Особено мнение на съдията Пенчо Пенев
С решението си от 31.10.1995 г. по к.д. № 25/95 г. Конституционният съд даде тълкувателен отговор на важния въпрос за правната същност и последиците от решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон. Голямото практическо значение на решението е вън от съмнение. То е постановено по повод искане за тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията, в който се казва, че "актът, обявен за противоконституционен от Конституционния съд, не се прилага от деня на влизане на решението в сила". Тълкувателният проблем, мотивиращ искането за тълкуване, е за съдбата на отменените или изменени законови разпоредби. Въпросът наистина е жизнено важен и пряко касае ефикасността, стабилността и авторитета на съществуващата в държавата правна система. Отговора му Конституционният съд формулира така: "В случаите, когато Конституционният съд обяви за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, последният възстановява действието си в редакцията преди отмяната или изменението от влизане в сила на решението на съда".
Както се вижда, решението е ясно, категорично и еднозначно (във всички случаи на обявяване за противоконституционен на закон, с който се изменя или отменя съществуваща уредба, резултатът ще е такъв). Тъкмо тези категоричност и еднозначност обаче ми се струват твърде оспорими. С решението си, и по-точно в неговите мотиви, съдът се е обвързал с редица категорични съждения и изводи, които не биха могли да бъдат безрезервно подкрепени от гледна точка на тълкуване на конституционния текст на чл. 151, ал. 2, изр. 3.
Това преди всичко се отнася за предлаганото в решението тълкуване на израза "не се прилага" (според чл. 151, ал. 2, изр. 3 не се прилага актът, обявен за противоконституционен). В решението си Конституционният съд ни води по следната мисловна пътека: "не се прилага" означава "изгубва действието си"; щом изгубва действието, значи се обезсилва, а обезсилването практически е равносилно на отмяна. Така в последна сметка "не се прилага" означава, равносилно е на "се отменява". Цялото това терминологично превръщане едва ли може да бъде посочено като пример за безупречен силогизъм. Така е, просто защото да не се прилага нещо, не означава, че то се отменя, т.е. престава да съществува. Така е по законите на езика, чиято философска и логическа основа трудно може да бъде преобърната в интерес на едно целенасочено с оглед на практическия резултат юридическо тълкуване.
В подкрепа на тезата, че конституционният законодател, макар да е казал "не се прилага", е имал предвид "се отменя", се сочи текстът на § 3, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията, в който е казано, че разпоредбите на заварените закони не се прилагат, ако противоречат на Конституцията. Сравнението не издържа. В § 3, ал. 1 заварените закони не се прилагат, защото са отменени ex lege по силата на новоприетата Конституция. Текстът констатира само най-същественото, финално проявление на отмяната, каквото е неприлагането. Напротив, в чл. 151, ал. 2, изр. 3 неприлагането не е свързано с отмяна ex lege , то е последица от решение на Конституционния съд. Никъде в Конституцията обаче не се казва, че с това решение се отменя закон. Казва се само, че той се обявява за противоконституционен - правната последица от това е неговото неприлагане (а не отмяна). Без съмнение, изхождайки от смисловото значение, отмяната е нещо повече от неприлагането - последното е само една от нейните последици и може да се прояви и без да е налице отмяна. Ясно е, че хипотезите са съвсем различни, поради което не би могло да се черпят аргументи в полза на разбирането, че конституционният законодател поначало навсякъде в Конституцията е равнопоставил по смислово значение понятието "не се прилага" с понятието "се отменя".
Впрочем всички усилия да се идентифицира неприлагането с отмяна целят обосноваване на тезата, че, след като Конституционният съд по същество с обявяването за противоконституционен на един закон го анулира (отменя), на негово място не възниква "бяло поле", а се възстановява действието на отменения или изменения закон, действал до промяната.
Не споделям категоричността на съждението по линията отмяна - възстановяване, като мисля, че тя не може да бъде изведена безпроблемно така категорично по тълкувателен път, имайки предвид позитивно правната уредба на компетентността на Конституционния съд (чл. 149 от Конституцията) и уредбата на действието на неговите решения (чл. 151, ал. 2, изр. 3).
Темата за действието на решението на Конституционния съд, с което се обявяват за противоконституционни актове, с които се отменят или изменят закони, напоследък е предмет на оживена дискусия в правната литература. Тя е предизвикана не само от изключителното значение на отговора на въпроса за правото и правовия ред, тя се провокира допълнително и от актуално съществуващия интерес към взаимоотношенията между институциите, включително съзирането, основателно или не, на съперничество между тях в политически и властови план (най-често по линията Народно събрание - Конституционен съд).
По-долу ще се опитам да изложа собственото си разбиране по въпроса, което, мисля, концептуално се отличава от подхода, намерил израз в решението на Конституционния съд. Длъжен съм за коректност да отбележа, че настоящото изложение отговаря на вътрешното ми убеждение понастоящем и се отличава в известна степен от публикацията ми във в."Труд" от м. юни 1995 г. и становището ми по к.д. № 12/95 г.
Тълкуването на чл. 151, ал. 2, изр. 3 за действието на решенията на Конституционния съд, което предлагам, изхожда от смисловото тълкуване на конкретния конституционен текст и систематичното му и историческо тълкуване в контекста на общо уредената в глава 10 на Конституцията роля и компетентност на Конституционния съд.
Нека най-напред да определим най-често срещаните хипотези, когато Конституционният съд е сезиран на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и трябва да се произнесе по искане за установяване на противоконституционност на закони.
Първата възможна хипотеза е да се иска обявяване за противоконституционно на допълнение към действащ закон. В този случай затруднение при прилагането на чл. 151, ал. 2 не възниква. Атакува се нещо, което е в добавка към нещо съществуващо. Предмет на разглеждане е не цялото, а добавената част. Когато бъде установена нейната противоконституционност, тази добавена част (допълнение към действащ закон), престава да се прилага от деня на влизане на решението в сила. Останалата част от законовата разпоредба, съществувала и преди допълнението, изобщо не се засяга от решението, тя ще продължава да действа и занапред. Понеже решението на съда има действие за в бъдеще, ако действалата дотогава (от приемането й) допълнителна част е произвела правни последици, съдбата им трябва да се реши с акт на законодателя съгласно чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционния съд.
Втората възможна хипотеза е, когато се атакува като противоконституционен закон, с който се отменя съществуващ закон. Конституционният съд може да обяви противоконституционността на такъв закон, ако установи, че самата отмяна, анулирането на съществуващия закон по същество е противоконституционно. За да стори това, Конституционният съд трябва да констатира, че с премахването на конкретния закон от правовия ред (от системата на обективното право) директно се застрашават конституционно защитени права или важни конституционни принципи. Противоконституционна ще е например отмяната на чл. 152 от Наказателнопроцесуалния кодекс, предвиждащ като мярка за неотклонение "задържане под стража". Такава отмяна директно би застрашила конституционно признати и защитени интереси, отнасящи се до личността на гражданите - техния живот и здраве, както и правните устои на държавата и обществения ред. Такива ще бъдат и случаите, когато се отменят важни текстове от Наказателния кодекс, например, ако се декриминализират съставите на престъпните посегателства срещу личността и живота на гражданите, срещу личната и обществената собственост, или престъпленията срещу мира и човечеството. Такава отмяна директно ще противоречи на преамбюла, чл. 4, ал. 1 и 2, чл. 28, чл. 29 и чл. 17 от Конституцията.
Обявявайки за противоконституционен закон, с който се отменя действащ закон, Конституционният съд всъщност експлицитно се произнася и относно конституционосъобразността на последния, т.е. на съществувалата до промяната уредба. Това е съществен елемент от решението на Конституционния съд и той по необходимост обстойно трябва да се третира в мотивите. Вземайки отношение към отменения текст и прогласявайки неговата конституционосъобразност, по същество Конституционният съд укрепва неговото действие. Това не може да не се има предвид при тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията относно действието на решението. Резултатът от решението на Конституционния съд ще бъде: преустановяване действието на отменителния закон и укрепване действието на отменения. Това обаче няма да стане по силата на механизма отмяна и "възкресяване". Налице е укрепване действието на отменения закон като пряка последица от установената противоконституционност на отменителния закон. Така, без да се прибягва до тълкувателни маневри, за да се докаже идентичност на понятието "не се прилага" с понятието "се отменя", се мотивира желания възстановителен ефект. Защото в тази хипотеза да не се прилага противоконституционната отмяна не означава нищо друго, освен това да се прилага действалият дотогава и противоконституционно отменен закон (или отделна законова разпоредба). С решението на съда неговото действие мотивирано се укрепва. Описаният ефект е пряка и логична последица от реализираната компетентност на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Действието на решението на съда в случая без съмнение е конститутивно, но конститутивното му действие, макар да е сходно по съдържание, е мотивирано по различен начин в сравнение с това, което се обосновава в решението на Конституционния съд по к.д. № 25/95 г.
Третата възможна хипотеза всъщност е най-сложната. Именно тя поражда споровете. Става дума за случаите, когато се атакува като противоконституционно изменението на съществуващ закон. Какви са правните последици, ако Конституционният съд обяви изменената разпоредба за противоконституционна? Текстът на чл. 151, ал. 2, изр. 3 казва, че тя не се прилага за в бъдеще. Ако "не се прилага" се тълкува като "се отменява", резултатът ще бъде възстановяване (възкресяване) на изменената разпоредба в първоначалния й вид. Ако "не се прилага" се тълкува буквално смислово, това означава, че неприлагането, несвързано с отмяна, не може да има за резултат възкресяването на съществувалата дотогава правна норма. Това означава възникване на "бяло поле", което може да бъде запълнено само с нова законодателна разпоредба (възможно е и същата като предишната), но приета от единствения законодателен орган в страната - Народното събрание. Казано с езика на теорията, Конституционният съд може да се прояви само като негативен, но не и като позитивен законодател.
Предлагам друг начин на тълкуване и друго разрешение на проблема. Действието на решението, без да влиза в противоречие с буквалното и смислово тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. 3, да се диференцира в зависимост от преценката за конституционосъобразност, която Конституционният съд ще направи по отношение на отменителния елемент, съдържащ се в колективната воля на законодателя. Ще се поясня. В становището си по к.д. № 12/95 г. съм отбелязал, че за да бъде прието изменение на една норма, необходимо е да е налице колективно волеизявление на законодателния орган, което трябва да съдържа: 1. Отрицанието (отмяната) на дотогава съществуващата редакция на нормата, и 2. Приемането на нова редакция. Поддържам това и сега. Не поддържам обаче веднага следващото след това съждение, а именно, че обект на атака пред Конституционния съд може да бъде само втората част от това комплексно волеизявление. Мисля, че когато се атакува като противоконституционно изменение на един закон, проверката, която Конституционният съд трябва да направи, е за конституционосъобразността както на съдържанието на новата изменена разпоредба, така и за конституционосъобразността на отменителния елемент от комплексното колективно волеизявление на законодателя. В зависимост от констатацията му действието на решението ще бъде различно.
Възможностите са три. Първата е, когато Конституционният съд не констатира противоконституционност на изменената разпоредба. Тогава искането ще бъде отхвърлено, поради което става безсмислено да се изследва конституционосъобразността на отменителния елемент по отношение на предишната редакция на текста. Щом самото изменение е конституционосъобразно, не може отмяната на предишната редакция да е противоконституционна.
Втората възможност е, когато новото изменение противоречи на Конституцията. Съдът ще го констатира и за в бъдеще текстът няма да се прилага. Ще се прилага ли обаче редакцията на законовата разпоредба преди изменението? Отговорът не може да бъде еднозначен и универсален. Той ще зависи от това, дали отменителният елемент от сложния фактически състав на изменението на законовата разпоредба сам по себе си директно не противоречи на Конституцията. Директно противоречие ще е налице, ако се установи, че самата отмяна (без да се има предвид новосъздадената уредба, за която Конституционният съд е констатирал вече, че е противоконституционна) противоречи на Конституцията. Ако анулирането на предходната разпоредба (нейната първоначална редакция) само по себе си е противоконституционно, т.е. засяга конституционно защитени права или конституционни принципи, Конституционният съд ще провъзгласи противоконституционността и на тази отмяна, а действието на решението му ще е идентично с това, описано по-горе, когато разгледахме случая на атакуване като противоконституционна отмяната на един закон. Тогава няма да се прилага не само новата редакция на текста, но и отмяната на съществуващата дотогава "стара" редакция, което пък по същество няма да означава нищо друго, освен прилагането на разпоредбата от преди изменението, тъй като с констатацията за противоконституционност по същество Конституционният съд ще укрепи действието й (подробно виж втората хипотеза, разгледана по-горе).
Няма да е такова действието на решението на Конституционния съд обаче, ако той не констатира противоконституционност на отмяната на съществувалата разпоредба преди изменението. Тогава решението му не ще може да произведе действие и по отношение на отменителния елемент. Няма да се прилага новата редакция, защото е противоконституционна, но ще се прилага отмяната на същия текст, защото се оказва, че тя не е противоконституционна. В тези случаи единствено Народното събрание в рамките на законодателната целесъобразност ще може да попълни възникналата празнота с нов законодателен акт. Един пример. С решението си по к.д. № 12/95 г. Конституционният съд обяви за противоконституционни разпоредбите на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е, 4ж от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. В мотивите си съдът прие, че в резултат на решението се възстановява действието на законовите текстове от преди изменението. Не мога да се съглася с това. Наистина новите текстове са противоконституционни и трябваше да бъдат обявени за такива. Отмяната на съществувалите дотогава обаче (като елемент от изменението на уредбата) не е противоконституционна. Това е така, защото регулираните отношения в случая са изцяло в сферата на законодателната целесъобразност. Става дума за регулиране на отношения между две категории лица, всяко от които е носител на определени конституционно защитими интереси: от една страна, собствениците на земя, от друга страна, приобретателите на вилни парцели, извършили съществени подобрения в тях. Единствено Народното събрание е компетентно да приеме закон, с който да уреди тези отношения. Отмяната на съществуващата уредба сама по себе си не е противоконституционна. Затова и действието на решението на Конституционния съд може да се простре само до преустановяване на действието на новоприетата уредба, без да може да "възкреси" съществуващата дотогава. В противен случай той ще превиши правомощията, дадени му по Конституция. Народното събрание е единственият компетентен орган, който в случая ще попълни "бялото поле" с нова законодателна уредба. До приемането й наистина отношенията между заинтересуваните лица ще останат висящи, но това няма да е свързано с директно нарушаване на техни конституционни права и свободи. В тези случаи наистина би било разумно да се предвиди, че Народното събрание трябва да уреди останалите временно без регулиране обществени отношения във възможно най-кратък срок. Това може да стане най-добре с изменение на Конституцията, но в краен случай и със закон като допълнение към Закона за Конституционния съд или Закона за нормативните актове.
Предлаганият тълкувателен механизъм относно действието на решението на Конституционния съд, с което се прогласява противоконституционност на закон за изменение на друг закон, не напуска точното граматическо и смислово тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. 3. Същевременно това тълкуване е съобразено с конституционно признатата компетентност на Конституционния съд, чиято преценка за конституционосъобразност на закон, изменящ действащ закон, трябва да е цялостна по обхват и всепроникваща по същество (отнасяща се и до двата елемента на сложното колективно волеизявление - отменителния и правосъздаващия елемент). Считам, че предлаганото тълкуване и изведеното от него действие на решението на Конституционния съд нито за момент не се отклонява от признатата в Конституцията компетентност на съда. Без смисъл тогава остава спорът за възможностите му да играе ролята и на позитивен законодател, които да се изведат по тълкувателен път. Той просто осъществява своето конституционно признато правомощие в неговата пълнота и цялост.
В заключение. При всички случаи, когато се иска обявяване на противоконституционност на закон, въвеждащ изменения в съществуваща законова уредба, Конституционният съд е необходимо да се произнесе относно конституционосъобразността и на двата елемента: първо, по конституционосъобразността на новосъздадения текст, а след това и по конституционосъобразността на отмяната на съществуващата преди това уредба. В зависимост от констатацията му относно второто, решението му ще има или не възстановително действие по отношение на съществуващия преди изменението закон. Във всеки конкретен случай това трябва да се мотивира, като се обоснове от самия съд докъде се простира действието на неговото решение. В случаите, когато се констатира противоконституционност на отмяната на съществуващата уредба, необходимо е това да се отрази в диспозитива на решението.
Изхождайки от изложеното по-горе, оставам на особено мнение по съдържанието на мотивите и диспозитива на Конституционния съд, приети по к.д. № 25/95 г.