Особено мнение на съдията Александър Арабаджиев
С особено мнение съм подписал решението на Конституционния съд от 25 юли 1996 г. по к.д. № 11/1996 г. в следните части:
- абзац 2 от т.1 на раздел I;
- раздел II.
Намирам, че между тези две части съществува естествена връзка, а особеното ми мнение се явява продължение и доразвитие на разбиранията, изложени в т.1.1.3 и т.2 от особеното мнение, с което съм подписал Решение № 17 от 3 октомври 1995 г. по к.д. № 13/1995 г. (срв. РОКС, 1995 г., с.197 и сл.).
1. Предлаганото в искането тълкуване, респ. конкретно зададеният тълкувателен въпрос - дали указите на президента, издавани на основание чл.129, ал.2 от Конституцията, подлежат на приподписване и от кого, поставят за пореден път пред Конституционния съд (КС) проблематиката на съдебната власт в системата на разделението на властите, включително конституционната уредба на избирането на съдиите (и прокурорите и следователите) и участието в това отношение на другите власти.
Именно в този контекст трябва да намери отговор питането относно приподписването на указите на държавния глава по чл.129, ал.2 от Конституцията, а не - както се предлага в искането - с оглед на систематичното място на разпоредбата на чл.102, ал.2 и връзката й с правомощията на президента по чл.98. В този смисъл не е меродавно и разграничението (респ. различието), което се прави на основата на взаимоотношенията на държавния глава с отделните власти, респ. от принадлежността му (или не) към някоя от тях от гледище на традиционното разбиране за разделение на властите.
Впрочем, именно на неадекватни разбирания на принципа за разделение на властите и за мястото на всяка една от тях (и по-специално на съдебната) в тази система, се дължи несъобразеното с Конституцията и недемократично схващане за отделянето (в смисъл на "разпределение" на властите) на съдебната власт.
Разпоредбата на чл.8 от Конституцията, където този принцип е прогласен, не може да бъде разглеждана, тълкувана и прилагана без връзката й с чл.1, ал.2, според който държавната власт, която произтича от народа, се осъществява и чрез органите, предвидени в Конституцията. Сред тези органи са и тези на съдебната власт - преди всичко съдилищата. От гледище на защитавани интереси и цели на упражняваната власт съдебната няма някакъв свой собствен ("независим") източник.
На основата на това разбиране на принципа за разделение на властите следва да се тълкува и конституционно установената система за избиране на съдиите, прокурорите и следователите. Чрез създаването на специален (самостоятелен) орган, какъвто е Висшият съдебен съвет (ВСС), натоварен с функциите по чл.129, ал.1, Конституцията е иззела тези функции от прерогативите на законодателната и изпълнителната власт. Същевременно конституционно установената конструкция съдържа - все в съгласие с принципа за разделение на властите и имплицитно съдържащото се в него положение за взаимодействие между властите - механизми, които осигуряват участие и на други власти при създаването и функционирането на ВСС. Тази конструкция е очертана в становището ми по решението по к.д. № 13/1995 г. и тук ще бъде възпроизведена за нуждите на тълкуването по настоящото дело. Тя включва въздействие на законодателната власт (НС) при формирането на състава на ВСС чрез посочване на половината от изборните му членове (чл.130, ал.3 от Конституцията). Необходимо е да се продължи да се поддържа - във връзка с дейността на НС в разглежданата област, - че става дума за функция, която представлява един от "каналите", чрез които се осъществяват публично участие и публичен контрол върху образуването и дейността на ВСС. (Друг такъв механизъм, както ще стане дума по-късно, е парламентарният контрол, в чиито рамки е прието атакуваното решение на НС от 28 юни 1996 г.). Споменатият публичен контрол е необходимо условие за демократизъм на процеса на избиране на съдиите. Обратното, т.е. липсата на демократични механизми в този смисъл означава въпросната дейност да "затвори" разглеждания процес в рамки, които преграждат участието на обществеността. А тя безусловно има "право да знае" кои лица, с какви качества и по какви съображения биват избирани, за да осъществяват дейността, предназначена да "защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата" (чл.117, ал.1 от Конституцията).
Именно идеята за необходимото взаимодействие (което безусловно не накърнява принципа на чл.117, ал.2), трябва да бъде водеща и при разкриването на действителния смисъл на правомощието на държавния глава по чл.129, ал.2, както и на това на министъра на правосъдието да председателства заседанията на ВСС (чл.130, ал.5). Касае се, от една страна, за правомощие на президента, което - независимо от известна обвързаност при упражняването му, произтичаща от второто изречение на чл.129, ал.2 - се реализира по начин, който се предопределя от конституционния статус на държавния глава и е израз на негово собствено волеизявление, чийто източник е този статус. Ето защо назначенията по чл.129, ал.2 не са предоставени на президента единствено поради съображения от престижен характер, нито съображенията, поради които се възприема или отказва едно предложение на ВСС са само такива на целесъобразност. Освен "декоративни", въпросните назначения са част от конституционните правомощия на държавния глава в рамките на неговия конституционен статус и по-специално част от правомощията, които той упражнява в сферата на съдебната власт. Отговорността, с която това правомощие трябва да се упражнява, има два аспекта: единият показва важността (значимостта) на правомощието, а другият е свързан с прякото значение на понятието и пряко се отнася до тълкувателния въпрос - необходимостта от приподписването и правните последици на приподписването. Във връзка с това тук трябва да се добави, че значението на това правомощие - да се назначава - не е същевременно основание да се поддържа, че чл.129, ал.2 от Конституцията определя една "запазена" сфера на държавния глава или че в качеството му на такъв му признава "специални" отношения със съдебната власт, давайки му възможност да "монополизира" тази сфера. (Извън предмета на настоящото становище, защото напуска територията на конституционноправния проблем, е и въпросът за съотношението между номиналното правомощие и реалната власт, респ. за използване на правомощието за създаване на властови ресурс.)
От друга страна, и в продължение на последното, трябва да се посочи, че Конституцията включва още един елемент в разглежданата схема, който се съдържа в чл.130, ал.5. Понеже предвиденото в тази разпоредба едва ли е самоцелно, неговият смисъл е да създаде връзка на изпълнителната власт с дейността (а не композирането) на ВСС. Интензитетът на тази връзка, сведен до минимум в Решение № 17 от 3 октомври 1995 г. по к.д. № 13/1995 г., т.е. до номиналната функция да се председателстват заседанията на ВСС, е - според застъпваното тук становище - определен от очевидната функция на Министерството на правосъдието по администрирането на съдебната власт (вж. във връзка с това - освен хипотезите, посочени в т.2 на особеното мнение по к.д. № 13/1995 г., - още и чл.27, т.2 ЗСВл). Освен това без да е член на ВСС, министърът на правосъдието е негов председател (срв. раздел III от посоченото решение на КС). Като такъв той не участва в гласуването, но безусловно участва в дейността на съвета, след като ръководи неговите заседания. Щом е така, функцията не е номинална, а е целяна от Конституцията. В този смисъл връзката е функционална.
По този начин става ясно, че в конституционния текст се съдържа идеята за взаимодействие - макар и с различна степен на участие - и на парламента, и на държавния глава, и на изпълнителната власт - в лицето на специфичната фигура министър на правосъдието, който е председател на ВСС по отношение на назначенията по чл.129, ал.2.
1.1. С оглед на така разбираната конституционна уредба на съдебната власт трябва да се търси и отговор на въпроса за приподписването на указите на президента, издавани на основание чл.129, ал.2. Ясно е, че не става дума за самостоятелно правомощие на президента, подобно на това по чл.147, ал.1, за чието упражняване не са необходими инициативата или съдействието на друг орган.
Става дума за правомощие, чието упражняване - съгласно концепцията, залегнала в Конституцията, - по необходимост предполага взаимодействие. Чрез механизма на чл.130, ал.5 от Конституцията изпълнителната власт се явява приобщена към дейността (функционирането) на ВСС, респ. към назначенията по чл.129, ал.2. Разпоредбата на чл.130, ал.5 придава едно двойствено качество на министъра на правосъдието - член на правителството, от една страна, и ръководещ дейността на самостоятелния орган ВСС, от друга. Двете страни са неотделими и именно в тяхната неразкъсваемост се състои обяснението на конституционната уредба, която заставя съответните органи да действат чрез съгласуваност. Ето защо, въпросът относно приподписването на указите на президента, издавани на основание чл.129, ал.2, трябва да се разглежда на плоскостта на взаимоотношенията и взаимодействието по повод на назначения в сферата на съдебната власт. Като поддържа, че и тези укази се нуждаят от приподписване (от страна на министъра на правосъдието), настоящото становище излиза от разбирането, че приподписването създава взаимовръзка между органи, които са конституционно ангажирани с въпросните назначения. Да се отрече необходимостта от приподписване, означава не само да се дезавоира министърът на правосъдието в качеството му на член на правителството, а да се пренебрегне едно конституционно положение, съдържащо се в разпоредбата на чл.130, ал.5. Ако председателят на ВСС бъде изолиран от динамичния фактически състав, който в своя завършен вид води до валидно назначаване по чл.129, ал.2 от Конституцията, ВСС, действащ без своя председател, се превръща в субект на собствена инициатива, вместо да е орган, създаден от Конституцията, за да взима решения по въпроси (срв. чл.129, ал.1 и 2), които са извадени от компетентността (да се взимат решения) на традиционните власти. Последните обаче въздействат на тези решения - в една или друга степен - и въздействието на правителството се упражнява чрез положението, установено в чл.130, ал.5.
Такава е конституционната логика и това е логика по отношение на съдебната система, а не произтичаща от взаимоотношения по повод на изпълнителната власт (носител на каквато държавният глава не е). Ако се вземе повод от един довод, залегнал в становището на президента по настоящото дело, според което в случай на валидно решение на колективния орган, какъвто е правителството, министър-председателят или съответният министър не могат да откажат приподписване, може да се продължи и да се отбележи, че това положение се отнася и за случаите на валидни (съответно невалидни) решения на ВСС. Отказът на министъра на правосъдието да приподпише указ, издаден на основание чл.129, ал.2, е допустим не въобще, а само при положение, че предложението се основава на невалидно решение. Указът по чл.129, ал.2 наистина е насочен към сферата на съдебната, а не на изпълнителната власт, но в тази сфера (на съдебната власт) министърът на правосъдието също участва. Изключването му - и във фазата на взимане на решение (без сам той да участва със собствено волеизявление), и във фазата на завършване на фактическия състав по издаване и привеждане в действие на указа - противоречи на чл.130, ал.5 и въобще на установената от Конституцията система на взаимодействие между различни органи. Подобна практика би създала взаимодействие само между ВСС, функциониращ без своя председател, доколкото това е въобще допустимо, от една страна, и президента, от друга, т.е. едно изкривено и несъответстващо на идеята на основния закон взаимодействие.
Впрочем досегашната практика по тълкувателния въпрос е именно съобразена с Конституцията. Нещо повече - като няколкогодишна и постоянна - самата практика се е превърнала в конституционно положение, отклонението от което не може да бъде обосновано тепърва със съображения, извлечени от Конституцията, каквито тя не съдържа.
И указите по чл.129, ал.2 се нуждаят от съдействие за тяхното изпълнение. Това съдействие се оказва от министъра на правосъдието и - предвид и на неговото двойно качество - както и на функциите на ВСС - от ВСС. От друга страна, по повод на тези укази се проявява общото значение на приподписването в качеството му на акт, чрез който се поема отговорност за тяхното издаване. При положение, че се отрече необходимостта от приподписване на тези укази, остава без отговор въпросът за това, кой поема отговорност за разглежданите назначения.
В случай, че се приеме, че тези укази не подлежат на приподписване, трябва да се обоснове отговорност на държавния глава, каквато Конституцията не предвижда, още повече, че президентът не е удостоен с качеството на гарант на независимостта на съдебната власт. Гаранциите на конституционно установения механизъм се състоят в участието и на другите власти. Обратното, както се отбеляза, води до затвореност и изолираност на процедурата, която - освен че се явява лишена от средства за демократичен контрол - лишава същинските органи на съдебната власт от онази демократична легитимност, която им се придава чрез акта на тяхното назначаване и която е основа и предпоставка за тяхната независимост. За да може обществеността да зачита тяхната независимост, назначаването им трябва да става по открит и конституционосъобразен начин.
2. В продължение на изложеното решението на Народното събрание от 28 юни 1996 г. (включително и в неговата т.2) се явява прието в хода на осъществен от Народното събрание парламентарен контрол. Като такова то е валиден и перфектен акт, защото е допустимо да се отправи депутатско питане към министъра на правосъдието, а Народното събрание да изрази своето отношение по въпроси, залегнали в отговора. Парламентарният контрол представлява още един елемент в изложената по-горе конституционна схема и поради това е допустим. В противен случай решението на парламента би се оказало недопустимо - нещо, което нито се поддържа, нито може да бъде прието от КС. Ето защо, решението не следва да бъде схващано като средство за тълкуване на Конституцията, което не се придържа към необходимата форма.