Р Е Ш Е Н И Е № 7
София, 12 юни 1997 г.
конституционно дело № 1/1997 г.
(Обн., ДВ, бр. 53 от 4 юли 1997 г.)
Конституционният съд в състав: председател - Асен Манов, и членове: Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Димитър Гочев, Иван Григоров, Пенчо Пенев, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, при участието на секретар-протоколиста Енита Еникова в закрито заседание, проведено на 12 юни 1997 г., разгледа докладваното от съдията Цанко Хаджистойчев конституционно дело № 1 от 1997 г.
Делото е образувано на 20 януари 1997 г. по искане на главния прокурор на Република България.
Конституционният съд е сезиран да упражни правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и да установи противоконституционност на § 4, 48, 49 и 50 от Закона за изменение и допълнение на Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ЗИДЗБППМН) (ДВ, бр. 110 от 1996 г.). Твърди се, че са нарушени чл. 8, 105 и 127 от Конституцията .
Искането пледира срещу преминаването на Централната комисия за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ЦКБППМН), която до ЗИДЗБППМН е при Главна прокуратура, към Министерския съвет. В това то съзира противоконституционността, изтъквайки следните доводи:
Съгласно Конституцията прокуратурата осъществява не само обвинението в наказателния процес, а "следи за спазване законността в най-широк смисъл на думата". Взема мерки за предотвратяване на престъпления и на всякакви други закононарушения. Има "определящо правомощие по предотвратяване на престъпления и правонарушения на малолетните и непълнолетните".
Създаването на ЦКБППМН към Министерския съвет е в нарушение на чл. 8 от Конституцията , защото "на Министерския съвет се дават правомощия, присъщи на съдебната, а не на изпълнителната власт".
В състава на комисията като членове са включени заместник-председател на Върховния касационен съд, заместник главен прокурор и заместник-директор на Националната следствена служба. Това означава, че "второто ниво на съдебната власт се поставя в подчинение и зависимост на изпълнителната власт и се включва в нейните структури".
Необосновано е разделянето на Съвета за криминологически изследвания и ЦКБППМН. С преминаването на комисията към Министерския съвет "става разделяне на едни взаимносвързани и допълващи се дейности".
В заключение искането изтъква, че наведените съображения не ограничават и не подценяват ролята и значението на изпълнителната власт в борбата с престъпността. Посочва се, че тя има и по отношение на малолетните и непълнолетните "достатъчно форми и правомощия", видно "от чл. 2, ал. 1, букви от "б" до "е".
С определение от 30 януари 1997 г. Конституционният съд допусна искането за разглеждане по същество. Със същото определение съдът конституира за заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерския съвет, Върховния касационен съд и Националната следствена служба, на които даде възможност в 14-дневен срок да представят становища.
Становища постъпиха от Националната следствена служба и от 38-о Народно събрание, изготвено от Комисията по правни въпроси и законодателство срещу корупцията.
Двете становища изразяват съгласие с направеното искане. Първото от тях е лаконично. Второто становище, това на Народното събрание, като развива главно същите доводи, които се съдържат в искането, в заключение изтъква, че "материята наистина е от компетентност на изпълнителната и на съдебната власт, но с оглед и по-доброто запазване на правата на малолетните и непълнолетните граждани и предвид разпоредбите на чл. 127 от Конституцията предимство трябва да се даде на съдебната власт".
Като доказателства по делото са приети законопроектите, протоколите от заседания на водещата Комисия по устройството и дейността на държавните органи и стенограмите от пленарните заседания на Народното събрание, в които са разглеждани и гласувани текстовете, предмет на искането.
За да се произнесе по направеното искане, Конституционният съд взе предвид следното:
I. Относно § 4 ЗИДЗБППМН
С тази разпоредба се внася изменение и допълнение на чл. 4 от Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ЗБППМН), който регламентира мястото и състава на ЦКБППМН. До изменението комисията е при Главна прокуратура с председател главния прокурор, а според новата редакция - към Министерския съвет с председател един от неговите заместник министър-председатели. Искането, както се посочи, се основава на преминаването на ЦКБППМН от Главната прокуратура към Министерския съвет и с това обстоятелство се аргументира противоконституционността на разглежданата разпоредба.
Законът за изменение и допълнение на Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните е създаден въз основа на два законопроекта, единият внесен от Министерския съвет, а другият - от народен представител. Двата законопроекта, въпреки известни различия помежду им, са предвиждали оставянето на ЦКБППМН към Главна прокуратура начело с главния прокурор. В мотивите към законопроекта на Министерския съвет е посочено, че при обсъждането му по въпроса за мястото на ЦКБППМН са надделели съображенията за запазване на сегашното положение.
На заседание, проведено на 10.Х.1996 г., водещата Комисия по устройството и дейността на държавните органи взема становище да предложи на Народното събрание да приеме на първо гласуване двата законопроекта, след което да бъде изготвен общ проект. В становището е отразено, че при обсъждането в комисията въпросът за мястото на ЦКБППМН е бил дискусионен. По реда на постъпването им законопроектите са приети на 16.Х.1996 г. на първо четене. На второто четене, състояло се на 29.ХI.1996 г., 37-о Народно събрание приема предложен от водещата комисия вариант на § 4 ЗИДЗБППМН, според който ЦКБППМН се създава към Министерския съвет. Така в най-общи линии се стига до приемането на окончателния текст на атакуваната с искането разпоредба.
Дейността, която ЗБППМН урежда, е формулирана в чл. 1 от него така: "предотвратяването и борбата срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните и осигуряването на нормалното развитие и възпитание на извършителите им". Тази дейност е продиктувана от конституционния принцип, според който децата са под закрила на държавата и обществото наред със семейството и майчинството - чл. 14 от Конституцията . Тя е приложение на принципа в областта на правонарушенията от страна на малолетните и непълнолетните. В нейното осъществяване участват както органи, институции и заведения на изпълнителната, така и на съдебната власт. Грижите и задълженията срещу противоправните прояви на подрастващото поколение не са поверени и не се изпълняват само в системата на една власт.
Визираната дейност се оглавява и направлява от ЦКБППМН. Според чл. 8 ЗБППМН централната комисия ръководи и контролира местните комисии, координира дейността на държавните органи във връзка с борбата срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните, разработва мероприятия за широко привличане на обществеността, упражнява контрол по изпълнение на взетите въз основа на закона решения и пр. Комисията изпълнява функции и задачи, които надхвърлят рамките на една власт. Това разбиране изразява и становището на Народното събрание, посочвайки, че "материята наистина е от компетентността на изпълнителната и на съдебната власт". Създаването на ЦКБППМН към Министерския съвет не означава предоставяне на правомощия, които са присъщи само на съдебната власт. От друга страна, оставянето на комисията при Главна прокуратура не е свързано единствено с правомощия, които са типични за изпълнителната власт. Оттук може да бъде заключено, че чл. 8 от Конституцията не е относим към проблема и неоснователно в искането се твърди за нарушаването му.
Мястото на ЦКБППМН в системата на държавните органи не се предопределя от конституционни разпоредби, респ. от чл. 127 или от чл. 105 от Конституцията. Къде да бъде централната комисия - дали към Министерския съвет, или при Главна прокуратура, е въпрос на законодателна преценка за целесъобразност.
Доводите, че до ЗИДЗБППМН комисията е била при Главна прокуратура в продължение на дълги години, има създадени традиции и натрупан опит, Главна прокуратура е по-стабилен орган чрез седемгодишния мандат на главния прокурор, там е Съветът за криминологически изследвания и пр., могат да имат значение при преценката за целесъобразност, но не и за конституционосъобразността. В случая тези обстоятелства са нерелевантни и извън обсега на съда.
Ето защо Конституционният съд намира, че § 4 ЗИДЗБППМН не противоречи нито на чл. 8, 105 и 127 от Конституцията , нито на друга конституционна норма.
II. Относно § 48, 49 и 50 ЗИДЗБППМН
Разпоредбите са функционално свързани с § 4 ЗИДЗБППМН и нямат самостоятелно значение. Те са създадени, за да осъществят преминаването на ЦКБППМН от Главна прокуратура към Министерския съвет.
Параграф 48 ЗИДЗБППМН гласи, че Министерският съвет определя председателя на ЦКБППМН в едноседмичен срок от влизането на закона в сила, а председателят на комисията - нейния поименен състав в едномесечен срок.
Параграф 49 възлага на министър-председателя и на главния прокурор уреждането на всички имуществени отношения, свързани с посоченото преминаване.
С § 50 се изменя чл. 111, ал. 4 от Закона за съдебната власт в смисъл, че към Главната прокуратура остава Съветът за криминологически изследвания, а ЦКБППМН отпада.
Поради субсидиарния характер разглежданите разпоредби не могат да имат друга, различна съдба от тази на нормативната си основа. От конституционосъобразността на § 4 ЗИДЗБППМН следва, че искането и за тях е неоснователно.
На основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:
Отхвърля искането на главния прокурор за установяване на противоконституционност на § 4, 48, 49 и 50 от Закона за изменение и допълнение на Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ДВ, бр. 110 от 1996 г.).