. В този случай на уредбата в закона ще се гледа като императивно условие в трудовия договор, прието от двете страни при сключването му.
Поради изложените съображения считаме, че Конституцията допуска възможността чрез закон да се изключи уволняването на определени държавни служители от съдебно обжалване. В конкретния случай изменението на чл.33, ал.1 ЗСПЗЗ не нарушава основното конституционно право на труд на председателите и секретарите на общинските поземлени комисии и искането в тази част следваше да бъде отхвърлено.