Особено мнение на съдията Александър Арабаджиев
Подписал съм с особено мнение Решение № 21 от 14 ноември 1996 г. по к.д. № 19/1996 г. в частта, в която са обявени за противоконституционни разпоредбите на чл.26, чл.67, ал.2, чл.72, чл.73, чл.74, чл.78 и чл.80, ал.1 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ).
1. Разпоредбата на чл.26, ЗРТ се намира в глава трета на закона, озаглавена "Изисквания към радио- и телевизионните програми". Самата тя има заглавие "Осигуряване на безпристрастност" и гласи: "Радио- и телевизионните организации не могат да извършват от свое име политическа пропаганда". Касае се за забрана, която е саморазбираща се и произтичаща пряко от "медийния" характер на радиото и телевизията. Това изглежда е причината, поради която в искането липсват основания за противоконституционност и вместо такива е посочено, че "неясните и широко формулирани текстове създават възможност за произволни преценки на това, което може да се съобщава по медиите". (Бел.: в тази част искането - т.7 - е насочено и срещу други разпоредби от ЗРТ.) Като ключово понятие в текста на оспорената разпоредба се явява изразът "от свое име". Именно то подлежи на преценка за конституционосъобразност, а не "авторските и продуцентските права", за които става дума в допълнителното становище, подадено от името на вносителите на искането и които подлежат на защита като такива и не могат да заместят конституционната защита на правото свободно да се изразява мнение.
Разбира се, веднъж оспорена, разглежданата разпоредба подлежи на контрол за конституционосъобразност, независимо че актът на сезиране не съдържа доводи за противоречия с Конституцията. Последното обаче естествено трябва да доведе до отхвърляне на искането, като едновременно с това обясни съдържанието на конституционната уредба на комуникационните права и свободи и по този начин също се въздейства върху факторите за тяхното осъществяване.
Ето защо е важно да се подчертае, че радио- и телевизионните организации не са самоцелни носители на правото по чл.39, ал.1 от Конституцията като такива. В този смисъл са правилни развитите в решението на КС съображения, с оглед на които действието на оспорената забрана е стеснено до радио- и телевизионните организации извън Българското национално радио (БНР) и Българската национална телевизия (БНТ). Не са правилни обаче съображенията, с които извън действието на разпоредбата са останали другите организации. "Като прокламира изрично - в отделна разпоредба (чл.40, ал.1) - свободата на средствата за масова информация...., Конституцията прави това не с цел да удостои тези институции (или работещите в тях журналисти) с някаква специална привилегия, която ги отличава от останалите в противоречие с принципа на равенството (чл.6),а защото счита, че те имат и изпълняват една необходима обществена функция да предоставят информация на обществото като цяло". Цитатът е от мотивите на Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/1996 г. (р.II, т.6), а развитите в това решение положения имат принципен характер и се отнасят за всички т.нар. електронни медии (вън от възможното и отбелязано в посоченото решение различие в регламентацията на държавните, от една страна, и недържавните, от друга страна, медии). За да бъде защитена застъпената тук теза, е необходимо - и достатъчно - още едно позоваване на същото решение: "...позитивното задължение на държавата да осигури по законодателен път и чрез своите органи институционална независимост на радиото и телевизията не е самоцелно. То е предназначено да защити субективното право на плуралистична информация - както в посоката на огласяване на различни гледни точки, така и обратно, от гледна точка на правото на индивидите и на обществото да бъдат информирани" (р.III, т.2).
В светлината на даденото от КС задължително тълкуване на конституционните разпоредби, които се отнасят до основните комуникационни права и свободи на гражданите, особеният конституционноправен статут на медиите (респ. електронните медии), произтича от важните обществени функции, които те изпълняват, така че конституционното им положение включва и известен "обслужващ" (функционален) характер. Вярно е, че те служат едновременно и като посредник на идеи и информация ("медиум"), и като фактор за формиране и въздействие на обществено мнение, но тези им функции се осъществяват напълно в рамките на цялостния контекст на реализация на комуникационните права и свободи. Щом е така, те не могат да изпълняват функции, които по определение принадлежат на субекти извън тази сфера. Такава именно е дейността по извършване на политическа пропаганда от свое име. Независимо от принципа на политическия плурализъм, установен в чл.11, ал.1 от Конституцията, и въпреки него, разглежданата забрана е обоснована, защото се отнася до дейност, която е извън конституционно защитената свобода на средствата за масова информация. Следователно въпросът за конституционосъобразността на разпоредбата на чл.26 ЗРТ не подлежи на разглеждане на плоскостта на съответствието й с този принцип, а с оглед на функционалните съображения, поради които е установено конституционното положение на електронните медии и на съдържанието на последното. Впрочем, и едното и другото не включват дейност на въпросните организации като субекти на политическа дейност, които формират и "излъчват" от свое име политически идеи. Ако това се допусне, резултатът би бил, че като "медии" тези организации не биха функционирали в съответствие с изискванията за плуралистичност, балансираност и пълнота. Друг резултат е, че би се изопачила същността на организациите, които единствено от гледна точка на техническите средства за извършване на политическа пропаганда, ще наподобяват медиите.
2.По разпоредбите на чл.чл.72, 73, 74 и 78 ЗРТ Конституционният съд се е произнесъл общо предвид на тяхната предметна свързаност (вж. т.14 от мотивите). Особеното мнение, с което съм подписал тази част от решението, също се основава на необходимостта посочените разпоредби да бъдат преценявани заедно.
Касае се за норми, които, както е отбелязано в решението на съда, "уреждат позитивно или негативно кръга на лицата, които могат да разпространяват радио- и телевизионни програми на българска територия". В решението е дадена още и една принципна постановка, върху която всъщност е изградено настоящото особено мнение: "Правните форми и законодателните мерки, чрез които се осигурява ефективното упражняване на конституционните права, са в правомощията на Народното събрание. То може да поставя определени ограничения и условия с оглед на правото му да установи разрешителен режим или да регулира стопанската дейност, но не и чрез противоконституционни норми". Намирам, че обсъжданите тук разпоредби не излизат извън смисъла на това принципно положение. Ето защо, въпреки че в мотивите на решението е направено изрично позоваване на тълкувателно Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д.№ 1/1996 г., считам, че позоваването не е пълно. Абсолютизирано е на първо място понятието "всеки", като е цитиран изразът "правото... да се разпространява информация по чл.41, ал.1 от Конституцията принадлежи на всеки - физически и юридически лица...". В диспозитива на решението този израз продължава с думите "... и защитава както интересите на личността, така и интересите на обществото да бъдат информирани", като на друго място в същия диспозитив е отбелязано, че "в сферата на законодателна компетентност на държавата се включва и установяване чрез закон на режим на лицензиране на недържавните електронни средства за информация в съответствие с принципа на чл.40, ал.1...".
Направените - чрез обръщане на внимание и върху други части от Решение № 7 по к.д.1/1996 г. - уговорки не са предназначени да обосноват отклонение от даденото с това решение задължително тълкуване на разпоредбите на чл.чл.39, 40 и 41 от Конституцията, нито да защитят тезата, че законодателят може да се отклони от конституционната уредба, когато регулира разглежданата дейност и определя достъпа до нея. Обратно, застъпваното тук становище се основава на разбирането, че доколкото не "всеки" по смисъла на чл.39, ал.1 от Конституцията обективно е в състояние да бъде участник в тази дейност, гаранциите за свободата и за постигането на съдържателен баланс изискват специални мерки. Прокламираната в чл.40, ал.1 свобода на медиите функционира наред и в допълнение, в помощ, на основното субективно право по чл.39, ал.1. А доколкото правото по чл.39, ал.1 не може в преобладаващия брой от случаи да се упражни от всеки поради причини от финансов и технически характер, специално в сферата на електронните медии, заради реализацията на това право, тяхното функциониране трябва да се осъществява по начин, който да осигури достъп на многообразието от гледни точки. Оттук произтича правото на законодателя да определя и участниците, включително и чрез въвеждането на изисквания за правния статус на субектите (чл.72, т.1, чл.73 и чл.74) или чрез изключването на някои организации (чл.78).
Такъв е смисълът на оспорените ограничения за някои категории лица предвид на общата конституционна уредба на правото да се разпространява информация. В контекста на тази уредба съществуват и конкретни основания за всяка от отделните организации, обхванати от ограниченията по чл.78 ЗРТ. Но вместо да бъдат разглеждани поотделно, може да се посочи, че всички те се отличават със специфична дейност, насочена към формирането (и формулирането) на воля и интереси и към излъчването (внушаването) на идеи и послания (срв. например чл.11, ал.3, чл.12 и чл.37, ал.1 от Конституцията). Предвид на тези особени функции, добавянето към възможностите за въздействие и на тези, които създава разпространяването на радио или телевизионни програми увеличава сугестивните способности до степен, която надхвърля нормите за толерантност и балансираност. Предоставянето на такава възможност би означавало да се заемат периметри от публичното пространство в противоречие с изискванията за плуралистичност и балансираност, опасност, която граничи с риск да се монополизира публичното пространство. Това са само на пръв поглед хипотетични и априорни опасения. Кръгът от организации, за които ограниченията по чл.78 ЗРТ се отнасят, е съставен именно с оглед да се осигури спазването на конституционните условия за реализиране на правото да се разпространява мнение чрез звук или изображение. Водещи сред тях са посочените изисквания за плуралистичност и балансираност. Доколкото някои субективни и обективни неравнопоставености между организациите от разглежданите видове не могат да бъдат изцяло предотвратени, допустимо е да се осуети възможността за възникването на такива, още повече когато те биха накърнили общопризнати и конституционно защитени ценности. Такъв поначало е смисълът на ограниченията на правото свободно да се изразява и разпространява мнение и разглежданите ограничения са в съгласие със съдържанието на това право в различните негови проявления, разкрито в тълкувателното решение на КС.
3. Впрочем, при наличието на съответна регламентация не може да се изключи въобще (по дефиниция) възможността организации от категорията на визираните от чл.78 ЗРТ да "контролират" разпространяването на радио- или телевизионни програми. Изложените до сега (т.1 и 2) съображения са предназначени да обяснят застъпваната тук гледна точка, според която специално по отношение на електронните медии за държавата съществува позитивното задължение за държавата да упражни законодателната си компетентност, за да регулира различни аспекти на разглежданата дейност - както с цел да се осигури правото на обществеността да получава пълна, балансирана и плуралистична информация, така и с цел да не се допусне накърняването на други, също конституционно защитени права.
От това разбиране за възможна интервенция на държавата трябва да се излиза и при преценката на конституционосъобразността на разпоредбата на чл.80, ал.1 ЗРТ, според която радио- или телевизионни програми може да разпространява само лице, чиято програмна концепция и програмна схема са одобрени от Националния съвет за радио и телевизия (НСРТ). Цялата идея, неколкократно изтъквана в настоящото особено мнение, за допустимостта от интервенция, произтича от необходимостта да се защити субективното право на плуралистична информация. Както е отбелязано в Решение № 7 по к.д.1/1996 г., във връзка с недържавните електронни медии "необходимостта от законодателна уредба се поражда от изискването системата за лицензиране да изключва произволни и дискриминационни решения и контролът от страна на държавата да се упражнява в съответствие с принципа на чл.40, ал.1 по процедура и ред, които са публични, достъпни и предварително установени. И по отношение на този режим намират приложение общите изисквания, които осигуряват изпълнението на обществените функции, характерни за средствата за масова информация, респ. ограниченията, които произтичат от недопустимостта да се накърняват човешкото достойнство и основните права на гражданите, общественият ред и морал, т.е. конституционно предвидените ограничения. Във връзка с това са известни национални модели, които създават регламентация на плоскостта на разпределение между публични и частни, национални, регионални и локални медии по начин, който осигурява спазването на тези принципи".
Намирам, че в този пространен цитат се съдържат конституционните основания на чл.80, ал.1 ЗРТ и че разпоредбата не се отклонява от развитите в цитираното решение на КС тълкувания. Както в това решение е отбелязано, редица от заложените в него тълкувателни положения имат за свой източник международноправни актове, решения на международни юрисдикции или чужди законодателни разрешения. Не е ясно защо българският модел трябва да се отклонява от утвърдени образци, още повече когато не става дума за намеса в съдържанието на програмите извън рамките на конституционно допустимите ограничения, а за "разпределение" (най-общо на информационното пространство) в съгласие с общите изисквания, към които електронните медии очевидно следва да се придържат.
4.Извън проблематиката, която свързва обсъдените в предходните точки разпоредби, стои тази на чл.67, ал.2 ЗРТ - разпоредба, чиято противоконституционност е обявена не заради позитивното й съдържание като такова, а заради противоконституционен пропуск - според крайния извод на съда - да включи в това съдържание допълнителна уредба.
Всъщност в тази му част решението на съда (вж. т.13.1.от мотивите) изцяло се позовава на Решение № 16 от 19 септември 1995 г. по к.д.№ 19/1995 г. и на Решение № 24 от 12 декември 1995 г. по к.д.№ 30 от 1995 г., като изрично е подчертано, че съдът не намира основания да се отклони от виждането, застъпено в тези решения.
Намирам, че именно произнасяйки се по конституционосъобразността на разпоредби от ЗРТ, КС следваше да се отклони от посочените разрешения, разглеждайки въпроса за т.нар."достъп до ефир" на плоскостта на конституционните положения, развити в тълкувателно Решение № 7 от 1996 г. В него е посочено, че "... разрешението му (на въпроса за осигурен достъп) се обуславя от водещото значение на свободата на средствата за масова информация. Ето защо, задължителното осигуряване на достъп до националните медии на определени държавни органи трябва да бъде регламентирано по начин, който държи сметка за този принцип, от една страна, за правото да се получава и разпространява информация по смисъла на чл.41, ал.2, от друга страна, и за правомощията на отделните органи в съгласие с разделението на властите".
В светлината на това тълкуване става ясно, че осигуряването на достъп до ефир означава преди всичко накърняването на свободата на средствата за масова информация, поради което това следва да се прави поначало ограничително. В този смисъл осигуреният достъп не съставлява нечие право, а е по-скоро допустимо ограничаване свободата на медиите, за да се даде възможност на важни държавни органи да комуникират с обществеността, да се предават на обществеността важни (неотложни) съобщения, необходими за воденето на обществените дела и опазването на националната сигурност, обществения ред, народното здраве и др. под.
Ето защо обсъжданият въпрос въобще не подлежи на разрешаване на плоскостта на принципа на разделение на властите, поради което не може да се счита, че органите на съдебната власт (както и КС) са противоконституционно игнорирани, като не са предвидени сред оправомощените да получават при поискване програмно време от БНР и БНТ. Те не се нуждаят от такова, защото поради естеството на упражняваните от тях функции участието им в публичния дискурс не включва непрекъснат словесен диалог с обществеността. Още по-малко това е възможно и допустимо да става чрез БНР и БНТ от страна на всички равнища на носителите на съдебната власт. (По тези въпроси се позовавам на особеното мнение, с което съм подписал Решение № 24 от 12 декември 1995 г. по к.д.№ 30/1995 г., т.6.) По тези съображения считам, че следва решително да се възрази срещу застъпеното в решението на КС разбиране на принципа на разделение на властите, което схваща равнопоставеността на властите като еднакъв достъп до права, средства за въздействие и др.под. Че това не е смисълът на установения в чл.8 от Конституцията принцип изглежда очевидно, поради което е недопустимо с такова разбиране да се обосновава противоконституционността на разпоредбата на чл.67, ал.2 ЗРТ. Още повече, че в нейното позитивно съдържание тя е в пълно съгласие с Конституцията, защото съответства - от гледище на установения в нея кръг от органи - на даденото от самия КС тълкуване по този въпрос, както и на известните стандартни разрешения (и модели).
На последно място, дори и да е правилно виждането на съда относно правото на органи на съдебната власт на достъп до ефир, евентуалният противоконституционен пропуск да го уреди по законодателен път не води до противоконституционност на създадената уредба.