Становище на съдията Тодор Тодоров
За да гласувам за диспозитива на решението по к.д. № 13/1996 г., наред с изложените в решението мотиви съм се ръководил от следните съображения:
А. За разпоредбата на чл.93, ал.2 от Конституцията
1. Искането е за тълкуване на разпоредбата на чл.93, ал.2 от Конституцията - "кога едно лице е български гражданин по рождение и въз основа на кой закон следва да се преценява това". В този му вид искането е допуснато от съда единодушно .
Разпоредбата на чл.93, ал.2 от Конституцията определя условията, на които трябва да отговаря едно лице, за да бъде избрано за президент. Текстът гласи: "За президент може да бъде избиран български гражданин по рождение, навършил 40 години, който отговаря на условията за избиране на народен представител и е живял последните пет години в страната." Тълкуване е поискано само за едно от посочените в този текст условия - изискването лицето да е български гражданин по рождение.
2. Конституцията ясно разграничава две понятия - "лице от български произход" (българин) - чл.25, ал.2 и "български гражданин" - чл.25, ал.1.
Българинът е лице, което по своя произход (от майката или бащата) е с българска кръв. Българинът не е задължително български гражданин . Той може да бъде молдовски, унгарски или германски гражданин, но това не го прави по-малко българин от българските граждани. Понятието "българин" е етническо, а не юридическо. Единствената привилегия, която Конституцията създава за българите, е възможността да придобиват българско гражданство по облекчен ред, ако вече нямат такова - чл.25, ал.2 от Конституцията.
Обратно, понятието "български гражданин" е юридическо по своето съдържание. Български граждани (включително "по рождение") могат да бъдат не само българи, но и лица с друга етническа принадлежност - турци, арменци, китайци и т.н. В разпоредбата на чл.93, ал.2 от Конституцията е визирано юридическото понятие "български гражданин по рождение". То е формално по своето съдържание и следва да се изяснява единствено с правни аргументи.
3. От друга страна, вътре в категорията "български граждани" Конституцията въвежда друго деление с оглед на начина, по който е придобито българското гражданство. Трябва да се подчертае, че въпросът за гражданството по рождение е въпрос за начина на придобиване на гражданство. По своето естество начинът на придобиване на гражданство винаги се свежда до условия (материални предпоставки) и ред (процедура), определени от правото. Придобиването на гражданство по рождение е един от начините, способите за придобиване на българско гражданство. Гражданството по рождение на свой ред обхваща гражданство по произход, уредено върху принципа на кръвната връзка, и гражданство по месторождение, уредено върху принципа на родната земя. В двата случая гражданството възниква по силата на закона, който прикрепва към факта на раждане съответното правно значение.
Конституцията не съдържа подробна уредба на начините на придобиване, а я делегира на закона . Тя изрично препраща към закона относно "условията и редът за придобиване, запазване и загубване на българското гражданство" - чл.25, ал.6 от Конституцията. От своя страна действащият Закон за българското гражданство под общия титул "Придобиване на българско гражданство" включва изрично придобиването на българско гражданство по рождение (по произход и по месторождение). Конституцията препраща към закона по общ начин и законът ще определи своето действие по отношение на лицата в пространството и във времето.
4. Изискването на чл.93, ал.2 от Конституцията президентът да бъде български гражданин "по рождение" е ограничително по своя характер. По този начин достъп до най- високия държавен пост се предоставя само на една категория български граждани. Изключват се от кръга на потенциалните президенти тези български граждани, които са придобили гражданството си на друго основание, а не по рождение.
Разпоредбата на чл.93, ал.2 от Конституцията е аналогична по съдържание с разпоредбата на чл.2, ал.1 от Конституцията на САЩ в изискването президентът да е гражданин по рождение (natural born Citizen) на своята държава. В американското право подобна уредба обаче е предизвикана от други политически и демографски условия и поражда по-малко проблеми, доколкото гражданството по рождение там е уредено предимно върху принципа jus soli. Освен това американският пример не означава международноправна безупречност на българската уредба.
5. Съдържанието на правното понятие за "гражданство" във вътрешното право може да се различава според кръга от граждански и политически права, които държавата предоставя на своите граждани. Това положение е добре известно, като в някои държави дори са изработени различни термини, за да се обозначи различието в съдържанието - виж например понятията "citoyennete" и "nationalite" (съответно "citizenship" и "nationality" в правото на САЩ) - цитирано по доклад на Комисията за международно право към ООН - Commission du droit international, Premier rapport sur la succession d'Etats et nationalite des personnes phisiques et morales, Geneve, 2 mai - 21 juillet 1995, A/CN.4/467 p. 16.
Подобно е положението в българското право. По силата на чл.93, ал.2 от Конституцията се създават две категории български граждани - "български граждани по рождение", които притежават в пълен обем всички политически права по българското право, включително правото да бъдат избирани за президенти и български граждани, придобили гражданството си по друг начин, например по натурализация, които не могат да бъдат избирани за президенти у нас.
Посоченото обстоятелство съществува извън волята на Конституционния съд, затова си позволявам да изложа някои възражения срещу него. Правото на едно лице да бъде избирано за държавен глава е политическо право . В чл.25 от Международния пакт за граждански и политически права (ДВ, бр.43 от 1976 г.) това право е описано като право и възможност на един гражданин "без каквато и да е дискриминация, посочена в чл.2 и без неоснователни ограничения:...б) да гласува и да бъде избран в истински, периодично провеждани избори, при всеобщо, равно и тайно гласоподаване..." (курс. мой - Т.Т.). В чл.2 от същия пакт изрично е изключен като основание за дискриминация признакът "рождение". Очевидно конституционната норма на чл.93, ал.2 от Конституцията, като забранява на български гражданин не "по рождение" да е президент на страната, влиза в конфликт със задълженията ни по споменатия пакт. Независимо от това нормата на чл.93, ал.2 е императивна конституционна норма, с която съдът е длъжен да се съобразява до нейното изменение. Следва да се подчертае, че тя засяга единствено политическото право на едно лице да бъде избирано за държавен глава и няма никакво друго практическо значение. Тя не засяга нито едно друго субективно право на българските граждани.
Б. За разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от Конституцията
1. Основни елементи за правна квалификация на понятието "български гражданин по рождение" се съдържат в чл.25, ал.1 от Конституцията, въпреки че самият израз "по рождение" не е употребен в текста. Според тази разпоредба "Български гражданин е всеки, на когото поне единият родител е български гражданин или който е роден на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Българско гражданство може да се придобие и по натурализация". С оглед предмета на делото интерес представлява първото изречение, което съдържа основни критерии за придобиване на българско гражданско по рождение.
Двата основни критерия за придобиване на българско гражданство по рождение са посочени ясно. Лицето трябва да има поне един родител български гражданин или ако нито един от родителите му не е български гражданин - да не придобива чуждо гражданство по произход. Очевидно нормата, съдържаща се в чл.25, ал.1, изр.1 не е пълна. В тази норма не е уточнен един основен въпрос - от кой момент възниква българското гражданство по рождение.
С оглед на материалното естество на отношението този въпрос не може да остане без отговор. Изрична темпорална привръзка не е включена, защото тя неизбежно произтича от характера на уредените правоотношения . Прилага се общият за правото на цивилизованите държави принцип tempus regit factum (фактите се регулират от действащото в момента на тяхното осъществяване право). Меродавен е моментът на раждането. От този момент роденото жизнеспособно лице е субект на правото; тогава възниква неговата правоспособност, включително способността му да бъде носител на правото на гражданство като основно човешко право . По силата на действащото към този момент българско право биологическият факт на раждането се превръща в юридически факт - роденото дете става гражданин на българската държава.
2. Основният принцип tempus regit factum не е включен изрично в текста на чл.25, ал.1, изр.1 по още една причина - формално-юридическа. Това не е нужно, тъй като той е възприет в действащото българско право, към което препраща конституционната норма на чл.25, ал.6. Понастоящем той е записан изрично в чл.1 от Правилника за прилагане на дял трети от Закона за българското гражданство: "Българско право по произход съгласно чл.6 от закона или по месторождение съгласно чл.7 от закона се придобива по право от момента на раждането " - ДВ, бр.57 от 1989 г. Напомням, че чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията възпроизвежда хипотезите на чл.6 и 7 от Закона за българското гражданство от 1968 г. в редакцията му от 1989 г., който е в сила и сега. Последната редакция на правилника е от 1994 г. Няма изразена воля за друга темпорална привръзка в идентичните с Конституцията законови норми до 1994 г.; не виждам откъде такава воля може да бъде извлечена и за самата конституционна норма.
Впрочем българското право в тази материя никога не се е отклонявало от принципа tempus regit factum. Придобиването и загубата на гражданство се уреждат от закона в сила по време на акта или факта (раждането), към който законът прикрепва своите последици (така изрично art. 4 du Code de la nationalite francaise). Не ми е известна правна система, която да се отклонява от това правило. То изразява един от основните "принципи на правото, общопризнати в материята на гражданството" ("principles of law generally recognised with regard to nationality" - чл.1 от Хагската конвенция по някои въпроси на конфликта между законите за гражданството от 1930 г.). За да се отклони от този принцип, българският конституционен законодател трябва да стори това изрично и ясно. В Конституцията и законодателството липсва дори намек за такова отклонение, следователно принципът остава да действа в българското право с пълна сила.
3. Нормата на чл.25, ал.1 действа занапред. Възникналите преди влизането й в сила отношения се уреждат от правните норми, които са били в сила тогава. Поначало въпросът за действието на правните норми във времето е интертемпорален. Не споделям изразеното в някои становища по делото разбиране за обратно действие на чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията. В тези становища се поддържа, че конституционната норма " преурежда заварените случаи, свързани с придобиване на българско гражданство по рождение". В дебатите по делото беше изразено и разбиране, че става дума не за обратно действие на чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията, а за своеобразно конституционно "удостояване" с българско гражданство по рождение и на гражданите, родени преди влизането й в сила.
Очевидно е, че от материалноправна гледна точка, независимо каква терминология ще се използва, става дума за едно и също нещо - по тълкувателен път да се разпростре действието на конституционната норма върху факти (раждания), които са се осъществили преди влизането й в сила.
4. Не откривам основания в подкрепа на това становище. Въпросът за обратното действие на конституционните норми се решава въз основа на същите принципи, които се прилагат към всяка правна норма. Това свое разбиране съм изразил ясно в становището си по к.д. № 10 от 1996 г. Там съм посочил, че "практически с това решение съдът конституционализира нормата на чл.14, ал.1 ЗНА. Той тълкува забраната за обратно действие на законите като общ конституционен принцип за цялото българско право. Този принцип е вътрешно присъщ на самата Конституция и важи за конституционните норми. С по-голямо основание този принцип важи и за нормите с по-нисък ранг. Той се извлича от фундаменталните принципи на правовата държава и законността и се разпростира върху всички правни норми".
Забраната за преуреждане на минали факти е също основен правен принцип. Правната норма, която се съдържа в чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията не урежда съдържанието на правата на българските граждани по рождение. Тази норма се отнася единствено до източника на тези субективни права. Тя посочва само начина на придобиване на субективното право на българско гражданство, правопораждащия факт. Този факт (раждането) може да бъде свързан с гражданството на родителя или с мястото на раждането, но веднъж осъществен, той се превръща във факт на придобиване на българско гражданство (factum praeteritum); той е строго и точно определен във времето. С последващ нормативен акт законодателят може да преуреди съдържанието на правата на българския гражданин по рождение, например с изменение на Конституцията да премахне условието за избор на президент. Но той не може да заличи обстоятелството, че вече във времето, по силата на създадена от него правна норма, с факта на раждането е възникнало българско гражданство по рождение.
5. Обратното действие на конституционната норма на чл.25, ал.1 от Конституцията не може да се обоснове с характера й на основна, фундаментална норма, която урежда основно човешко право. Поначало конституционните норми са основни, фундаментални по своя характер. Тяхната "фундаменталност" обаче не ги извежда извън действието на общите тълкувателни принципи. Те запазват характера си на правни норми и се подчиняват на забраната за ретроактивно действие. Правилото lex retro non agit също има конституционен характер (вж. т. 9) и се прилага на общо основание и към конституционните норми.
Правилно е да се твърди, че поначало конституционните норми установяват принципи, които дерогират действието на противоречащите им заварени норми - § 3, ал.1 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Доколко обаче една заварена действаща норма противоречи на Конституцията е въпрос, който се установява конкретно и със сила на пресъдено нещо само от Конституционния съд. По това дело няма такава норма, която да е оспорена пред съда.
6. От друга страна, обратното действие на чл.25, ал.1 от Конституцията не може да се обоснове и с тезата за "удостояване" с българско гражданство по рождение на лицата, родени преди влизането й в сила.
Поначало в българското право на гражданство не се разграничава терминологично "удостояването" (l'attribution), което впрочем е в момента на раждането на лицето, от "придобиването" (l'acquisition) на гражданство, което става в един по-късен момент. За българското право това различие е само езиково. Гражданството по рождение е винаги "удостояване" и винаги е уреждано в българските закони под общия титул "Придобиване на българско гражданство" - вж. така дял I от действащия Закон за българското гражданство (ДВ, бр.79 от 1968 г.).
Независимо от това там, където езиково се разграничават двата случая, обратното действие на законите за гражданството е забранено изрично. Мисля обаче, че с оглед нуждите на социалната справедливост и правната логика законодателят е в правото си да причисли определени правни или фактически обстоятелства, настъпили в по-късен от раждането момент, към условията за придобиване на гражданство по рождение. В сравнителен план съществуват подобни правни решения.По съображения за правна сигурност обаче законодателно се прибягва към подобен подход само изрично и при наличието на достатъчно сериозни основания за това.
(Такова изрично изключение е допуснато например за лицата, които са малолетни към момента на влизане на новата уредба в сила (art. 3 du Code de la nationalite francaise). При това изключението е силно критикувано в правната литература (вж. Loussouarn, Y., Bourel, P. , Droit international prive, Dalloz, Paris, 1978, p. 670 и посочените там автори). В този смисъл е и уредбата в Закона за югославско гражданство от 1996 г. Според чл.33 от този закон югославски граждани "по рождение" са лицата, добили гражданство по чл. 7-11 от същия закон, а там при различни хипотези е възможно гражданството да е придобито в по-късен момент - до 23 годишна възраст включително).
7. Обратното действие на чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията не може да се обоснове по тълкувателен път не само защото това би представлявало радикално отклонение от основни правни принципи. Конституционният съд не е оправомощен по тълкувателен път да придава обратно действие на конституционни норми, когато волята за това не е достатъчно ясно и категорично изразена в тях. В противен случай съдът би се поставил в положението на конституционен законодател, който "преурежда" свършени факти, а това е извън неговите компетенции.
8. Съществуват сериозни международноправни основания да се отрече обратно действие на чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията. Поначало всяка държава е суверенна да преценява при какви условия и върху кои лица ще разпростира своето гражданство. Въпросът за гражданството се отнася към изключителната юрисдикция на държавата. Това изключително право на държавата обаче не изключва някои ограничения, произтичащи от нейни международноправни задължения - законодателната компетенция на държавата в материята на гражданството не е абсолютна (вж. така и Commission du droit international, A/CN.4/467 p. 23; Batiffol, H., Lagarde, P., Droit international prive, 7e ed., tome 1, Paris, pp. 63-64; Броунли, Я., Международное право, книга вторая, Москва,, 1977, с. 14).
В този смисъл е и установената практика на Международния съд в Хага. По делото Nottebohm съдът изрично приема, че предоставянето на гражданство трябва да става в съответствие с "концепцията за гражданство, приета в международните отношения". Тази концепция се изразява като "правна връзка, в основата на която е социалният факт на прикрепване, истинска връзка на съществуване, интереси и чувства, включително съществуването на взаимни права и задължения". В съвременното международно право е прието, че това важи както за гражданството, основано на jus soli, така и за гражданството по jus sanguinis, особено за лица, "които са родени в чужбина и никога не са живяли в държавата по тяхното гражданство" - (Еncyclopedia of Public International Law, vol. 8, North-Holland, 1985, p. 421).
9. За Република България конкретен пример е случаят с двустранните конвенции за уреждане въпросите на двойното гражданство. Такива конвенции с бившите социалистически държави дадоха възможност на много хора да изберат гражданството на друга държава, въпреки че по произход или месторождение са свързани с България. Днес те са пълнолетни чужди граждани; за много от тях България е само географско понятие. По изпълнението на тези конвенции нашата държава е поела международноправното задължение да признава на тези граждани само оптираното от тях гражданство. Да се признае сега обратна сила на чл.25, ал.1, изр.1 от Конституцията би означавало страната ни да наруши това свое задължение и от правна гледна точка да засегне суверенитета на други държави.
10. Засягането на суверенитета на други държави на практика може да възникне и без нарушаване на договорно установени задължения. Предоставянето на българско гражданство по рождение на пълнолетни чужди граждани включва претенцията на българската държава да вмени на тези граждани произтичащи от българското право задължения (вж. чл.26, ал.1 от Конституцията) и да упражнява по отношение на тях дипломатическа закрила спрямо другата държава. Подобни резултати са нелепи и едва ли са желани от конституционния законодател. Постигането им по тълкувателен път е безсмислено и ненужно, а в някои случаи и опасно.
Обявяването на голям кръг лица с установено чуждо гражданство за български граждани с обратна сила от датата на раждането им е в нарушение и на принципа за правна сигурност . В правото на европейските държави гражданството е стълкновителен критерий за определяне на приложимото право към редица граждански правоотношения с международена елемент. Да се заяви сега, че едно пълнолетно лице (руски, германски или полски гражданин) е български гражданин от датата на раждане, означава да се постави под съмнение гражданскоправният статус и режимът на наследствените и семейните правоотношения на хиляди хора. Такъв резултат е очевидно опасен и за да го избегнат държавите следва да се придържат към принципа на самоограничение при разпростиране на собственото си гражданство върху лица с установено чуждо гражданство.
11. От изложеното става ясно, че разпоредбата на чл.25, ал.1 от Конституцията няма обратно действие. Тя има действие само занапред и не засяга начина, по който са придобили българското си гражданство лица, родени преди влизането й в сила. Конституционната норма не отменя действащото българско законодателство; тя го инкорпорира чрез разпоредбата на чл.25, ал.6 и прехвърля решаването на стълкновителните, съответно и на конкретните материалноправни въпроси на законово равнище.
12. Трябва да призная, че изискването за българско гражданство по рождение за президента в чл.93, ал.2 от Конституцията е несправедливо по своя характер за голям брой български граждани. Такъв е например случаят с лицата от Добруджа, придобили българско гражданство по Закона за уреждане на българското поданство от 1940 г. - ДВ, бр.263 от 1940 г. Този закон не е обявил за български граждани по рождение дори лицата, които са с "български произходъ, родени в земите отстъпени на Царството по Крайовския договоръ или в България и на тоя ден (15 септември 1940 г. - б.м. Т.Т.) са имали местожителство в Царството" - чл. 2. Те стават български граждани, но не по рождение и не от датата на тяхното раждане, а по силата на закона и от посочената в него дата. Днес, макар и българи по произход, те не са български граждани по рождение по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията.
От друга страна, длъжен съм да отбележа, че придаването на обратна, "преуреждаща" сила на чл.25, ал.1 от Конституцията, което се поддържа в някои становища, е недопустимо и по чисто практически съображения. Идеята да се обявят за български граждани по рождение с обратна сила стотиците хиляди граждани, изселили се от началото на века в съседни страни и по цял свят, по моето скромно мнение е рожба на правно и политическо недомислие. По силата на същата тази идея например, децата, внуците и правнуците на изселил се през 1913 г. в чужбина български гражданин са също български граждани по рождение, тъй като водят потеклото си от български гражданин и по силата на чл.25, ал.1 от Конституцията придобиват българско гражданство. Това, че те са родени чужди граждани, че нито по език, нито по самосъзнание са българи, е без значение за конституционната норма. (Същият странен резултат се постига за децата на българските граждани, емигрирали след влизане в сила на Конституцията, но това е въпрос, която няма да коментирам тук). Българската държава ще бъде задължена да им предостави всички права на български граждани, включително тези по чл.25, ал.3 и чл.93, ал.2 от Конституцията. Нямам точни данни за броя на лицата, които обратното действие на чл.25, ал.1 от Конституцията би превърнало в български граждани, но по силата на демографската прогресия вероятното число надхвърля милион.
На българското общество са добре известни мотивите, довели до създаването на чл.93, ал.2 от Конституцията. Те проличават и в стенограмите на Великото Народно събрание. Създаването на конституционни норми ad hominem е изкушение, на което се е поддала не само българската Конституция. Проблеми възникват от това, че веднъж създадена, правната норма действа спрямо всички. Нейните недостатъци могат по-лесно да бъдат преодоляни чрез незначително изменение на текста (заличаване в чл.93, ал.2 от Конституцията на думите "по рождение"), отколкото чрез правно необосновано и съмнително по целесъобразност придаване на обратно действие на чл.25, ал.1 от Конституцията.