Становище на съдиите Христо Данов, Георги Марков, Неделчо Беронов, Маргарита Златарева, Васил Гоцев и Живан Белчев
Относно конституционосъобразността на чл.47, ал.1 от Закона за чужденците в Република България
Според разпоредбата на чл.47, ал.1 ЗЧРБ не подлежат на обжалване заповедите, с които са наложени принудителни административни мерки по Закона за чужденците в Република България, непосредствено свързани със сигурността на страната.
Въпросът за съдебния контрол върху административните актове е решен с разпоредбата на чл.120 от Конституцията. Според ал.2 от нея от кръга на съдебно обжалваемите административни актове се изключват “изрично посочените със закон”. В същата конституционна норма не се съдържат критерии, които да поставят под условие това правомощие на Народното събрание (Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г., обн., ДВ, бр.110 от 1997 г.).
Конституционният съд многократно е имал възможност да подчертае, че законодателят може да установи изключение от съдебния ред за обжалване на административните актове само тогава, когато това изключване не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите или когато друга по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност, трябва да бъде приоритетно защитена. Такава е например сферата на националната сигурност (Решение № 5 от 1997 г. по к.д. № 25 от 1996 г., обн., ДВ, бр.20 от 1997 г.).
Националната сигурност е прокламирана в главата “Основни начала” на Конституцията като основна ценност (чл.9 и чл.24, ал.2 от Конституцията). Едва ли има друг случай, при който да е оправдано ограничението по чл.120, ал.2 от Конституцията в по-голяма степен от тогава, когато е непосредствено застрашена националната сигурност, която трябва да бъде приоритетно защитена.
При конкуренция между основните права на гражданите и интересите на националната сигурност Конституцията дава предимство на националната сигурност, в името на която е допуснала ограничения на лични права и свободи на гражданите. Това изрично е изразено при уредбата на правото на придвижване, местожителство и напускане на страната (чл.35, ал.1), на свободата на съвестта и вероизповеданията (чл.37, ал.2), на правото на сдружаване (чл.44, ал.2).
В случая е налице конфликт на интереси между лични конституционно защитени права на чужденците, които ще бъдат засегнати от необжалваемия административен акт и защитата на също така конституционно защитена ценност – националната сигурност.
При създаването на чл.47, ал.1 ЗЧРБ законодателят е упражнил правото си по чл.120, ал.2 in fine в конституционно установените и изяснени в решенията на Конституционния съд граници, като е имал предвид изключително поверителния характер на сведенията, които са дали право да се вземе решение за прекратяване престоя на даден чужденец в страната или неговото експулсиране. Атакуваната разпоредба охранява интересите на обществото. Претенции на чужденец, който с действията си е поставил в непосредствена опасност сигурността или интересите на българската държава, не могат да бъдат поставени над националната сигурност. Освен негативните последици за страната ни това ще бъде в разрез с градацията на права и интереси, възприети от Конституцията, както е пояснено по-горе.
Това обаче не означава, че по вътрешно-административен йерархически ред засегнатият не може на основание чл.45 и чл.56 от Конституцията, които разпоредби имат непосредствено действие съгласно чл.5, ал.2 от основния закон, да представи своите доводи пред по-горе стоящия административен орган, пред когото дори да упълномощи защитник като свой представител. Това произтича от общия принцип на субординирането в областта на администрацията. Непосредствено по-горе стоящите административни органи винаги могат да отменят актовете на подчинените им органи на управление по пътя на служебния вътрешноведомствен контрол и без изрична законова норма. Това е форма на защита на засегнато лице. Конституционният съд в Решение № 3/1994 г. по к.д. № 1/1994 г., обн., ДВ, бр.49/94 г., тълкувайки правото на защита по чл.56 от Конституцията е посочил като негови проявни форми не само обжалване пред съд, но и “жалби, устни и писмени възражения и обяснения, изслушване”.
С оглед на изложеното авторите на становището приемат, че разпоредбата на чл.47, ал.1 ЗЧРБ защитава конституционна ценност от по-висш порядък, която стои над засегнатите лични права, поради което не е противоконституционна.
Относно съответствието на чл.47, ал.1 ЗЧРБ с Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи
Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, накратко Конвенцията, и протоколите към нея установяват няколко разпоредби, свързани с правата на чужденците, “намиращи се на законно основание на територията на високодоговарящите се страни”. Самата Конвенция съдържа една разпоредба, ограничаваща тези права. Според чл.16 “никоя от разпоредбите на чл.10, 11 и 14 не може да се тълкува като създаваща препятствие високодоговарящите страни да въвежда ограничения за политическата дейност на чужденците”.
Разпоредбата на чл.16 от Конвенцията формулира изключение от принципа на недискриминация по чл.14 и от принципа, че всяка високодоговаряща страна трябва да осигури на всяко лице, попадащо под юрисдикцията й, основни права и свободи по Конвенцията.
Конвенцията урежда конкуренцията между правата на човека, от една страна, и интересите на националната и обществена сигурност, от друга, като поставя обществените интереси над личните права. Така Конвенцията изрично предвижда, че в интерес на националната сигурност със закон могат да се предвидят ограничения на правото на неприкосновеност на личния и семеен живот на жилището и на тайната кореспонденция (чл.8, т.2), на правото на свобода, да се изповядват религия или убеждения (чл.9, т.2), на правото на свобода на изразяване на мнения (чл.10, т.2), на правото на свобода на мирните събрания и на свободното сдружаване (чл.11, т.2).
Според чл.45 от Конституцията гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи. Тази разпоредба има непосредствено действие съгласно чл.5, ал.2 от Конституцията. Ето защо заповедите по чл.47, ал.1 ЗЧРБ могат да бъдат атакувани пред министъра на вътрешните работи или пред Министерския съвет, в зависимост от това кой е автор на заповедта. Тази възможност на засегнатите лица произтича от посочената конституционна разпоредба, която има непосредствено действие. Това становище на Конституционния съд е задължително за правоприлагащите органи по силата на чл.14, ал.6 от Закона за Конституционния съд. Оспореният чл.47, ал.1 ЗЧРБ съответства на Конвенцията, тъй като не лишава засегнатите лица от право да атакуват акта пред по-горния орган.
Темата за чужденците се третира в Протоколи № 4 и № 7 към Конвенцията, ратифицирани от Република България със закон, обн., ДВ, бр.87 от 24.Х.2000 г. Макар и необнародвани, протоколите доразвиват духа и тенденциите на Конвенцията.
Протокол № 4 се отнася до някои права на чужденците, които не са предоставени безусловно. Член 2 от Протокол № 4 предвижда две самостоятелни права: всеки, който се намира на законно основание на територията на една държава, има право на свобода на придвижване и свобода да избира местожителството си и е свободен да напусне която и да е страна. Упражняването обаче на тези права е ограничено в т.3 от същата разпоредба с два типа ограничения. В единия тип ограничения влизат общите ограничения, изложени в чл.8, т.2, чл.9, т.2, чл.10, т.2 и чл.11, т.2 от Конвенцията, допустими, когато са предвидени в закон и необходими в едно демократично общество в интереса на националната или обществена сигурност. Вторият тип е специално ограничение по чл.2, т.4 от Протокол № 4, което държавата може да наложи на правата на свобода на придвижване и избиране на местожителство, когато това е оправдано от “обществения интерес в едно демократично общество”.
Следователно не може да се приеме, че обсъжданият чл.47, ал.1 от ЗЧРБ е в несъответствие с Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, по която правата на чужденците също не са безусловно защитени.
Другото доразвитие на темата за чужденците е в Протокол № 7 към Конвенцията. Протоколът в чл.1, т.1 визира няколко възможности на чужденеца да възразява против експулсирането му, но между тях не е посочен съдебният контрол. Предвидените форми на извънсъдебен контрол произтичат от общия принцип на субординирането в областта на администрацията, които не са изключени с чл.47, ал.1 ЗЧРБ. Както вече се поясни, по вътрешно-административен йерархически ред и по силата на непосредствено действащия чл.45 от Конституцията засегнатият може да представи своите доводи пред по-горе стоящия административен орган. С точка 2 на чл.1 от Протокол № 7 отново общественият ред е поставен над права на човека при определяне на времето, през което чужденецът може да възразява против експулсирането му.
Поради тези съображения съдиите, поддържащи изложеното становище, приемат, че чл.47, ал.1 ЗЧРБ не е в несъответствие с Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.