Особено мнение на съдията Пенчо Пенев
С решението по делото се обявява за противоконституционна разпоредбата на § 15а от Закона за съдебната власт (ЗСВ), според която Висшият съдебен съвет (ВСС) упражнява правомощията си относно избирането на кандидатите за председатели на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС), преназначаването по § 3 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСВ (ПЗРЗСВ) и назначаването на заместник-председателите, председателите на отделения и съдиите във ВКС и във ВАС, определянето на броя на съдебните райони и седалищата на апелативните съдилища и седалищата на Военно-апелативния съд, преназначаването на председателите, заместник-председателите и съдиите в апелативните съдилища и Военно-апелативния съд след приемането на Закона за Върховния административен съд и процесуалните закони, уреждащи триинстанционното съдебно производство. Особеното ми мнение обхваща решението в неговата цялост - както обстоятелствената, така и диспозитивната му части.
1. Първото съображение за противоконституционност на § 15а ЗСВ, което се сочи в мотивите на решението, е, че тази разпоредба създавала пречки ВСС да изпълнява задълженията си по изграждане на организацията на съдебната власт и по същество представлявала забрана ВСС да упражнява предоставените му от Конституцията правомощия.
От смисловото съдържание на атакуваната разпоредба такъв извод, мисля, не може да се направи. Текстът не установява забрана на ВСС да упражни правомощията си по Конституция относно назначаването на председатели на ВКС и ВАС. С тази разпоредба се определя логическата последователност относно времето, кога това правомощие следва да бъде упражнено. Тази логическа последователност за извършването на такова действие, по мое мнение, е съвсем ясна и без приемането на § 15а ЗСВ. Тя е указана в останалите разпоредби на ЗСВ, и особено в тази на § 15, чието съдържание всъщност тълкува и разяснява § 15а.
Законът за съдебната власт е издаден в съответствие с § 2 и § 4 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията (ПЗРК). Според § 4 определената с Конституцията организация на съдебната власт влиза в действие след приемането на новите устройствени и процесуални закони. Съгласно § 2 до избирането на ВКС и ВАС техните правомощия се упражняват от Върховния съд на Република България. От тези конституционни разпоредби следва, че устройството и създаването на процесуалните правила относно организацията на съдебната власт са от изключителна компетентност на законодателя. В тази насока е вече приет и действа ЗСВ. Предстои приемането на Закон за административния съд, нов ГПК и НПК, с които да се създаде триинстанционно производство, ВКС и ВАС. Докато тези закони не бъдат приети, не може да се говори, че в правния мир са създадени и съществуват предвидените по Конституция съдебни учреждения. Липсата на закон не може да бъде попълнена с решения на ВСС, тъй като с това той би нарушил принципа за разделение на властите, намесвайки се в компетенциите на законодателната власт. Висшият съдебен съвет нито може да създаде ВКС и ВАС, а още по-малко да реши преди създаването им проблема с неговия персонален субстрат (кадровите назначения на съдиите, включително и избора и назначаването на ръководителите на ВКС и ВАС). Всички такива действия на ВСС биха били противоконституционни от гледна точка на принципа за разделение на властите, тъй като липсва законодателна опора, която да служи като основание за извършването им.
2. Основно съображение в мотивите на решението за обявяване на § 15а за противоконституционен е, че "срокът за изграждане на организацията на съдебната власт е посочен в § 4 ПЗРК и законодателят няма право да променя този срок". И това съображение намирам за неоснователно. На първо място, без съмнение срокът, посочен в § 4, не е от категорията на преклузивните срокове. Той бе пропуснат още през 1992 г. С приемането на § 15а по същество не се въздейства върху този срок. От друга страна, реализирането на чувствителната забава от вече пет години, осъществена от 36-ото, а вече и от 37-ото народното събрание, наистина затруднява нормалното функциониране на съдебната система. Това обаче не дава основание тези затруднения да се решат чрез действия на ВСС, които не са конституционно и законодателно обосновани. Факт е, че срокът за промяна на редица остарели закони, предвиден в § 3 ПЗРК, също отдавна е пропуснат. Дава ли обаче това основание на субектите, чийто статут, права и задължения се засягат от забавянето на приемането на тези закони, сами да си създават уредба или организация, понеже Народното събрание все още бездейства? За мен отрицателният отговор не буди никакво съмнение. Точно това обаче ВСС прави, избирайки ръководители на две все още несъществуващи институции.
Несъстоятелна е и тезата, намерила отражение в решението, че законодателят нямал право да определя последователността, в която да се изграждат новите структури на съдебната власт. Точно такова право законодателят има по силата на § 4 ПЗРК. По Конституция точно законодателят трябва да приеме след ЗСВ и съответните процесуални закони, с което решава и въпроса за последователността, в която се изграждат новите структури на съдебната власт. Нито ВСС, нито Конституционният съд могат да задължат Народното събрание или да определят последователност, в която то да приема съответните процесуални закони.
3. В мотивите си Конституционният съд многократно се позовава на Решение № 7 по к.д. № 10/1994 г. Намирам обаче, че позоваването е твърде фрагментарно и не дава цялостна и точна представа за идеите, които съдът е защитил в това свое решение. Според него до приемането на съответните процесуални закони би следвало да се проведе една голяма организационна работа по изграждането на бъдещата триинстанционна система. Тази организационна работа включва определяне седалищата на апелативните съдилища, числеността и състава на районните и апелативните съдилища, районите им на дейност, подготовка за бюджетно финансиране на новата съдебна власт, определяне на критериите и начина, по който ще бъдат попълвани с кадри съответните съдебни звена и редица още правно-организационни действия.
Никъде от решението на съда не следва, че ВСС може да започне кадровото изграждане на съответните съдебни институции, преди те още да са реално създадени (да възникнат съобразно съответните процесуални закони). Това се отнася и до назначаването на председатели на бъдещите ВКС и ВАС. Напротив, с цитираното решение недвусмислено се посочва, че най-напред следва да се образуват съответните нови съдебни учреждения, да се ликвидира сега съществуващият Върховен съд като юридическо лице и едва след това ВСС да упражни правомощията си по кадровото попълване на съдебните звена, в частност на ВКС и ВАС. Налага се в тази насока да бъде цитирана част от Решение № 7 по к.д. № 10/1994 г.: "Идеята, вложена от законодателя в § 3, ал.1 ПЗРЗСВ, е, че заварените съдии, прокурори и следователи продължават да изпълняват задълженията си. Това е принципът. Този текст няма предвид триинстанционната система, процесуалните правила за разглеждане на делата, а статута и трудовоправните отношения на съдебните магистрати. Затова в § 3, ал.1 се извеждат съдиите от Върховния съд като едно "изключение". Изключението се състои в това, че при окончателното изграждане на съдебната власт няма да има Върховен съд. Той се ликвидира. Няма да има длъжността "съдия във Върховен съд". Поставя се въпросът, какво ще стане с неговите членове (съдии) при ликвидацията на това юридическо лице. Отговора дава § 3, ал.2 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт, че всички съдии от Върховния съд, ако отговарят на условията, по тяхно желание могат да станат членове на ВКС или ВАС.
Това е идеята на § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт. Докато не се създадат реално ВКС и ВАС, всички съдии от ВС са напълно легитимни, те трябва да получават своите трудови възнаграждения, всеки от тях има съответната правораздавателна власт и статут и може да правораздава.
Идеята на § 3 ПЗРЗСВ е не да отнеме правосъдната власт на Върховния съд и неговите членове. В този преходен период те трябва да продължават да правораздават, така както са правили това досега.
В подкрепа на казаното дотук е и § 15 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за съдебната власт, който гласи: "до избирането на Върховен касационен съд и Върховен административен съд компетенциите им се изпълняват от Върховния съд". Употребеният термин "компетенциите" не е най-удачният, но явно идеята е, че ВС продължава да изпълнява своите правомощия по ГПК, НПК и ЗАП до момента на фактическото конституиране на новите висши съдебни институции по чл.119 от Конституцията.
В този смисъл са и решения на Конституционния съд относно правомощията на ВС в този преходен период. С Решение № 13 от 22 юли 1993 г. по к.д. № 13/1993 г. (ДВ, бр.65 от 1993 г.) се приема, че ВС е компетентен да упражнява правомощията на неизградения ВАС по чл.125, ал.2 от Конституцията при спорове за законност на актовете на МС и на министрите "до приемането на новите устройствени и процесуални закони"."
Имайки предвид изложеното от съда в цитирания текст, по мое мнение е съвършено ясно каква трябва да бъде последователността при формирането на цялостната нова съдебна система и какви трябва да бъдат действията на ВСС по нейното кадрово попълване. Очевидно обаче това не е било разбрано от ВСС, в резултат на което се извършиха назначенията на председателите на все още необразуваните ВКС и ВАС. Констатирайки това неразбиране, законодателят е преценил, че явно § 15 се нуждае от допълнително изясняване и тълкуване, при което е приел разпоредбата на § 15а ПЗРЗСВ. Там нещата са обяснени напълно в съответствие с идеите, залегнали в Решение № 7 на Конституционния съд по к.д. № 10/1994 г. Неоснователно Конституционният съд приема, че § 15а тълкувал конституционната разпоредба на § 4 ПЗРК. За мен е очевидна връзката на § 15а с §15 и е безспорна тълкувателната му същност по отношение на по-рано приетия от него ЗСВ. Такова правомощие законодателят има и това е изрично подчертано в Решение № 2/1994 г. Все в тази връзка, струва ми се, неточно, в решението Конституционният съд приема, че с Решение № 12/25.07.1996 г. по к.д. № 11/1996 г. Конституционният съд е приел, че с решението на Народното събрание от 28.06.1996 г., което е почти идентично със съдържанието на § 15а, се тълкува § 4 ПЗРК, поради което го е обявил за противоконституционно, тъй като при приемането му Народното събрание е превишило конституционно признатата му компетентност. Истината е, че в цитираното решение на Конституционния съд се приема, че с решението на Народното събрание се тълкува § 4 ПЗРК и (курс. мой) разпоредби на ЗСВ. А това той не може да стори с решение. Ако тълкува разпоредби на ЗСВ, следва да го стори с тълкувателен закон. Именно това прави Народното събрание с приемането на § 15а ПЗРЗСВ.
4. С приетото решение Конституционният съд на практика преценява като конституционосъобразни и законосъобразни извършените назначения по предложение на ВСС с указ на президента на председателите на ВКС и ВАС. Това, с оглед забавата на Народното събрание да приеме новите процесуални закони, може да бъде прието като една прагматично насочена стъпка, подтикваща неговата активност, за да ги приеме по-бързо. Възникват обаче редица чисто правни въпроси, на които е трудно да се отговори.
Може ли да е валидно едно назначение, без въз основа на него да възниква реално трудово правоотношение, което да съответства на назначение по щат, длъжност, длъжностна характеристика и пр.? Може ли изобщо да възникне такова, докато реално юридически не се уреди съответното съдебно учреждение, което трябва да стане с приемането на процесуалния закон?
Ако приемем, че има валидно назначение, но липсва още като юридическо лице институцията, в която това назначение се прави, възниква въпросът може ли да има назначение с отлагателно действие, поставено в зависимост от едно бъдещо събитие? Ако може, то това означава, че Народното събрание би могло в сегашния си състав да определи следващите председатели на БНБ, Сметната палата и Комисията за защита на конкуренцията. Очевидно е, че никой не си и помисля за подобно нещо.
По всички изложени по-горе съображения намирам, че липсва каквато и да било противоконституционност на приетия Закон за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, с който се създава нов § 15а, поради което и искането на главния прокурор за обявяването на такава противоконституционност би следвало да бъде оставено без уважение.