Становище и особено мнение
на съдията Александър Арабаджиев
Следващото изложение представлява становище по смисъла на чл.32, ал.5 ПОДКС към първия абзац на т.1 от решението на Конституционния съд от 13 октомври 1995 г. по к.д. № 13/95 г. и особено мнение по отношение на цялата останала част от решението.
1. Поначало нито една част от решението, с изключение на отнасящата се до чл.25 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), не съответства пряко на предмета на делото, установен с определението по допустимостта от 25 юли 1995 г. Доколкото в останалите части това несъответствие обуславя и недопустимост на решението в неговата тълкувателна част, както е приета за разглеждане, то изисква излагането на съображения в съгласие с постановената пред Конституционния съд (КС) тълкувателна задача.
1.1. Във връзка с това е уместно да се припомни - като се възпроизведе определението по допустимостта, - че предметът на тълкуване, поискано от главния прокурор, обхваща разпоредбите на чл.129, ал.1 и 2, чл.130 и чл.131 от Конституцията "относно организацията и статута на Висшия съдебен съвет с оглед на бюджетното му финансиране".
Същевременно трябва да се има предвид, че искането, въз основа на което е образувано делото, съдържа някои съвсем конкретни въпроси, центрирани наистина около проблема на бюджетното финансиране на Висшия съдебен съвет (ВСС), но и носещи свои собствени тълкувателни задачи. Основен сред тях е въпросът каква институция в организацията (системата) на държавните органи е ВСС. Следствие от този въпрос е конкретното питане относно самостоятелността (обособеността) и независимостта на ВСС в организационно и бюджетно отношение.
В решение на КС посочените конституционни разпоредби, определени като предмет на допуснатото тълкуване, не се и споменават или позоваването на тях е бегло.
Не се държи сметка за обстоятелството, че целенасочено или случайно искането в неговата цялост, с трите негови части взети заедно, образува едно единство, което обхваща проблематиката на съдебната власт в системата на разделението на властите.
В тази именно система (разбирана и като проблематика) трябва да се очертае характеристиката на ВСС като орган и оттам да се стигне до конкретните въпроси за самостоятелното му бюджетно финансиране, за конституционосъобразността на чл.25 ЗСВ, както и на чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБ) за 1995 г.
1.1.1. На ВСС в Конституцията са отредени разпоредбите на чл.129, ал.1 и 2, чл.130, чл.131 и чл.133. Последните две уреждат начина на вземане на определени решения (чл.131) и това, че организацията и дейността му се регламентират със закон. В чл.129, ал.1 и 2 са посочени основните му функции, установени на конституционно равнище. Също конституционна е регламентацията на неговото съставяне (чл.130). Основното е, че ВСС назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите (чл.129, ал.1), както и че този орган предлага на президента на републиката за назначаване и освобождаване председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд и главния прокурор (чл.129, ал.2).
В свои досегашни решения по различен повод КС е давал инцидентно характеристика на ВСС. В Решение № 8 от 15 септември 1994 г. по к.д. № 9/94 г. той е квалифициран като "специфичен съдебен орган с точно определени административни и организационни правомощия", "колективен орган на съдебната власт", "орган на съдебната власт", който "не е правосъден, а висш административен орган, който осъществява ръководството на структурите на съдебната власт".
В решението по настоящото дело тези формулировки не са прецизирани въпреки възможността това да стане чрез тълкуване на конституционноправното положение на ВСС, а не инцидентно.
Обратно: някои спорни постановки са задълбочени. Прието е, че като съставна част на съдебната власт, ВСС е учреден от Конституцията с компетентност да управлява другите (правораздавателни) органи на съдебната власт.
1.1.2. Това положение поражда следните несъгласия:
Първо. От това, че конституционната уредба на ВСС е поместена в глава шеста на Конституцията, озаглавена "Съдебна власт", не се определя автоматично природата на този орган и не следва, че той е "съставна част на съдебната власт". В това отношение решението на КС прави един твърде лесен извод на основата на "организационен" силогизъм, без да се изследват и съпоставят функциите на същинските органи на съдебната власт с тези на ВСС.
Въпреки че в решението изрично се отбелязва, че ВСС не е правораздавателен орган, (респ. че не са му възложени компетентности по правораздаване), той неколкократно е квалифициран като орган на съдебната власт.
Второ. При това, квалифициран е като управленски орган, а компетентностите, предоставени му от Конституцията - като компетентности по управление. Излиза, че системата на съдебната власт е управлявана, и че това се извършва от ВСС. Същевременно не е изяснено в какъв смисъл е управлявана и какво означава да бъде управлявана.
1.1.3. В т.1.1.1. бе посочено, че установените на конституционноправно равнище компетентности на ВСС са тези, посочени в чл.129, ал.1 и 2.
Сами по себе си тези правомощия отличават ВСС от органите, които осъществяват типичните функции на съдебната власт (сред тях същинска е правораздаването - чл.119, ал.1) и това изглежда очевидно. И понеже е очевидно, характеристиката на този орган не може да бъде правена само с оглед на систематичното място, което Конституцията е отредила на уредбата му. След като става дума за орган, чието основно конституционно правомощие е да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите, допустимо е уредбата му да се помести в главата, отредена за системата на съдебната власт. Но от това той не става "орган" на съдебната власт.
Поначало за всяко общество е ключов (и трудно решим) въпросът за начина, по който се избират съдиите (у нас - и прокурорите и следователите). Българският конституционен законодател е разрешил този въпрос по начин, който действително цели да минимизира участието на законодателната и (преди всичко) на изпълнителната власт чрез създаването на орган, който е натоварен именно с това: да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите (чл.129, ал.1 от Конституцията).
Възприетият подход е израз на една откриваема и в други конституционни разрешения рефлекторна реакция, която може да бъде квалифицирана като "ефектът на махалото". Във връзка с това и за нуждите на настоящото изложение е необходимо да се изтъкне една критична бележка към конституционно установения начин, по който се формира съставът на ВСС и той функционира: сред оправомощените да избират членове на ВСС липсва един ключов играч - обществеността.
В решението на КС на тази липса не е обърнато внимание. Обратно: акцентуирано е върху онези страни от конституционната уредба на ВСС, които са предназначени да обезпечат неговата независимост. Разбира се, изтъкването на тази констатация не цели да омаловажи значението на независимостта. Предназначението й е да подчертае, че даденото тълкуване не е пълно. (Това впрочем е предназначението на настоящата част от изложението, която има характер на становище по смисъла на чл.32, ал.5 ПОДКС).
Въпреки, че в решението на КС е възпроизведено конституционното предписание за начина, по който се формира ВСС, отделни страни на конституционния модел не са обхванати от тълкуваните или са изтълкувани непълно.
Ударението е поставено върху постановката, че "конституционният законодател.... избягва всякакъв досег (на ВСС) с изпълнителната власт".
Че това не е вярно личи от разпоредбата на чл.130, ал.5 от Конституцията, според която заседанията на ВСС се председателстват от министъра на правосъдието, така че "досег" съществува. Но Конституцията предвижда и директно участие на законодателната власт при формирането на състава на ВСС. Това едва ли е случайно, и по-скоро в участието на Народното събрание в избирането на половината от изборните членове на ВСС трябва да се търси - колкото и да е слаба - форма на публично участие в дейността по съставянето на този орган. Следователно не може да се поддържа, че конституционното разрешение довежда докрай идеята да изолира изцяло органа, оправомощен да избира съдиите, прокурорите и следователите, от другите власти. За да е ясно, уместно е във връзка с това да се подчертае, че става дума за органа по чл.129, ал.1 от Конституцията, а не за тези по чл.119, ал.1, по отношение на които с пълна сила действа принципът за независимостта, установен в чл.117, ал.2.
Конституцията предвижда "досег" на ВСС и с президента на републиката. Съгласно с чл.129, ал.2 президентът назначава председателя на ВКС, председателя на ВАС и главния прокурор по предложение на ВСС. Тъй като ал.2 на чл.129 непосредствено следва ал.1, съществува склонност тази разпоредба да се чете едностранчиво, т.е. само от гледна точка на правомощието на ВСС. Но процедурата по назначаване на председателите на ВКС и ВАС и на главния прокурор предвижда и участието на президента в качеството му на държавен глава. Колкото и да е ограничено взаимоотношението на президента със съдебната власт, на правомощието му по чл.129, ал.2 от Конституцията не трябва да се гледа формално. И при изпълнението на това правомощие президентът действа като държавен глава, т.е. отговорно. В този смисъл той не е само орган, който единствено утвърждава (санкционира) формирана на друго място воля, а може пряко (и интензивно) да участва при формирането на съответното решение. При това става дума за компетентност на държавния глава, която е далеч по-отговорна от тази по чл.98, т.6 например. Следователно акцентът в чл.129, ал.2 не е само един и не е еднозначен. Въпреки че Конституцията не е възприела едно традиционно разрешение - да предостави на президента официално ръководство на ВСС в качеството му на гарант на независимостта на правосъдието (вж.чл.64, ал.1 от Конституцията на Френската република), все пак на упражняването на правомощието по чл.129, ал.2 от страна на президента трябва да се гледа от конституционната позиция на субекта на това правомощие. Разбира се, тълкуването на конституционната уредба на ВСС води до извода, че той не представлява "съвет от правителствен тип", а е самостоятелен орган с определени правомощия, без да упражнява функции на третата власт. Във всеки случай разпоредбата на чл. 129, ал.2 показва, че ВСС е поставен във взаимоотношение (макар и само за част от основното му конституционно правомощие) и с държавния глава.
Тук отново идва ред и на връзката с изпълнителната власт. В решението на КС дебело е подчертано неучастието на министъра на правосъдието в гласуването (чл.130, ал.5, изр.2), но не е обяснено разрешението, според което министърът на правосъдието председателства заседанията на ВСС. Това, че не гласува, означава, че изпълнителната власт не участва с "квота" в състава на ВСС дори и с един глас, но това, че председателства заседанията на ВСС, показва, че съществува някаква връзка между ВСС и изпълнителната власт. Тази връзка е в съгласие с функциите на Министерството на правосъдието по администрирането на съдебната система, което (администриране) в най-общ смисъл обхваща не само административно-техническото обслужване, но и например дейността по контрол върху организацията по образуването и движението на делата (срв.глава трета от ЗСВ, чл.35 - инспекторат).
В заключение ВСС може да бъде определен като самостоятелен конституционно установен орган, който се формира по начина, предвиден в Конституцията, и притежава правомощието да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите.
Като отделен орган, предвиден в Конституцията, ВСС подлежи на бюджетно финансиране и поради това е задължително в Закона за годишния държавен бюджет да се предвиди самостоятелен бюджет за него.
От това не следва, че ВСС е орган, който представлява и олицетворява съдебната власт. Тъй като ВСС не е съдебен орган, той не е източник на съдебна власт в общата схема на разделението на властите. ВСС не участвува в тази схема.
"Безспорните" правомощия на ВСС, т.е. тези, установени от Конституцията (чл.129, ал.1 и 2), определят и конституционната му роля. Да му се придаде и ролята да "управлява" съдебната система, означава да се разруши установената в Конституцията конструкция и да се превърне ВСС във второ (а на практика първо) министерство на правосъдието. Постановката, че съдебната система е "управлявана", е останала неизяснена в решението на КС и носи риска да се наруши принципът за нейната независимост. Това може да лиши системата от онези механизми за публичен контрол, които Конституцията оскъдно съдържа, и би се оказало един неблагоприятен и нежелан резултат от решението. Употребата въобще на понятието "управлява" е допустимо само доколкото изразява определението на известни параметри на съдебната власт, разбирана като организирана система: обща численост на съдиите, прокурорите и следователите, разпределението им по райони (съответно по съдилища, прокуратури и следствени служби), определяне на съдебните райони и др.п.
1.2. В частта относно абзаци 2 и 3 от т.1 на диспозитива решението е недопустимо.
Тези части от решението са постановени във връзка с искането за задължително тълкуване на конституционни разпоредби относно организацията и статута на ВСС с оглед на бюджетното му финансиране (срв. определението от 25 юли 1995г.). Ето защо се намират извън обхвата на предмета на тълкуване, посочен в искането и установен в определението по допустимостта.
При това и двата абзаца приповтарят части от мотивите на решението със същото съдържание без в самите мотиви съответните текстове да обслужват аргументацията за основната тълкувателна задача. Впрочем първият от разглежданите абзаци - абзац 2, има известно инструментарно значение в този смисъл и може да съставлява част от съображенията, които водят до извода, че ВСС има самостоятелен бюджет (абзац 1 от т.1). Но не повече и поради това не заслужава статуса на отделен тълкувателен диспозитив на решение на КС по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията.
Що се отнася до абзац 3, той е изцяло чуждо тяло на съобразителната част на решението по искането за тълкуване и носи отделно послание. Тъй като диспозитивът (в тази му част) само възпроизвежда съответна част от мотивите, самите мотиви се нуждаят от обяснение. Не е ясно на основата на тълкуването на кои конституционни норми е достигнато до извода, че непредвиждането на бюджетно финансиране за един конституционно установен орган води до противоконституционност на целия закон за годишен държавен бюджет. Липсата на аргументация не позволява да се спори с тази постановка. По тази причина особеното мнение, с което решението е подписано в тази част, се обосновава с недопустимостта КС да дава тълкуване извън обхвата на искането, отправено до него, както и да се ангажира с произнасяне по антиципирани хипотези.
2. Съображенията, поради които съм подписал с особено мнение частта от решението, с която е обявен за противоконституционен чл.25 ЗСВ , до голяма степен следват от изложеното по-горе в т.1.1.3.
2.1. "Управлението" на органите, които са източник на съдебна власт и са същинските й носители съгласно Конституцията, е поверено на два органа - ВСС и Министерството на правосъдието. Конституционноправна основа на тази връзка е разпоредбата на чл.130, ал.5. Израз на тази връзка на законово равнище се явява чл.25 ЗСВ. Тази разпоредба има своето оправдание с оглед на цялостната логика на закона. А логиката на закона показва, че между функциите на ВСС, от една страна, и тези на Министерството на правосъдието, от друга, съществува координация или - казано по-точно - двете институции упражняват функциите си при условията на координация.
2.2. Ето два примера в това отношение:
а) Съгласно чл.30, ал.3 ЗСВ в определени случаи министърът на правосъдието издава заповеди в изпълнение на решенията на ВСС за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдиите. Ако ВСС упражнява компетентности по "управление" спрямо органите на съдебната власт, както приема КС, не е нужно друг орган (в случая министъра на правосъдието) също да притежава известна компетентност по издаване на съответните заповеди.
б) С чл.35 ЗСВ инспекторатът към Министерството на правосъдието е оправомощен да проверява организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, да прави анализ на свършените дела и актове, да предлага система за повишаване на квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите. Не е видно какво в решението на КС се разбира под "компетентности по управление", но посочените в чл.35, ал.1, т.1-3 очевидно са такива. Нещо повече. Съгласно чл.35, ал.1, т.5 ЗСВ инспекторатът към Министерството на правосъдието предоставя информация за констатациите си на ВСС. Едва ли може да се посочи по-убедителен пример за функционалната връзка между двете институции и едва ли може да се изтъкне сериозно, основано на конституционния текст възражение срещу необходимостта от такава връзка.
Информацията, която се визира в чл.35, ал.1, т.5 пряко обслужва ВСС при упражняването на неговите компетентности. Това, от една страна, е очевидно и, от друга страна, се отнася до обслужване, което е свързано с преките функции на обслужвания орган (ВСС), а не с осигуряване на канцеларско-помощен персонал и на материално-техническа база, което в решението на КС се схваща като недопустимо от Конституцията.
2.3. В решението на КС се излиза от невярното допускане, че създаването на чл.25 ЗСВ цели постепенното цялостно привличане на ВСС към Министерството на правосъдието. Предположението е невярно, защото не отчита обстоятелството, че в отменения Закон за Висшия съдебен съвет, приет през 1991 г. и значително изменен впоследствие през същата година, (36-ото НС) фигурира чл.8 с буквално същото съдържание.
Във връзка с това трябва да е позволено да се изкаже съмнение по това решаващо съображение, което единствено се свързва с конституционен принцип - този на чл.8 от Конституцията, установяващ разделението на властите.
В решението на КС изглежда чл.8 от Конституцията се разбира по-скоро като "разпределение", а не разделение на властите. Последното наистина означава, че всяка от основните власти трябва да бъде упражнявана от нарочни органи, независими от тези, които упражняват другите власти. Но то се отнася до органите, които упражняват съдебната власт. ВСС е външен по отношение на отделните системи от органи, които упражняват функции на съдебната власт, и е създаден като отделен, самостоятелен орган, който е оправомощен да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите.
Въздействието, което ВСС упражнява върху тези системи, се изразява в определянето на техния персонален субстрат и на тяхното териториално разположение. Други управленски въздействия, осъществявани от ВСС в качеството му на орган на управление, с "ръководен" и разпоредителен характер по отношение на системите на съдебната власт в качеството им на управлявани органи, ВСС не може да осъществява, защото именно това би довело до накърняване на тяхната независимост.
2.4. По тези съображения може да се поддържа, че конституционния текст всъщност изгражда една конструкция, според която органите на съдебната власт в административно отношение се осигуряват от Министерството на правосъдието. Нещо повече: показано бе, че Министерството на правосъдието обезпечава ВСС с информация, която има управленски характер, т.е. която му е необходима в качеството му на "управленски" орган. Щом е така, няма пречка канцеларско-помощният персонал и материално-техническата база, до които според решението на КС се свежда административното обслужване, също да се предоставят от това министерство. Впрочем разглеждан на такова равнище, въпросът няма конституционноправни измерения и практическото му приложение - в един или друг смисъл - нито е невъзможно, нито само по себе си застрашава независимостта на правосъдието.
2.5. Чрез обявяването на чл.25 ЗСВ за противоконституционен (с последицата по чл.151, ал.2, изр.3 от Конституцията) изградената от Конституцията крехка конструкция се разрушава. В това се състои споменатият по-горе (вж. т.1.1.3.) неблагоприятен и нежелан резултат от решението на КС. По този начин на ВСС се придава качеството на разпоредителен орган, на една своеобразна "шапка", нахлупена върху органите на съдебната власт. Тълкуването на Конституцията не дава основания за такъв извод, тъй като ВСС не е замислен като такъв орган. Превръщането му в такъв орган ще прехвърли върху него недъзите на администрирането от изпълнителната власт на органите на правосъдието, а няма да бъде гаранция за тяхната независимост. Не на последно място по този начин ще бъдат прекъснати и малкото канали за публичен контрол върху правосъдието.
Колко неуместно е такова разбиране на принципа за разделението на властите и колко възприетото разбиране наподобява повече "разпределението" на властите показва един последен - може би най-убедителен - пример за взаимодействието и сътрудничеството между отделните власти. Структурата на съдебната власт е поначало установена в Конституцията. Нейното функциониране обаче е в зависимост и от устройствени и процесуални закони, които концептуално и в подробности се подготвят, изработват и приемат от изпълнителната и законодателната власт. Чрез тези закони системите също се "управляват". За да е пределно ясно, позволено е още веднъж да се напомни, че става дума за чисто управленски въздействия, а не за такива в противоречие с принципа на чл.117, ал.2 от Конституцията.
3. Особеното мнение , с което съм подписал т.3 от решението на КС, също има (както в случая с абзаци 2 и 3 от т.1 на диспозитива) в основата си констатация за несъответствие между допуснатия за разглеждане предмет на делото, от една страна, и постановения диспозитив, от друга.
3.1. Съгласно с определението по допустимостта от 25 юли 1995 г. допуснато за разглеждане е искането на главния прокурор за установяване на противоконституционност на чл.3 от Закона за държавния бюджет за 1995 г., а в т.3 от диспозитива на решението е обявен за противоконституционен отказът на Народното събрание да включи в чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. на самостоятелен ред (самостоятелна позиция) бюджета на Висшия съдебен съвет.
Член 3 ЗДБ за 1995 г. се състои от 5 алинеи, като първата алинея определя приходите и разходите на съдебната власт, а втората - бюджетните разходи на отделните системи (съдилища, главна прокуратура, ВС, НСС, фонд "Съдебни сгради" и фонд "Затворно дело"). Именно в ал.2 липсва на отделен ред (като самостоятелна позиция ВСС) и в това всъщност се състои средоточието (центърът) на искането - и в тази част, и в цялост.
В т.3 на решението на КС за противоконституционен е обявен отказът на Народното събрание да включи в чл.3, ал.2 ЗДБ за 1995 г. на самостоятелен ред (на самостоятелна позиция) бюджета на ВСС. Решението не се занимава по-нататък - нито в мотивите, нито в диспозитива - с целия чл.3, за установяване на чиято противоконституционност е прието искане за разглеждане.
Резултатът е, че е противоконституционен не приетият от Народното събрание чл.3 в неговото цялостно предметно съдържание (при излагането на това съдържание като нерелевантни не са посочени останалите три алинеи), а това, което парламентът е бил конституционно задължен, но не е включил в това съдържание. Тук е мястото отново да бъде заявено становището, че поначало ВСС подлежи на бюджетно финансиране, и като отделен и самостоятелен орган има самостоятелен и отделен бюджет.
При положение, че приемайки Закона за годишния държавен бюджет за 1995 г., Народното събрание не е включило сред отделните системи (органи) от съдебната власт, сред които са разпределени бюджетните разходи, и ВСС, един конституционно установен орган се е оказал без изрично предвидена бюджетна субсидия. В случая това не е довело до "парализиране дейността на тази институция", защото, от една страна, такъв резултат не е бил целян, и, от друга страна, разрешението има място в контекста на едно разбиране, според което чл.25 ЗСВ позволява финансирането на ВСС също да става чрез Министерството на правосъдието.
3.2. Въпросът, който се поставя, е дали неизпълнението на една "законодателна задача" съставлява годен предмет на контрол за конституционност и какви са последиците от този контрол в случай, че неизпълнението на законодателната задача се окаже само по себе си противоконституционно.
Под неизпълнение на "законодателна задача" (или "нормотворческа задача") тук се разбира хипотеза, при която КС установява, че нормотворческият орган е проявил противоконституционно бездействие и не е изпълнил своя нормотворческа задача.
Хипотезата се приспособява за случая, доколкото конкретният предмет действително, както се посочва в решението на КС, не е същинска правна норма. Законът за годишния бюджет на страната е по-скоро финансов план, отколкото правно предписание. Този акт на Народното събрание обаче се приема по реда, по който се приемат законите. Особената му природа личи и от разпоредбата на чл.87, ал.2 от Конституцията, според която законопроектът за държавния бюджет се изготвя и внася (само) от Министерския съвет; спрямо него народните представители нямат право на законодателна инициатива.
Независимо от особеностите на предметното му съдържание обаче актът остава такъв на законодателната власт. Това не дава основания той да бъде приравнен към административните актове чрез категорията "другите актове на Народното събрание" по смисъла на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. По повод на "другите актове" КС е имал повод да се произнесе (вж. определение от 5 декември 1991 г. по к.д. № 17/91 г., РОКС, 1991-1992 г., с. 237), че "съгласно чл.86, ал.2 от Конституцията решенията на Народното събрание са задължителни за всички държавни органи, организации и граждани. С тази норма Конституцията определя нормативните граници и правната сила на решенията като актове, пораждащи общозадължителни правни последици". И по-нататък в същото определение: "Съдът смята, че съществува принципна допустимост за конституционен контрол на решенията на Народното събрание, които по своята същност предизвикват общозадължителни публичноправни последици".
В цитираното определение на КС изрично е направена уговорката, че съдът ограничава тълкуването си до решенията на Народното събрание като един вид от "другите актове" на Народното събрание освен законите съгласно чл.86, ал.1 от Конституцията.
Освен това е необходимо да се посочи, че в чл.151, ал.2, изр.3, където определя правните последици от решенията на КС, Конституцията си служи с родовото понятие "актът" и не разграничава законите от "другите актове".
3.3. Следователно с квалификацията на акта, с който се приема ежегодния държавен бюджет на страната като "друг акт", а не като закон, не може да се обоснове невключването в годишния държавен бюджет на бюджета на даден орган като отказ, аналогичен на този от сферата на дейност на административните органи.
Освен че е неуместна, конструкцията, изградена върху тази аналогия с отказа на административен орган да издаде един акт, не решава въпроса с обявяването на "отказа" за противоконституционен. Това е така и защото КС не може - за разлика от съда, упражняващ контрол за законосъобразност върху административен акт - да постъпи по начина, посочен в чл.42, ал.2 ЗАП. Но от чл.42, ал.3 ЗАП може да бъде извлечена една идея, която е приложима в конституционното право: да задължи законодателния орган да издаде акта, който е конституционно задължен да издаде.
Именно на тази плоскост е доктрината за "противоконституционно бездействие", респ. за "неизпълнение на нормотворческа задача". КС може да констатира това положение, но с оглед на механизмите, с които разполага съгласно Конституцията и Закона за Конституционния съд, единственият способ, чрез който е в състояние да отправи категорично послание до парламента, е при тълкуването, каквото е това по т.1, абзац 1 от решението, да посочи, че законодателният орган е длъжен да предвиди (предвижда) самостоятелен бюджет и за съответния орган (в случая ВСС). Разбира се, изход от ситуацията е в Конституцията или в закон да се уреди задължение Народното събрание да изпълни задължението си в даден от КС срок. Но това е само едно възможно разрешение по нормативен път. Чрез постановеното решение - вън от това, че то се гради върху неоснована на конституционния текст конструкция - не се постига целения резултат. Ето защо не намирам основания да го подкрепя.