Особено мнение на съдията Пенчо Пенев
Във връзка с тълкувателно питане за разкриване съдържанието на понятието "българско гражданство по рождение" по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията с Решение № 12/23.07.1996 г. по к.д. № 13/1996 г. Конституционният съд прие, че "българско гражданство по рождение (по произход или по месторождение) се придобива по право в момента на раждането и не се предшества от каквото и да е друго гражданство. Български гражданин по рождение по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията може да бъде само лице, което в момента на раждането си по действащото към този момент българско законодателство придобива българско гражданство по произход или по месторождение".
Решението съм подписал с особено мнение, което обхваща решението като цяло - диспозитив и мотиви. За прегледност и яснота ще разделя следващото изложение на две части. В първата част ще се опитам критически да коментирам основните тези, върху които решението се базира. Във втората част ще изложа по същество собственото си виждане по предмета на делото.
I
1. Първата, погрешна по мое виждане, теза, възприета в решението, е тази, че гражданството по рождение се разглежда преди всичко като юридически факт с неговата времева характеристика, а не и като основно конституционно право. Конституционният съд казва: "Гражданството по рождение се определя от факта на раждането и от действащата към този момент правна норма...Последващ нормативен акт (Конституция или закон) може да определи други условия за придобиване на гражданство по рождение, но те ще се прилагат в случаите след влизането му в сила."
Виждайки в гражданството по рождение преди всичко юридическия факт на раждането и свързаните с него само към този момент правни последици, Конституционният съд изцяло пренебрегва същността на гражданството като основен институт на държавното право. Той не го разглежда като основно право на гражданите на Република България така, както то дори и систематично е подредено като първи текст от глава II на Конституцията, озаглавена "Основни права и задължения на българските граждани". Без съмнение този подход на Конституционния съд сам по себе си вече значително ограничава полето на бъдещите разсъждения при тълкуване на понятието "български гражданин по рождение".
2. Втората погрешна теза произтича от следното умозаключение, намерило място в мотивите: "Ако намерението на конституционния законодател беше да свърже понятието "български гражданин по рождение" по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията с условията на придобиване на такова гражданство, съдържащи се в чл.25, ал.1 от основния закон, щеше да има препращане на изискванията на първия текст към условията на втория, или на нормата на чл.25, ал.1 от Конституцията щеше да се придаде обратно действие. Нещо повече, от стенограмата от заседанието на парламента при приемането на чл.25, ал.1 от Конституцията е видно, че не е съществувало намерение действието на този текст да се разпростре и по отношение на лицата, родени преди влизане в сила на Конституцията от 1991 г."
Срещу тези разсъждения могат да се направят най-малко три възражения. Първо, не е необходимо чл.93, ал.2 изрично да съдържа препращаща норма към чл.25, ал.1, защото Конституцията е единен нормативен акт с обща понятийна система. Препращане би било необходимо само ако съществува съмнение или двусмислие при прилагането на дадена конституционна норма, породени от противоречия в понятийната система на самия нормативен акт. В случая такова съмнение или двусмислие при прилагането на чл.93, ал.2 липсва. Текстът употребява термина "български гражданин по рождение", а чл.25, ал.1 (първото изречение) по един еднозначен начин разшифрова това понятие.
На второ място такъв извод не може да бъде направен, ако се изхожда от разискванията на народните представители при приемането на чл.25, ал.1, видно от приложената по делото стенограма. А и изобщо не е било необходимо да съществува изрично намерение у конституционния законодател "действието на този текст да се разпростре и по отношение на лицата, родени преди влизане в сила на Конституцията от 1991 г.", защото разпростирането на действието на нормата и по отношение на тези лица следва безусловно от непосредственото действие на конституционната норма на чл.25, ал.1 във връзка с чл.5, ал.1 и 2.
На трето място, и то е свързано с изложеното по-горе, с тези си разсъждения Конституционният съд на практика дезавоира едно от най-големите достойнства на Конституцията от 1991 г., което всъщност я прави и една модерна Конституция, като анулира прякото действие на една от нейните най-важни норми (чл.25). И това става въпреки изричната разпоредба на чл.5, ал.1 и 2 от Конституцията.
3. Третата погрешна по мое виждане теза на Конституционния съд е свързана с приетото от него, че "понятието "български гражданин по рождение", което се съдържа в чл.25, ал.3 от Конституцията, е формулирано на принципно различна основа". Това било така, защото чл.25, ал.3 е защитна норма, а изискването по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията президентът да е български гражданин по рождение е условие, без което не може да се избира държавен глава на републиката. Не разбирам защо формулирането на понятието "български гражданин по рождение" ще е на принципно различна основа, само защото нормата на чл.25, ал.3 била защитна, а тази на чл.93, ал.2 е такава, предявяваща изискване за участие в президентски избори. Не може да има две различни тълкувания на понятието "български гражданин по рождение" - едното обслужващо изискването на чл.93, ал.2 от Конституцията, а второто обслужващо "защитната" норма на чл.25, ал.3. За подобен подход при тълкуването Конституцията не дава никакви основания.
4. На практика с решението си Конституционният съд поставя в едно изключително неблагоприятно положение децата на всички български граждани, родени извън страната преди влизане на Конституцията в сила, добруджанци, родени преди 1940 г., а също така и многобройна част българско население, родено извън пределите на днешна България, но преселило се впоследствие в тях. Това е така, защото решението на Конституционния съд почива върху погрешната теза, че конституционната норма на чл.25 нямала обратно действие. Да оставим настрана въпроса, дали е много точно в случая изобщо да се говори за обратно действие, тъй като става дума за конституционен текст с непосредствено регулативно действие без ограничения във времето. Не могат обаче да не се отбележат веднага няколко биещи на очи несъответствия. Ако на чл.25, ал.1 се отказва "обратно действие", на какво основание на чл.17 от Конституцията се признава такова действие и въз основа на това действие беше създадено цялото реституционно законодателство в страната след приемането на Конституцията? Ако се приеме, че по отношение на статута на нашите многострадални съотечественици от Тракия и Добруджа въпросите са решени с последващи закони, на какво основание ще признаем преуреждащото действие на тези закони, а ще отричаме това на една конституционна норма, която по силата на самата Конституция има пряко действие и която по своя произход заема върховно положение в йерархията на нормативните актове? Ако Конституцията нямаше преуреждащо (или макар не съвсем точно казано, обратно) действие, как бихме могли да си обясним разпоредбите на § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията, според които "разпоредбите на заварените закони се прилагат, ако не противоречат на Конституцията" (ал.1) и че "в едногодишен срок от влизане на Конституцията в сила Народното събрание отменя тези разпоредби на заварените закони, които не са отменени по силата на непосредственото действие на чл.5, ал.2 от Конституцията" (ал.2)? Най-накрая не е ли израз на преуреждащото действие на Конституцията и възприетата вече практика от Конституционния съд да се произнася по противоконституционността на заварени закони? Това са все въпроси, на които, струва ми се, не може да бъде даден задоволителен отговор, ако се изхожда от решението на Конституционния съд по настоящото дело.
5. Така, както е формулирано, решението противоречи на основни идеи и принципи на Конституцията, както и на конкретни конституционни текстове (чл.6, ал.1 и 2, чл.25, ал.1 и 3, § 3, ал.1 и 2). Решението игнорира обединяващата функция на Конституцията - това, че тя разпростира своето действие по отношение на всички български граждани, където и да се намират по света.
То игнорира и друга основна функция на Конституцията - бих я нарекъл равнопоставяща функция. Съобразно тази функция Конституцията трябва да поставя в равно юридическо положение всички лица, които са в едно и също фактическо положение. Казано по-обикновено и съобразено с конкретния случай, това означава, че тя изравнява по юридически статус всички физически лица, които отговарят на точно определени условия: български граждани по рождение са всички лица, чиито баща или майка са български граждани.
Игнорирана е и балансиращата и гарантираща функция на Конституцията, която се състои в това да придаде трайност и единство при регулиране на определени базисни обществени отношения. Без съмнение материята относно гражданството принадлежи към категорията на тези базисни отношения.
II
1. Почти всички съвременни конституции на демократично развитите държави уреждат някои основни въпроси на гражданството директно, като предвиждат и издаването на закони, регламентиращи съответните процедури по придобиване, отказ и лишаване от гражданство. Съгласно чл.16, ал.1 от Конституцията на ФРГ от 1949 г. "германско гражданство не може да бъде отнето. Загуба на гражданство може да настъпи само въз основата на закон против волята на засегнатото лице, само ако то не остава без гражданство". Според чл.2 от Испанската конституция от 1978 г.: "Никой испанец по произход не може да бъде лишен от своето гражданство". В Търновската конституция от 1878 г. е казано, че "всички родени в България, които не са приели друго поданство, също и ония, които са родени другаде от родители български поданици, броят се поданци на Българското царство". Конституцията от 1991 г. с непосредствено действащата норма на чл.25, ал.1 урежда позитивноправно гражданството по рождение, като го разделя на два вида: гражданство по произход и гражданство по местораждане. Употребеният в чл.93, ал.2 от Конституцията израз "български гражданин по рождение" трябва да се тълкува в смисъл на "български гражданин по произход или местораждане". Този извод недвусмислено следва и от историческото тълкуване на текста (вж. стенограмите на ВНС по приемането му - второ четене).
2. Гражданството по произход е признато от Конституцията право и на него може да се позове всеки. Лицето придобива това правно качество (български гражданин по произход) по силата на пряко действащата конституционна норма и то става елемент от държавноправния му статус. С приемането на Конституцията българското гражданство по произход се превръща в основно гражданско право, материализиращо връзката му с българската държава. С това право започва глава II от Конституцията, озаглавена "Основни права и задължения на гражданите".
Нормата на чл.25, ал.1 от Конституцията е императивна и урежда статуса, за който става дума, чрез прякото си действие (чл.5, ал.1 и 2 от Конституцията). Тя заема безусловно върховно, първенствуващо място по отношение на всички други норми, които биха се различавали от нея в една или друга насока. Възможно е към момента на раждането на едно лице да е действал друг режим, включително отказващ му статута на български гражданин по произход поради това, например, че е роден извън България. Конституционната норма на чл.25, ал.1 променя нещата - тя преурежда по императивен начин статута на такова лице. Обратното би означавало да се окажем пред абсурдната ситуация родените преди приемането на Конституцията и при действието на отдавна отменен закон (например този от 1948 г.) да не се считат за български граждани по произход, а тези, родени след нея или при действието на друг последващ, но по-демократичен закон (например този от 1989 г.), да се считат за такива, макар и едните, и другите да отговарят на абсолютно едни и същи условия - да са родени от баща или майка български граждани.
3. Уреждането на гражданството по произход директно от Конституцията има важни правни последици. Една от тях е възможността за кандидатиране за президент (чл.93). Другата е, че българските граждани по произход не могат да бъдат лишавани от българско гражданство (чл.25, ал.3). Точно тази последица е особено съществена, защото засяга децата на много българи, емигрирали от България преди 1989 г. Ако отречем прякото действие на чл.25, ал.1, резултатът ще бъде такъв, че от датата на раждане на едно лице (макар всички да отговарят на изискването, че техен родител е български гражданин) ще зависи дали то би могло да бъде лишено от българско гражданство или не. По-голямата част от такива лица, родени преди приемането на Конституцията, ще се окажат в по-неизгодната група, за която лишаването от гражданство ще бъде възможно. А това е една от най-тежките не само в юридически, но и в морален аспект санкция, защото прогласява недостойнството на едно лице да бъде български гражданин и с това да ползва закрилата на държавата-майка.
За тази категория български граждани ще се окаже много по-трудна и процедурата за придобиване на българско гражданство, защото единствено гражданството по произход се придобива без да е необходимо прилагането на каквито и да било допълнителни процедури.
Ако изхождаме от решението на Конституционния съд, български граждани по рождение не могат да бъдат и добруджанци, родени преди 1940 г., и други, намиращи се в пределите на България, но родени извън тях български граждани, независимо от последващите закони, уреждащи техния статут. Това е така, защото според решението белегът "по рождение" се решава от закона, действал към момента на юридическия факт на раждането.
Разумно обяснение на такова неравенство по отношение придобиването на българско гражданство не би могло да се извлече нито от конституционен текст, нито от идеите, залегнали в Конституцията. Нещо повече, убеден съм, че подобно тълкуване на чл.93, ал.2 и чл.25, ал.3 във връзка с чл.25, ал.1 за действието им по време и по отношение на лицата би било противоконституционно.
При това искам да подчертая, че в случая е без особено значение дали ще кажем, че Конституцията има обратно действие в неговия обичаен юридически смисъл, или че има преуреждащо действие. Същественото е, че става дума за уреждане на едно основно право на българските граждани, важащо за всички лица, отговарящи на изискването, предвидено в първата хипотеза на конституционната норма на чл.25, ал.1, изречение първо. Всички те са български граждани по рождение (по произход), независимо къде са родени, независимо къде се намират сега по света и независимо кога са родени. Нормата на чл.25, ал.1 като регулираща норма от конституционен порядък не може да бъде ограничавана във времето. По този начин държавата брани своя суверенен национален интерес, давайки правна закрила на всички свои граждани, дори ако се наложи в колизия с други чужди национални законодателства. Такава трябва да бъде една наистина национално отговорна позиция.
4. Член 25, ал.1 не предвижда никакви други условия за гражданство по рождение и да се въвеждат такива по тълкувателен път е недопустимо (например да се поставя това в зависимост от някога действали закони). Отказът да се приложи чл.25, ал.1 от Конституцията за лицата, родени при действието на други, по своето същество антинационални и антидемократични закони, какъвто несъмнено е този от 1948 г., би представлявал грубо нарушение на признато им от Конституцията основно гражданско и човешко право. Тук по необходимост се налага да се кажат няколко думи и за Закона за българското гражданство от 1948 г., който ще се окаже единствено приложим за голяма категория лица. Неговите разпоредби имат за цел да отрежат пътя към България на потомците на всички политически и икономически емигранти от България след 9.IХ.1944 г., които не са изгубили българското си гражданство. Тези закони, противно на всякаква международна практика и национално обоснована политика, дават приоритет на закона на чуждата държава, в която българските граждани са се установили, постановявайки, че роденото от тях дете става поданик на тази държава, макар че по произход (по кръвна връзка) да би трябвало то да се третира като български гражданин.
5. Една конституция, включително и българската от 1991 г., се създава, за да обединява и равнопоставя гражданите на своята държава, а не да ги разделя и противопоставя. Другото би било нихилистично, антинационално поведение. Особено обединяваща и равнопоставяща е функцията на всяка конституция по отношение на гражданството, което е присъщата за съвременната цивилизация публична и политическа връзка на едно лице с държавата. Няма, или поне на мен не ми е известна, в света държава, която да създава различни критерии (или конституционно да ги покровителства) и да не прилага единен подход по този въпрос. Проблемът не е само и строго юридически, той е национален. Такъв е замисълът, такива са разумът и логиката на чл.25 от Конституцията. Отношението на една държава към своите граждани - това е белег за степента на нейната цивилизованост и демократичност.
Всякакви съображения, свързани с действали някога закони, тълкуването на техни разпоредби или прилагането им към вчерашна или днешна дата за конкретно исканото тълкуване са просто илеревантни. В чл.25, ал.1 от Конституцията въпросът за гражданството по рождение (по произход) е уреден точно, ясно и еднакво спрямо всички български граждани, придавайки на установения режим силата на своето юридическо върховенство.
От изложените съображения по съществото на делото мисля, че диспозитивът на решението би следвало да звучи така: Български гражданин по рождение по смисъла на чл.93, ал.2 от Конституцията е всяко лице, на което поне единият родител е български гражданин към момента на неговото раждане, или което е родено на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Без значение е конкретно действалият правен режим в момента на раждането. Разпоредбата на чл.25, ал.1 от Конституцията има непосредствено действие и никакви други закони не биха могли да й се противопоставят съгласно чл.5, ал.1 и 2 от Конституцията.