решение

Р Е Ш Е Н И Е № 2

София, 21 януари 1999 г.

конституционно дело № 33/1998 г.

съдия-докладчик Асен Манов

(Обн., ДВ, бр. 8 от 29 януари 1999 г.)

Конституционният съд в състав: председател - Живко Сталев, и членове: Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов, Димитър Гочев, Стефанка Стоянова, Иван Григоров, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, Маргарита Златарева, при участието на секретар- протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 21 януари 1999 г. конституционно дело № 33 от 1998 г., докладвано от съдията Асен Манов.

Делото е образувано по искане на 58 народни представители от ХХХVIII Народно събрание за обявяване на противоконституционността на чл. 7, ал. 2 , чл. 20, ал. 6 , чл. 24, ал. 1 , чл. 26, ал. 2 чл. 29, ал. 4 и 5, чл. 40, ал. 5 и чл. 61, ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА) (ДВ, бр. 130 от 1998 г.), както и на § 1 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон (ПЗРЗА). Иска се установяването на последната разпоредба (§ 1 ПЗРЗА ) и за несъответстваща с международни договори, по които България е страна.

В искането се поддържа, че оспорените текстове противоречат на редица конституционни разпоредби (както това ще бъде подробно посочено по-долу), а § 1 ПЗРЗА бил и в несъответствие с разпоредби от Международния пакт за икономически, социални и културни права , Международния пакт за граждански и политически права , Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите от 1958 г. и Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

С определение от 1 декември 1998 г. Конституционният съд допусна искането на групата народни представители за разглеждане по същество. Бяха конституирани като заинтересувани страни Народното събрание, Министерският съвет, министърът на държавната администрация, Върховният административен съд, главният прокурор, Конфедерацията на независимите синдикати в България, КТ "Подкрепа", Комитетът по правата на човека, Българският център по правата на човека и Българският хелзинкски комитет, на които бе дадена възможност да изразят писмено становищата си по искането.

Народното събрание и Министерският съвет поддържат в писмените си становища, че искането е изцяло неоснователно и следва да се отхвърли. Главният прокурор намира, че е противоконституционна разпоредбата на чл. 20, ал. 6 ЗА , по силата на която Министерският съвет може да отменя незаконосъобразните и неправилните актове на министрите, но само в частта й, с която е предвидено това да става по предложение на министър-председателя. В останалите му части намира искането за неоснователно. Конфедерацията на независимите синдикати в България, Комитетът по правата на човека и Българският хелзинкски комитет взимат отношение само по оспорения § 1 ПЗРЗА , като намират, че в противоречие на чл. 6, ал. 2 от Конституцията и на някои международни договори с него се нарушават основни права на човека. Останалите страни не са представили становище по делото.

Като обсъди доводите и съображенията на вносителите на искането и становищата на страните, Конституционният съд прие следното:

По чл. 7, ал. 2 , чл. 40, ал. 5 и чл. 61, ал. 2 ЗА  

Съгласно чл. 40, ал. 5 ЗА министърът на държавната администрация координира и контролира дейността на главните секретари в администрацията на изпълнителната власт. В искането се поддържа, че тази разпоредба противоречи на чл. 8, глава седма, и по-специално на чл. 146 от Конституцията , тъй като обхващала и общинската администрация. А организацията и редът на дейност на органите на местното самоуправление и местната администрация били взаимосвързани и според конституционния законодател винаги се уреждали в един и същ закон, какъвто е действащият Закон за местното самоуправление и местната администрация.

Доводите в искането са неоснователни. Местната администрация е част от администрацията на изпълнителната власт, която изцяло е предмет на оспорения Закон за администрацията . Това е посочено изрично в чл. 37 и 38 на закона . В това отношение не е допуснато никакво нарушение на чл. 8 от Конституцията, който не дели изпълнителната власт на централна и местна. Не е нарушена и глава седма и чл. 146 от Конституцията, които се отнасят до местното самоуправление и местната администрация. Напротив, Законът за администрацията е съобразен с тях, тъй като в чл. 146 е предвидено организацията и редът на дейностите на местната администрация да се определят със закон. Обстоятелството, че такъв закон вече съществува, не е пречка част от третираната в него материя да се преуреди и допълни в друг закон, както това е направено със Закона за администрацията . От гледна точка на законодателна техника това не е недопустимо, а още по-малко е основание за обявяване за противоконституционна съответната законова разпоредба.

Неоснователно се поддържа, че чл. 40, ал. 5 ЗА обхващал и администрацията на президента, като по този начин нарушавал чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията . В текста изрично е посочено, че контролът, който министърът на държавната администрация упражнява, се отнася до дейността на главните секретари в администрацията на изпълнителната власт, а това са само администрациите, посочени в чл. 36, 37 и 38 ЗА . Администрацията на президента не фигурира измежду тях. Не следва друго и от разпоредбата на чл. 1, ал. 3 ЗА , която разпростира действието на закона и върху администрациите на другите органи на държавна власт, предвидени в Конституцията . Това е предвидено само "доколкото не е установено друго в специални закони". А за организацията и реда на дейност на службите към Президентството в чл. 102, ал. 3, т. 5 от Конституцията е предвидено да се определят с указ на президента.

По същите съображения е неоснователно и искането за обявяване за противоконституционен чл. 61, ал. 2 ЗА . Изискването да се представят на министъра на държавната администрация ежегодни доклади за състоянието на съответната администрация се отнася и за местните (териториалните) администрации на изпълнителната власт. Това следва както от общата разпоредба на чл. 1, ал. 3 ЗА, която разпростира приложението на закона и върху органите на местното самоуправление, така и от чл. 36 ЗА, според който администрацията на изпълнителната власт обхваща и областните и общинските администрации. Обстоятелството, че местното самоуправление и местната администрация са уредени в отделна глава седма на Конституцията не ги изключва от изпълнителната власт по смисъла на чл. 8 от Конституцията . Затова чл. 61, ал. 2 ЗА не е в противоречие с тази конституционна разпоредба и не е противоконституционен.

Колкото се отнася до разпоредбата на чл. 7, ал. 2 ЗА, с нея се определят звената, които се включват задължително в общата администрация на органите на държавната власт. Тя няма никакво отношение към чл. 8 , чл. 102, ал. 3, т. 5 и чл. 105, ал. 1 , глава седма и специално чл. 146 от Конституцията и с нищо не ги нарушава. Всъщност в искането изобщо не са изложени съображения за противоконституционност на тази разпоредба.

По чл. 20, ал. 6 ЗА 

Разпоредбата предвижда, че Министерският съвет отменя незаконосъобразните и неправилните актове на министрите по предложение на министър-председателя. Дадено е следователно изключително правомощие единствено на министър-председателя да сезира Министерския съвет за отмяна на незаконосъобразни или неправилни актове на министрите. Това положение не е в съгласие с чл. 107 от Конституцията , който предвижда възможността за отмяна на актовете на министрите от Министерския съвет, без обаче да определя по чий почин да става това. Министерският съвет е колективен орган с еднакви права на членовете му и би следвало, след като не е предвидено друго, да взима решения по предложение на всеки от членовете, в това число и предложение за отмяна на акт на министър. Да се приеме друго би означавало да се въведе ограничение на правомощията на министрите при участието им в Министерския съвет, каквото Конституцията не предвижда.

Ето защо искането за обявяване за противоконституционен чл. 20, ал. 6 ЗА би следвало да се уважи, но само в частта му досежно израза "по предложение на министър-председателя".

По чл. 24, ал. 1 ЗА 

Съгласно този текст, правомощията на министър-председателя в негово отсъствие от страната или когато ползва законно установен отпуск, за всеки конкретен случай се упражняват от определен от него с писмена заповед заместник министър-председател. В искането се поддържа, че текстът е противоконституционен, тъй като министър-председателят имал конституционно установени правомощия, които не могат да бъдат прехвърлени при никакви обстоятелства на заместник министър-председател.

Това разбиране е неприемливо. Съгласно чл. 108, ал. 1 от Конституцията Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри. Длъжността заместник министър-председател следователно е изрично предвидена и от наименованието й следва, че лицето, което я заема, може да замества министър-председателя винаги, когато това се налага, и то относно всички негови функции, независимо дали са му възложени с Конституцията или с друг нормативен акт. Ако това не е така, то той не би бил наименован "заместник". Да се приеме друго би означавало при определени обстоятелства страната да остане без министър-председател, който да може да вземе определено налагащо се решение. Доколкото все пак се налага заместването на министър-председателя да става по определени правила, законът е предвидил такива, като е допуснал това да става само при отсъствие от страната и при ползване на законно установен отпуск, при това с писмена заповед за всеки конкретен случай. По този начин се избягва произволното заместване и в случаи, когато такова не се налага.

Ето защо искането за обявяване за противоконституционен чл. 24, ал. 1 ЗА следва да се отхвърли.

По чл. 26, ал. 2 ЗА 

С тази разпоредба се дава право на министъра да делегира правомощия на своите заместници и да определя техните функции. В искането се поддържа, че текстът е противоконституционен, тъй като обхващал възможности за делегиране на конституционно установени правомощия на министрите, като издаването на правилници, наредби и други по чл. 115 от Конституцията , и задължението да отговаря на въпроси и питания на народни представители (по чл. 90, ал. 1 от Конституцията ). Такива правомощия и задължения според искането не можело да бъдат делегирани на заместник-министри.

Искането е неоснователно. Не е предвидено правомощията на министрите да могат да се упражняват само от титулярите. От факта, че към министерствата се назначават и заместник-министри (чл. 108, ал. 2 от Конституцията ) следва, че част от функциите на министрите е допустимо да се изпълняват и от техните заместници. А след като липсва конституционна разпоредба, която да урежда този въпрос, явно това е предоставено да стане със закон. Именно това е направено с чл. 26, ал. 2 ЗА, която предоставя свобода на министъра да реши какви правомощия може да делегира и какви функции може да предостави на своите заместници. Липсва конституционна разпоредба, която да поставя някакви рамки при решаването на този въпрос. Впрочем такива рамки липсват и в закона.

С оглед на изложеното, искането за обявяване за противоконституционен чл. 26, ал. 2 ЗА следва да се отхвърли.

По чл. 29, ал. 4 и 5 ЗА 

Текстовете гласят, че областният управител и заместник областните управители се назначават от министър-председателя и че той осъществява контрола върху дейността на областния управител. В искането се поддържа, че тези разпоредби са в противоречие с чл. 143, ал. 2 от Конституцията , съгласно който областният управител се назначава от Министерския съвет. Това твърдение е основателно.

Конституционният текст е изричен в смисъл, че областният управител се назначава единствено от Министерския съвет. А това, което следва от разпоредбите на ал. 3 и 4 на чл. 29 ЗА е, че за назначението на областния управител е необходимо издаването на два акта: решение на Министерския съвет за определяне лицето, което да бъде назначено за областен управител, и заповед на министър-председателя за назначаване. Но по този начин на решението на Министерския съвет се дава само значението на едно предложение; решаващият акт е заповедта на министър-председателя, с която се назначава областният управител. Такава заповед може и да не бъде издадена и решението на Министерския съвет остава един неизпълним акт. А смисълът на чл. 143, ал. 2 от Конституцията е, че Министерският съвет назначава (а не само определя или предлага) областните управители и че назначението става единствено по силата на неговия акт (решение).

По тези съображения думите "Областният управител и" в чл. 29, ал. 4 ЗА следва да се обявят за противоконституционни.

Същите съображения важат и за ал. 5 на чл. 29 ЗА . Основно правило е, че контролът върху дейността на определени органи се упражнява от органа, който ги назначава. Така че след като областните управители се назначават от Министерския съвет, последният ще ги контролира, а не председателят на Министерския съвет. Всъщност тази идея е залегнала и в самия Закон за администрацията, като в чл. 57, ал. 3 и чл. 59 е предвидено, че областният управител е отговорен пред Министерския съвет, на който представя ежегоден доклад за дейността на областната администрация. Член 29, ал. 5 ЗА е в противоречие с тази разпоредба, а след като не е в съгласие с чл. 143, ал. 2 от Конституцията , би следвало да бъде обявен за противоконституционен.

По § 1 от преходните и заключителните разпоредби на ЗА 

С тази разпоредба се въвеждат за срок от 5 години като задължителни изисквания за лицата, заемащи ръководни длъжности в администрацията, да не са заемали ръководни длъжности или приравнени към тях в политическия и административния апарат на Българската комунистическа партия и да не са били сътрудници на бившата Държавна сигурност, от която и да е категория, посочена в Закона за достъп до документите на бившата Държавна сигурност. Предвиден е и срок, в който съответните лица са длъжни да представят декларация за наличието или отсъствието на обстоятелствата във връзка с тези изисквания. Предоставено е на Министерския съвет да определи реда за проверка на декларираните обстоятелства и за освобождаване на лицата, които не отговарят на задължителните изисквания за заемане на ръководни административни длъжности.

В искането се поддържа, че текстът нарушава чл. 6 и 48 от Конституцията , тъй като създавал ограничения на базата на заемано в миналото обществено положение, на членуване в политическа партия и на политическо убеждение и ограничава гражданите да заемат определени длъжности, а оттам и правото им на труд. Подържа се, че текстът е в несъответствие и с международни договори, по които България е страна, като Международния пакт за икономически, социални и културни права , Международния пакт за граждански и политически права , Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите от 1958 г. и Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи .

Искането е основателно.

Оспорената разпоредба се отнася до правото на труд - чл. 48 от Конституцията . Тя въвежда едно ограничение на правото на труд на посочените в нея лица. Това ограничение засяга както лицата, чието трудово правоотношение подлежи на прекратяване по силата на § 1, ал. 3 ПЗРЗА , така и лицата, които са лишени от равна възможност да кандидатстват и заемат съответните длъжности. Неравенството е очевидно в случая, когато кандидатстващото за определена длъжност лице е с по-високи професионални и делови качества от своите конкуренти, но попада под действието на § 1 ПЗРЗА. Във всички посочени случаи както при прекратяване на вече съществуващо трудово правоотношение, така и при лишаване на лице с необходимите професионални и делови качества от правото да заеме длъжността, за която е кандидатствало, е налице нарушаване на гарантираното от чл. 48, ал. 1 и 3 от Конституцията право на труд. 

Това ограничаване на правото на труд се прави въз основа на конституционно недопустими критерии. Противоречието с Конституцията се разкрива на първо място по отношение на лицата, "заемали ръководни длъжности или други приравнени към тях в политическия и административния апарат на Българската комунистическа партия" - § 1, ал. 1, т. 1 ПЗРЗА . Единственият критерий за определянето на тези лица е тяхната организационна връзка с посочената политическа организация (партия), другояче казано - тяхната политическа принадлежност. Възприемането на такъв критерий противоречи на Конституцията .

Изричната конституционна норма на чл. 6, ал. 2 не допуска "никакви ограничения..., основани на политическа принадлежност...". Конституцията на Република България въздига в норма волята, изразена в Споразумението между политическите сили, представени във Великото Народно събрание, за гарантиране на мирния преход към демократично общество. В това споразумение изрично се подчертава изискването за създаване на "всички необходими правни гаранции за преследване и наказване на всякакви форми на дискриминация и преследване на граждани заради... политическа принадлежност... при упражняване на техните... права, включително при заемането на държавни длъжности. Единствен критерий и основание за заемане на такива длъжности да бъдат деловите качества и професионалната квалификация".

В конституционната норма изрично се подчертава, че не са допустими "никакви ограничения". Така формулирана, разпоредбата изключва всяко законово ограничение, основано на посочения критерий, независимо дали то засяга правото на труд или правото на гражданите да бъдат третирани по еднакъв начин от закона. От друга страна, поради самото естество на конституционното изискване за "никакви ограничения" е изключен дори минимален срок на такова ограничение.

Разпоредбата на § 1, т. 1 от преходните и заключителните разпоредби на ЗА очертава обсега на лицата, които ще бъдат лишени от заемане на ръководни длъжности в администрацията за срок от 5 години, много общо и неконкретизирано. Кои са "ръководните длъжности или други приравнени към тях в политическия и административен апарат на Българската комунистическа партия" трудно биха получили поименно изброяване. На кое ниво от управленския партиен и държавен апарат ще се прилага разпоредбата законодателят не е определил. По този начин отговорността за това, че определено лице е ръководило в миналото тоталитарната държава в рязко противоречие с основните демократични принципи, не ще може да се разграничи. Ще се наложи изпълнителната власт сама да определя кръга на лицата, които трябва да се отстранят от властта. А с това вече се навлиза в прерогативите на законодателната власт.

По същество налагането на административни мерки трябва да се извършва само спрямо конкретно отговорно лице. Законът не регламентира това по начин, по който да се запази принципът на индивидуалната отговорност, поради което той противоречи на чл. 4, ал. 2 от Конституцията.

Нещо повече. При създаване на лустрационната норма законодателят не е предвидил възможност засегнатото лице да се защити. Дали то отговаря на изискванията на § 1, ал. 1, т. 1 ПЗРЗА е въпрос, който ще реши единствено изпълнителната власт, която ще прилага закона, без никакъв контрол от страна на съдебната власт - чрез евентуално съдебно обжалване на решението. С това е засегнато конституционно закрепеното право на защита на гражданите, провъзгласено в чл. 56 от Конституцията .

Не може да се приеме за гаранция на това право предвиденият в ал. 2 на § 1 ПЗРЗА бъдещ ред за прекратяване на трудовите правоотношения, който обаче ще бъде определен от Министерския съвет. Законодателната власт е тази, която е длъжна наред с налагането на административните мерки да осигури възможност за защита на интересите на лицата, засегнати от тях.

Впрочем, нарушени са основни принципи на правовата държава - индивидуална отговорност, обоснована за всяко отделно лице (произтичаща от върховния конституционен принцип на зачитане на човешкото достойнство - Преамбюл на Конституцията, чл. 4, ал. 2 от Конституцията ); зачитане правото на защита (чл. 56 от Конституцията ), необходим елемент от което е презумпцията за невиновност (за наказателното производство - чл. 31, ал. 3 от Конституцията , но основен принцип за правовата държава въобще); възможност за съдебно обжалване на всяко решение, което засяга правата или законните интереси на посочените лица (чл. 56 от Конституцията ). Тези принципи са неотменима част от функционирането на правовата държава - чл. 4, ал. 1 от Конституцията , и нито един закон не може да им противоречи - чл. 5, ал. 1 от Конституцията.

Нарушен е и установеният в чл. 38 от Конституцията принцип, съгласно който никой не може да бъде преследван или ограничаван в правата си поради своите убеждения.

Тези принципи са посочени изрично и в Резолюция № 1096 от 1996 г. на Парламентарната асамблея при Съвета на Европа относно мерките за разграждане на наследството от бившите комунистически тоталитарни режими. В т. 12 от тази резолюция изрично се подчертава, че лустрационните "мерки са несъвместими с демократичната държава, освен ако са спазени множество критерии. Първо, вината - която е индивидуална, а не колективна - трябва да бъде доказана за всяко лице, което показва необходимостта от индивидуално, а не колективно прилагане на лустрационните закони. Второ, трябва да се гарантира правото на защита, презумпцията за невиновност до доказване на вината и възможността за редовно съдебно обжалване на всяко решение...".

Разпоредбата на § 1, ал. 1 ПЗРЗА нарушава посочените принципи на правовата държава, поради което е противоконституционна. Противоконституционността на § 1, ал. 2 и 3 ПЗРЗА, които уреждат процедурата на прилагането на първата алинея, произтича от функционалната обвързаност на трите алинеи.

Съдът не споделя изразеното в някои становища (МС и главен прокурор) разбиране, че § 1 ПЗРЗА въвежда презумпция за липса на професионализъм у посочените лица. Изискванията за професионализъм могат да се определят от качествата на лицето към момента на извършване на определена работа или кандидатстването за нея, но не могат да се свързват с факти и обстоятелства от миналото. Независимо от това, недопустимо е създаването на законови необорими презумпции, с които се ограничават конституционни права. Също така е недопустимо субективното "недоверие" на работодателя (в случая държавата), основано на забранен от чл. 6, ал. 2 от Конституцията критерий, да се въздига в законово ограничение на правото на труд.

Наред с това съществуват основания за противоконституционност, които важат както за лицата по т. 1, така и за сътрудниците на бившата Държавна сигурност от която и да е категория, посочена в Закона за достъп до документите на бившата Държавна сигурност - § 1, ал. 1, т. 2 ПЗРЗА. 

В текста не е посочено дали това се отнася до щатните или само до извънщатните служители, дали се имат предвид тези, за които има данни, че "са свършили някаква работа", или за всички, които фигурират в списъците на ДС. Поради тази законова неопределеност на обхвата на разпоредбата, както и поради противоречието й с принципите на правовата държава, изложените по- горе съображения за противоконституционност са валидни и за тази част на закона.

С оглед изложеното следва да се приеме, че целият § 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за администрацията противоречи на Конституцията и следва да се отмени.

Основателно е и искането за обявяване на несъответствие на § 1 ПЗРЗП с международни договори, по които България е страна.

Преди всичко разпоредбата противоречи на чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, съгласно който упражняването на правата и свободите по конвенцията "следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана на ... политически и други убеждения... или друг някакъв признак". Същото изискване е заложено и в Международния пакт за граждански и политически права, като в чл. 2, т. 1 от този пакт е казано, че "всяка държава се задължава да зачита и гарантира на всички лица, намиращи се на нейна територия и под нейна юрисдикция, признатите им в пакта права, без разлика на... политически или други убеждения... или всякакви други признаци". При това в чл. 25, буква "с" на същия пакт е предвидено, че "всеки гражданин има правото и възможността, без каквато и да е дискриминация... да има достъп при общи условия и равенство до държавните служби в своята страна". В чл. 2, т. 2 от Международния пакт за икономически, социални и културни права също така е въздигнато в задължение на държавите - страни по пакта, да осигуряват упражняването на прогласените в него права "без каквато и да е дискриминация, основаваща се на... политически и други убеждения... или всякакви други признаци". Трябва нарочно да се подчертае, че когато посочените три международни договора забраняват дискриминацията освен на изрично посочените от тях основания, но и въз основа на "всякакви други признаци", те очевидно въвеждат забрани и на основанията, посочени в лустрационната разпоредба (§ 1) на атакувания закон. Най-после в чл. 1 от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите от 1958 г. е изрично пояснено, че терминът "дискриминация" включва "всяко различие, изключване или предпочитане, основано на... политически убеждения..., което води до премахване или нарушаване на равенството във възможностите или в третирането в областта на труда и професиите".

Всички тези международни пактове и конвенции са ратифицирани по съответния ред, обнародвани са и са влезли в сила за Република България и съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията са част от вътрешното право на страната. Несъобразяването на законите с тях ги прави несъответстващи с международното право по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 4 от Конституцията и са основание да бъдат обявени за такива. Параграф 1 ПЗРЗА несъмнено нарушава всички посочени по-горе международни договори, поради което искането за обявяването му за несъответстващ с тях следва да бъде уважено.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията н Конституционният съд

РЕШИ:

Обявява за противоконституционни следните разпоредби от Закона за администрацията (ДВ, бр. 130 от 1998 г.):

- чл. 20, ал. 6 в частта й относно думите "по предложение на министър-председателя";

- чл. 29, ал. 4 в частта й относно думите "Областният управител и";

- чл. 29, ал. 5 , и

- § 1 от преходните и заключителните разпоредби .

Обявява § 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за администрацията за несъответстващ с международни договори, по които България е страна.

Отхвърля искането на 58 народни представители от ХХХVIII Народно събрание в останалата му част за обявяване за противоконституционни чл. 7, ал. 2, чл. 24, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 40, ал. 5 и чл. 61, ал. 2 от Закона за администрацията.