особено мнение по решение

Особено мнение на съдията Пенчо Пенев

Особеното ми мнение се отнася до частта от решението на Конституционния съд по к.д. № 12/95 г., с която се обявяват за противоконституционни следните текстове от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗИДЗСПЗЗ), обнародван в ДВ, бр. 45/06.05.1995 г.: § 3 в частта, която създава нов чл.9а, ал.1, т.3 и 4; § 5, с който в чл.10а, ал.1 накрая се добавят думите "с кадастрални планове на населени места или комасационни планове"; § 6, т.1, с който се изменя чл.10б, ал.1 относно второто изречение от разпоредбата; § 11, т.1, с който се изменя второто изречение на чл.15, ал.2; § 12 в частта, с която се изменя чл.17, ал.3 и 7.

Преди да изложа конкретните съображения срещу обявяването за противоконституционни на тези разпоредби, считам за необходимо да споделя гледната си точка по много важни, според мен принципни въпроси, имащи значение за регламентиране на правния режим на земеделските земи, с които законът би трябвало да се съобрази. Изводите от разглеждането и изясняването на тези принципни въпроси обуславят в решаваща степен конституционосъобразността или неконституционосъобразността и на атакуваните с искането на групата народни представители изменения на ЗСПЗЗ. За съжаление предложението ми за дискусия по тези принципни въпроси бе отхвърлено от състава на съда при разглеждане на делото по същество.

Първият основен въпрос, с чието решаване би трябвало да се започне, е да се изясни какво трябва да се разбира под "възстановяване на собствеността върху земята", за да се разкрие правната същност на този най-широко употребяван в закона израз. Според тезата на групата народни представители, сезирали Конституционния съд, правото на собственост върху земеделските земи никога не е губено, само временно е било парализирано правомощието тази собственост да бъде ефективно ползвана. Със закона всъщност не се възстановява правото на собственост, тъй като то съществува, а се възстановява само ползването. Никъде в искането на народните представители не се нюансира тази постановка, от което може да се направи извода, че народните представители я поддържат за всички хипотези, които законът предвижда.

Другата теза, също крайна, намираща се на противоположния полюс, е тезата на Народното събрание, отразена в неговото писмено становище. Тя е, че със закона се извършва същинско възстановяване на право на собственост, което за определен период от време е престанало да съществува. Приема се, че със закона се урежда едно специфично оргинерно придобивно основание. Тази теза също не е нюансирана в зависимост от различните хипотези, които законът е предвидил главно в чл.10.

Всяка от застъпените правни конструкции не може да бъде приложена универсално. Без съмнение масовите случаи са тези по чл.10, ал.1 ЗСПЗЗ. Става дума за земеделски земи, включени в ТКЗС или други образувани въз основа на тях селскостопански организации. По отношение на тези земи би следвало да се приеме, че правото на собственост не е изгубено. С внасянето на земята в ТКЗС е учредено право на кооперативно земеползване върху нея. Самото то нормативно е било регламентирано като едно безсрочно право. С включването на земята в ТКЗС индивидуализацията на правото на собственост, свързано с конкретния земеделски имот, е загубена, самото право обаче нито е погасено, нито е прехвърлено. То наистина в определена степен е видоизменено по правната си същност, защото е загубило индивидуализацията си и по силата на тогава действащата уредба се е трансформирало в една особена по режим специфична бездялова съсобственост. Тази бездялова съсобственост от своя страна е основополагаща за учредяването на правото на кооперативно земеползване. Въпреки че правото на колективно земеползване бе определяно в редица нормативни актове като форма на "обществена собственост с по-ниска степен на обобществяване в сравнение с държавната", независимо че в същите тези актове се предвиждаше, че то се упражнява в съгласие с държавните планови задачи, независимо че режимът на ползване и управление бе многократно променян с различни нормативни актове и с активната намеса на държавата, в последна сметка радикално въздействие върху правото на собственост, което бе правното основание за учредяване на правото на кооперативно земеползване, не бе упражнено. То не бе нито отчуждено в полза на държавата, нито конфискувано. Разбира се, тук говорим за масовите случаи на внесената в ТКЗС земя.

Макар и най-масова, това е само една от хипотезите, в които законът предвижда възстановяване на правото на собственост. В чл.10 ЗСПЗЗ се предвижда възстановяване правото на собственост и по отношение на земи, върху които тази собственост е била загубена. Такива са случаите на одържавяване по чл.12 от Закона за собствеността на гражданите (ЗСГ), а също и различните хипотези на включване на земеделските земи в горския фонд. В тази категория попадат и безвъзмездно отстъпените по ПМС № 651/1950 г. от бившите собственици земи. Дори да се приеме тезата, застъпена в искането на групата народни представители, че формата на отказ от собственост съгласно действащото законо­дателство в тези случаи не е била стриктно спазена, вън от съм­нение е, че с извършените действия, формални и неформални, по предаване на владението на земята се е извършило едно предаване на владението от собственика на държавата, която от този момент нататък го е осъществявала с animus , годен да я направи собственик след изтичане на давностния срок. В тези случаи има истинско възстановяване на правото на собственост, което става по силата на закона, и може да се квалифицира като специфичен придобивен способ. За тези случаи аналогията с останалите реституционни закони е уместна и допустима по принцип.

Логично е да се предположи, че законодателят би следвало да диференцира подхода си, по който възстановява правото на собственост в зависимост от това в коя от тези две групи хипотези попада конкретният случай. При това защитата по чл.17, ал.3 от Конституцията би трябвало да бъде приложима преди всичко за случаите, в които се възстановява собствеността, без тя да е губена формално юридически. С по-малка интензивност, предполага се, ще бъде тази защита в случаите, в които се възстановява правото на собственост, след като то вече е било за­губено, тъй като липсва формалната правна предпоставка, за да се осъществи пълноценно тя. Такава предпоставка е съществуващото към момента на приемане на закона право на собственост. За тези случаи на възстановяване на собствеността меродавен ще е законът и неговата преценка за справедливост и законодателна целесъобразност.

В Закона за земята обаче законодателят не диференцира режима в зависимост от тези две големи групи хипотези. Очевидно съображението му е за справедливост, тъй като почти би могло да се постави равенство от житейска гледна точка между одържавяването с надлежен според тогава действащото законодателство акт (напр. по чл.12 ЗСГ) и включването на земята в ТКЗС или ДЗС. Свеждането на тези твърде различни групи хипотези от гледна точка на правните последици и целения резултат под един общ знаменател до голяма степен оправдава особеностите в начина, по който на практика законът възстановява правото на собственост. Затова не трябва да ни учудва това, че в определени хипотези законът се отклонява от принципа за пълна равностойност при възстановяването. Оправдание за такива отклонения е и обстоятелството, че самото възстановяване на собствеността върху земите, внесени в ТКЗС и ДЗС, също е един сложен фактически състав, независимо от това, че правото на собственост не е загубено. Трудно може да се поддържа, че липсва само правомощието за ползване и със закона то се възстановява. Не е така, защото възстановяването е един сложен фактически състав, един процес на индивидуализиране на правото на собственост с възможна предходна редукция тогава, когато земята в дадено землище не достига. Този процес става необходим и задължителен, тъй като върху учреденото въз основа на правото на собственост право на колективно земеползване е въздействано многократно с различни правни актове и в продължение на много години. Въздействието е вървяло и по линия на промяна в обектите на правото на собственост, като част от тях са заличени, видоизменени, или по друг начин трансформирани. Цялата тази сложност и от правна, и от фактическа гледна точка налага понякога нестандартни разрешения и подходи. Не биха могли да се спазят с точност правилата и принципите от класическите институти на вещното право, тъй като заварената усложнена ситуация също трудно може да се квалифицира с помощта на тези класически правни институти. Достатъчно е да се каже например само това, че макар и да не беше погасено правото на собственост върху земята, заварено от закона, то не беше реално защитимо с класическите ревандикационни и негаторни искове, нито беше прехвърлимо чрез класическите сделки на продажбата, замяната или дарението.

Цялата тази специфика налага един по-особен поглед върху правилата и принципите, залегнали в закона, задължава ни много внимателно и отговорно да се отнесем и към прилагането на чл.17, ал.3 от Конституцията.

Според народните представители, подали искането, схемата е проста: съществува право на собственост, то бива накърнено при възстановяването, нарушава се при това чл.17, ал.3, поради което и съответната разпоредба на закона е противоконституционна. Схемата е елементарна и примамлива почти като просто тройно правило, но не е точна. Усложненията и усложненият режим на земята, при който се извършва възстановяването, налагат друг подход и начин на мислене. Това се налага и от обстоятелството, че често пъти при възстановяването на собствеността конкурират интереси на различни правни субекти, като законодателят трябва да държи сметка не само за интереса на носителя на правото на собственост или на субекта, на който се възстановява правото на собственост, но и за имуществения интерес на другото лице - подобрител, владелец или ползувател, който е притежател също на конституционно защитим интерес.

Нормата на чл.17, ал.3 от Конституцията трябва да се разбира преди всичко като един правнополитически акт. Тя цели да подчертае огромното принципиално значение на частната собственост не само като основен изразител на свободата на индивида и най-важен инструмент за осъществяване на икономическата му самостоятелност, но и като основна предпоставка за развитието на пазарната икономика. Член 17, ал.3 не трябва обаче да се тълкува като абсолютно забранителна правна норма. И в момента в нашето законодателство има редица ограничения на правото на собственост, продиктувани от значим обществен интерес. Така например в Закона за териториалното и селищното устройство, Закона за собствеността, Търговския закон и в редица други се съдържат множество разпоредби, ограничаващи правото на собственост. Много такива примери могат да се дадат и в европейското законодателство. За абсолютна неприкосновеност на собствеността в условията на модерната цивилизация, с нейните изисквания за социалност и справедливост, е немислимо да се говори. В тази насока уместно е да се цитира и чл.1 от Първия допълнителен протокол на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, ратифициран от Република България, и публикуван в ДВ, бр.80/1992 г.: "Всяко физическо или юридическо лице има право мирно да ползва своята собственост. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в интерес на обществото и съгласно условията, предвидени в закон, и общите правила на международното право".

Тълкуването на чл.17, ал.3 би трябвало да се съобрази и с редица други разпоредби на Конституцията, например, чл.57, ал.1, недопускащ злоупотреба с права; чл.15, изискващ разумно използване на природните богатства; чл.21, визиращ земята като основно национално богатство, което се ползва с особена закрила, и пр.

Разбира се, конституционната норма на чл.17, ал.3 не се ограничава само с декларативен характер, тя има своето разумно действие и приложение, от което следва, че ограничаването на частната собственост трябва да бъде винаги силно обществено мотивирано. То може да бъде реализирано само в името на по-висш интерес, който трябва да е също конституционно защитим.

При създаване на закона, а и сега при осъществените изменения, законодателят видимо е изхождал от няколко основни принципни положения, отчитайки заварения усложнен правен режим върху земята: справедливост при осъществяване на възстановяването на собствеността при отчитане правата и интересите на собствениците; съобразяване в допустима степен с интересите на засегнатите трети добросъвестни лица; осъществяване процеса на възстановяването по начин, който да създава условия за бъдещо развитие на модерно земеделие; предвиждането на възможности за оземляване на граждани, които нямат земя, но се препитават със селскостопански труд, и които трайно са се установили да живеят на село (според статистиката в тази категория попадат повече от 30% от занимаващите се със земеделие).

Осъществяването на всички тези принципи и идеи, които законодателят си е поставил при приемането (и изменението) на закона, не могат в някаква степен да не нарушат чл.17, ал.3, ако разпоредбата се тълкува буквално и като правен императив. Тълкуването на чл.17, ал.3, което следва да се направи във връзка с останалите разпоредби на Конституцията и с международните договори, по които България е страна, би следвало да ни доведе до извода, че нейният смисъл не е този, който се влага в елементарната схема, предложена от групата народни представители, сезирали Конституционния съд, за която стана дума по-горе. Повишеното внимание при тълкуването на чл.17, ал.3 от Конституцията и намирането на адекватна мяра за неговото прилагане се налага: 1) От сложността и спецификата на процеса на възстановяване на собствеността върху земеделските земи, което подробно се опитах да обоснова в началото; 2) От съобразяването в допустима степен с интересите на трети добросъвестни лица; и 3) От изискването и необходимостта от създаване на условия за изграждане на модерно земеделие в страната. Считам, че тази мяра в тълкуването и прилагането на чл.17, ал.3 не бе сполучливо намерена в решението на съда и това конкретно ще обоснова в следващото изложение.

Относно противоконституционността на §3 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи 

Създава се нова разпоредба в закона, с която се определя поредност на потенциалните купувачи при свободната пазарна покупко-продажба на земеделски имот, с която собственикът трябва да се съобрази. Предвидено е, че собствениците на имоти, с които продаваемият имот има обща граница, земеделски производители от населеното място, в землището на което е продаваемият имот, общината и държавата имат предимство пред другите купувачи.

С решението на Конституционния съд се приема, че установяването на такава поредност е противоконституционно, тъй като собственикът не може да продаде земята си на свои роднини по права линия, което противоречало на основни конституционни принципи. Поредността, установена в новата разпоредба на чл.9а противоречала и на конституционното изискване за еднакви правни условия за участие в стопанския живот, като създавал привилегия за едни правни субекти пред други.

Създаването на поредност при определяне на купувачите е замислено за осъществяването на две важни изисквания, които са израз на едни от основните идеи, върху които почива регламентацията, дадена в ЗСПЗЗ. Това е изискването режимът на земеделската земя да бъде такъв, че да създава условия за уедрено модерно земеделие. С предпочитанието на купувачи, които са съседи на имота, или които са земеделски производители от същото населено място, се удовлетворява точно това изискване. Друга идея на закона е по възможност да се създадат условия за оземляване на занимаващите се досега със селскостопанска дейност граждани, които не притежават собствена земя. За удовлетворяването на това изискване е предвидено държавата и общината да заемат по-предно място спрямо останалите потенциални купувачи на земеделска земя, като по този начин се стимулира създаването на поземлен фонд, който да послужи за оземляване на земеделците, непритежаващи собствена земя.

Практическото осъществяване на тези две идеи в закона не влиза в противоречие с конституционни принципи. Това е така, защото с определянето на поредността на потенциалните купувачи не се въздейства върху пазарния характер на продажбата. Известно е, че при покупко-продажбата съществените елементи на сделката са имотът и цената. Вън от съмнение е, че цената ще се определя свободно от купувача, като ще бъде подчинена единствено на пазарните взаимозависимости. От гледна точка на икономическия му интерес като собственик, за продавача е без значение от кого ще получи цената. Мотивът, поради който продавачът пристъпва към покупко-продажба, също не е съществен елемент на сделката. Мотивът е съществен елемент при дарението. Няма пречка, ръководен от сантиментални подбуди и намерения, собственикът на земята да направи дарение на свой близък родственик по права или съребрена линия. Това разпоредбата не изключва, тъй като визира само един вид сделки, а именно пазарната покупко-продажба.

Същността на чл.17, ал.1 и 3 е да защити икономическия интерес на собственика, въплътен в правото му на собственост. С новосъздадената уредба с нищо не се накърнява този имуществен интерес, докато, от друга страна, се защитават идеи на закона, които са в унисон с преамбюла на Конституцията и нейния общ дух.

Режимът за определяне на поредност на купувачите така, както е уреден в новоприетия чл.9а ЗСПЗЗ, освен всичко друго, създава и една допълнителна гаранция за това, че сделката ще бъде извършена по обявената от продавача цена, като се анулират възможностите за фиксиране на симулативна цена в договора, за да се заобиколят разпоредбите, свързани с определяне на дължимата държавна такса върху цената на сделката.

По изложените съображения считам, че разпоредбата на новия чл.9а не противоречи на Конституцията.

Относно обявяване на противоконституционност на §5 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, с който в чл.10а, ал.1 накрая се добавят думите: "с кадастрални планове на населени места или комасационни планове" 

С добавката в текста се предвижда възстановяването на собствеността в реални граници да се осъществява там, където те съществуват или е възможно да бъдат установени с кадастрални планове на съответното населено място или с комасационен план. Според Конституционния съд, с последното изискване се ограничава възможността за доказване на реалните граници на имотите, по отношение на които се иска възстановяване на правото на собственост.

Допълването на разпоредбата цели обозначаването на единствено годните от техническа гледна точка начини за определяне на съществувалите някога реални граници на имотите. Неоснователно се приема в решението, че реалните граници можело да се определят и по скици от извършвани делби, а също и по частични земеустройствени планове. Това е технически невъзможно, без да е имало общо кадастрално заснемане на имота по съществувал кадастрален или земеустройствен план. Невъзможността идва от това, че липсва годна координатна система, върху която да може да се наложи съответната скица или частичен земеразделителен план, и по този начин да се фиксират точно границите на имота. Прагматичните съображения на законодателя са напълно разбираеми и те целят практическото и ефикасно ускоряване на процеса по индивидуализацията на имотите, за които се иска възстановяване правото на собственост в съществували и установими реални граници. А това неминуемо ще способства и за ускоряване процеса на връщане на земята.

Относно обявяването за противоконституционен на § 6, т.1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, с който се изменя чл.10б, ал.1 в частта на второто изречение, и § 11, т.1, с който се изменя второто изречение на чл.15, ал.2

Добавката на чл.10б, ал.1 предвижда, че собствениците на земеделски земи, които не могат да възстановят правата си поради това, че имотите са застроени или върху тях са осъществени други мероприятия, се обезщетяват с равностойна земя от държавния или общинския поземлен фонд, но само когато полагащото се обезщетение е повече от 2 декара.

В този случай Конституционният съд отново намира противоречие с чл.17, ал.3 от Конституцията. Не е отчетена особеността на хипотезата, а именно, че става дума за обезщетяване, а не за възстановяване на правото на собственост. Начина на обезщетяването определя законодателят и преценката му поначало не може да бъде противоконституционна (освен ако не противоречи на основната идея на закона, така че на практика да го обезсмисля). При определянето на този начин законодателят се е ръководил наред с други съображения и от това, да не се създават маломерни имоти, което ще затрудни създаването на модерно от гледна точка на агротехническите изисквания земеделие.

Изложените съображения се отнасят напълно и за изменението на чл.15, ал.2 от закона, предмет на § 11, т.1 ЗИДЗСПЗЗ.

Относно обявяването за противоконституционен на § 12 от Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, с който се изменят ал.3 и 7 на чл.17

Изменената ал.3 на чл.17 предвижда по писмено искане на членове на кооперация или съдружници в търговско дружество земите им, намиращи се в един и същи масив или местност, да могат да се групират и разполагат с план за земеразделяне в съседство, като въвеждането им във владение се извърши общо.

С решението си Конституционният съд приема, че разпоредбата създава противоконституционно привилегировано положение на определена група собственици в ущърб на собствениците, които не желаят да се кооперират и сдружават. С това се нарушавало изискването на чл.19, ал.2 за създаване на еднакви правни условия за стопанска дейност на всички граждани и юридически лица. Нарушавала се и равнопоставеността на различните форми на собственост.

Съдът не се съобрази с няколко съществени обстоятелства, които, ако бе взел предвид, вероятно щеше да стигне до друг извод. На първо място, сдружаването ще стане върху нормативната основа на Закона за кооперациите или Търговския закон, чиято конституционосъобразност е вън от съмнение. То ще се извърши на доброволна основа, без участието на държавата, като ще осъществява дейността си при еднакви с останалите правни субекти условия и при действието на пазарните механизми. От тази гледна точка всяка аналогия с бившите ТКЗС е неуместна. Сдружаването на гражданите за постигане на обща стопанска цел се поощрява изрично от Конституцията с разпоредбата на чл.19, ал.4: "Законът създава условия за коопериране и други форми на сдружаване на гражданите и юридическите лица за постигане на стопански и социален напредък". С предвидените изменения законодателят е действал в рамките именно на този текст. Не са злепоставени интересите на останалите собственици, които не желаят да се сдружат и предпочитат индивидуалната обработка на земята, тъй като изрично е предвидено изискването групирането да става само относно имоти, които са се намирали в съответната местност. На практика това означава, че индивидуалният собственик, който е имал имот в същата местност, ще го получи именно там, а не някъде другаде, с което се гарантира неговото право и неговия интерес. Ако бъде нарушено това изискване, за възстановения индивидуален собственик ще се породи право да се защити по съдебен ред. Противоконституционност би била налице, ако групирането на земите на собствениците, желаещи да се сдружат, се извършваше в дадена местност без спазване на изискването всеки от сдружаващите се собственици да е имал имот именно в тази местност и по този начин практически да се изтикат останалите индивидуални собственици на друго място. Регламентацията, дадена в чл.17, ал.3 и 7 ЗСПЗЗ изключва това.

С предвидената уредба се създават благоприятни условия за сдружаване на собствениците, които поради механизма на наследя­ването в масовите случаи ще бъдат притежатели на малки по размер имоти, което обективно ще затрудни ефективното им съобразено с агротехническите изисквания обработване. Наред с това много от собствениците ще предпочетат сдружаването, намирайки в него разумната алтернатива да осигурят стопанисването на своята земя при положение, че не живеят в съответното населено място и не биха могли лично да осъществят тази обработка. На трето място, чрез сдружаването се дава възможност за участие и реали­зиране правото на труд на граждани, които живеят в съответното населено място, където се намират имотите, но които нямат своя собственост, или притежаваните от тях имоти са недостатъчни, за да осигурят прехраната им единствено чрез тяхната обработка. Те ще могат да сключват трудови договори със съответната кооперация или сдружение.

Както се вижда, законовият текст, без да влиза в противоречие с конституционни разпоредби и принципи, решава важни стопански, социални и демографски проблеми.

Не виждам противоконституционност и относно колективния въвод във владение, тъй като то е естествена последица от демонстрираната воля за сдружаване на отделните собственици, като вътрешните взаимоотношения между тях ще се регулират свободно и на принципа на доброволността в съответствие с разпоредбите на Закона за кооперациите или Търговския закон.

Това са основанията ми за особено мнение по посочените части от решението на Конституционния съд. По мотивите на решението относно възстановяване действието на старите текстове на ЗСПЗЗ на мястото на обявените за противоконституционни такива, както и относно мотивите на решението за обявяване на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е и 4ж от преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ за противоконституционни излагам отделни становища съгласно разпоредбата на чл.33, ал.5 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд.