решение

Производството е по чл.149, аи.1, т.1 от Конституцията на Република България.

Делото е образувано на 25.05.2010 г. по искане на 61 народни представители от 41-то Народно събрание. Искането на вносителите е да бъде дадено задължително тълкуване с петитум: „Тълкуване на правната категория „мандат" според основния ни закон" и „може ли мандатът да

бъде прекратен предсрочно извън основанията, изрично посочени в Конституцията и закона". В искането се посочват съображения за правния интерес от тълкуването, както и за значението на мандата за организиране на държавния живот и дейността на държавните органи.

Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество с определение от 1 юли 2010 г. и е конституирал заинтересовани страни с указание да представят писмени становища съгласно чл.18, ал.2 от Закона за Конституционния съд.

По делото са постъпили писмени становища от конституираните като заинтересовани страни Министерски съвет, омбудсман на Република България, Сметна палата, Висш съдебен съвет, Инспекторат към Висшия съдебен съвет, Висш адвокатски съвет, фондация „Български адвокати за правата на човека". В част от становищата се взема отношение само по второто питане, предмет на делото. Вносителите на искането не са представили допълнително становище и доказателства, каквато възможност им е била предоставена.

Според Министерския съвет конституционният законодател е чужд на идеята за еднакъв правен режим на мандатното правоотношение, относим към всички лица избрани или назначени в предвидените от Конституцията държавни органи. Принципът на мандатността предпоставя определени различия в правния режим. Конституцията установява различни принципи при изграждането на предвидените в нея органи, което се отразява както в уредбата относно мандатността на членовете на различните колективни органи, така и върху уредбата на мандатността на избраните или назначени като еднолични органи лица. Министерският съвет счита, че искането за задължително тълкуване може ли мандатът да бъде прекратен предсрочно извън основанията, изрично посочени в Конституцията и закона, съдържа въпрос, по който задължителното тълкуване е недопустимо. Освен това, според него разбирането, "че предсрочното прекратяване на мандатните правоотношения с последващ закон и извън посочените в специалния закон основания е винаги неконституционно е и необосновано". Провежда разграничение между общо и индивидуално основание за прекратяване на мандата и намира, че когато то е общо може да бъде въведено с последващ закон и спрямо лица вече избрани или назначени в държавен орган. С последващ закон може да се извърши преструктуриране на конституционен орган и при конституирането на органа, изискващо прекратяване на съществуващия, се съдържа и общото основание за прекратяване на индивидуалните мандати на заварените негови членове. В заключение, Министерският съвет по първото питане изразява становище, че „конституционните норми по отделно уреждат индивидуалния мандат при различните държавни органи, както и мандат за някои от тях. Извън тази уредба на мандатността съгласно основния закон, не съществува мандат като правна категория с еднакво съдържание, както и Конституцията не установява еднакъв правен режим на мандатното правоотношение на лицата, избрани или назначени в предвидените от нея органи. По второто питане дава становище, че „предсрочното прекратяване на мандат основано на съобразен с Конституцията и приет в рамките на конституционните правомощия на Народното събрание последващ закон (Закон за изменение и допълнение на Конституцията или обикновен закон) е допустимо и конституционно".

Висшият съдебен съвет изразява становище, че конституционно установеният принцип на мандатност е въведен за органите от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна и е гаранция за независимостта им. Законодателят е ограничил максимално основанията за предсрочно прекратяване на мандата и е недопустимо чрез закон да се прекратява предсрочно мандатът на органа, респективно на неговите членове, вън от конституционните основания. Нормите регулиращи мандатността са от категорията на конституционноправните норми, установяващи конституционни принципи.

Според Инспектората към Висшия съдебен съвет мандатността и „мандатът" по смисъла на Конституцията имат едно и също съдържание в основния закон и в другите закони. По отношение основанията за предсрочно прекратяване на мандата се сочи, че те са изрично и изчерпателно дадени от Конституцията за органите предвидени в нея. Когато за конституционно създадени органи не е дадена уредба за предсрочно прекратяване на мандата, основанията за това са делегирани на отделни закони. Само посочените в тях основания следва да се прилагат за предсрочно прекратяване на мандата на членовете на съответните органи.

Сметната палата изразява становище, че не може да се направи общо тълкуване относно предсрочно прекратяване на мандата на органите, чийто статут е уреден в Конституцията и на тези, които са създадени със закон за изпълнение на определени държавни функции, поради различните функции и компетентности на тези органи, както и различното естество на дейността им. За конституционно установените и за които се предвижда приемането на отделен закон намира, че е недопустимо със закон да се променя срока на мандата (такъв орган е и Сметната палата) и да се прекратяват предсрочно пълномощията на техните членове извън основанията посочени в закона. В случай, че се приеме, че с промяна на нормативната уредба, може да се прекрати мандатът на индивидуален или колективен конституционно установен държавен орган, ще се засегнат заварени мандатни правоотношения, а преуреждането им би означавало да се засегне техния конституционен статус и би нарушило чл.4,ал.1 и чл.5, ал. 1 от Конституцията.

Висшият адвокатски съвет дава обобщено определение на мандата като „предоставена от електората или от определен в Конституцията или закона орган власт, състояща се от конкретни правомощия, които ще се изпълняват за определено време". За мандатите възлагани от Конституцията, гаранциите за независимост са изчерпателно уредени в основния закон, освен ако самата Конституция е предвидила подробната уредба на статут и възлагането на други функции да става със закон. По въпроса може ли мандатът да бъде прекратен предсрочно извън основанията изрично посочени в Конституцията и закона отговорът е отрицателен. Не съществува конституционна пречка чрез изменение на закон да се променят условията за предсрочно прекратяване на публично­правни мандати, които не са регламентирани от Конституцията.

Омбудсманът на Република България намира, че не може чрез последваща промяна на закона, респ. приемане на изцяло нов закон, да се създаде нормативно основание за предсрочно прекратяване на мандата. Това би съставлявало посегателство върху независимостта и автономното осъществяване на правомощията на съответния мандатен орган.

Фондация „Български адвокати за правата на човека" разглежда мандата като единна по същността си категория на българското конституционно право, която може да има различна качествена и количествена характеристика. Признава "дискреционната власт на Народното събрание да моделира тайминга и времевото разпределение на властите". Ако изрично или имплицитно е допуснато регламентацията да бъде дадена на текущия законодател, „парламентът е оправомощен да моделира по своя преценка мандата на съответните органи при спазване на изискванията на висшестоящите норми". Възможно е чрез промяна на основание делегация от страна на учредителната власт, фиксирана в основния закон, да се извършат промени, но те трябва да важат не за актуалните титуляри на съответния орган, а при бъдещи избори, респ. назначения на титуляр или титуляри.

Останалите конституирани като заинтересовани в производството страни - президент на Република България, Народно събрание, главен прокурор, Върховен касационен съд, Върховен административен съд, Български Хелзински комитет, Асоциация за европейска интеграция и права на човека, Национално сдружение на общините в Република България не са представили становища.

I.

1. За да се произнесе по поставените питания Конституционният съд трябва да отговори на няколко предварителни въпроса имащи отношение към искането за тълкуване. Първият е относно пределите на компетентността на Конституционния съд да даде задължително /нормативно, абстрактно/ тълкуване по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. В тази връзка, да отговори трябва ли да има неяснота и противоречия в прилагането на конституционните разпоредби или подлежат на задължително тълкуване и „ясните" разпоредби. Вторият - възможно ли е да се тълкуват от Конституционния съд разпоредби на закон, основан на изрична разпоредба на Конституцията, установяваща създаването на държавен орган или институция, която ще осъществява публични функции. Трето, допустимо ли е Конституционният съд в хипотезата на чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията да извършва тълкуване по аналогия на конституционни разпоредби, а при положителен отговор на втория въпрос, и на законови разпоредби. Поставя се и въпросът може ли при нормативното тълкуване по чл.149, ал.1 ,т.1 от Конституцията да се запълват празнини по аналогия. Всички тези въпроси са свързани с компетентността на Конституционния съд да даде исканото от вносителите тълкуване.

С чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията Конституционният съд е натоварен с правомощието да дава задължителни тълкувания на Конституцията, когато субектите, на които е признато правото да го сезират сторят това (чл.150 от Конституцията). Това автентично тълкуване е средство за осъществяване на върховенството на Конституцията и е израз на превантивен подход за осигуряване конституционосъобразност на бъдещи закони, което не означава, че се възпрепятства извършването на конкретна проверка за установяване на противоконституционност на конкретния закон или други актове на Народното събрание, както и на актовете на президента (чл.149, ал.1, т.2 Конституцията). За българското конституционно право не стои проблемът за възможността да се извършва това тълкуване, наречено от самата Конституция „задължително" и определяно като „абстрактно" и „нормативно". И двете наименования са коректни, тъй като с първото се означава, че Конституционният съд има право да дава тълкуване вън от правен спор за конституционосъобразност на конкретен акт, каквото е тълкуването по чл.149,ал.1, т.2 от Конституцията, и се провежда разграничение между правомощията на съда. С второто се акцентира върху правното значение и ефекта на извършеното тълкуване - тълкувателният резултат е източник на обективното конституционно право.

От редакцията на чл.149, ал.1 ,т.1 от Конституцията могат да се направят два общи извода: Конституционният съд може да тълкува нормативно само конституционни разпоредби, защото като обект на задължително тълкуване е посочена само Конституцията. Държавната власт се осъществява съгласно чл.1, ал.2 от Конституцията и за органите „предвидени в Конституцията" може да се даде нормативно тълкуване (арг. Решение № 5/1994, к.д.№ 3/1994). Тези органи се формират по установен от Конституцията ред и е предвидена мандатност. Позитивно изразено, това означава всички нейни разпоредби, включително преходни, заключителни, препращащи. Изразено негативно: Конституционният съд не може да тълкува абстрактно законови разпоредби. Нормативното тълкуване на закон е недопустимо, защото изрично е посочен възможният му обект - Конституцията.

Правилото на чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, следва да се прилага стриктно. Недопустимостта за тълкуване се отнася до всички законови разпоредби, включително и до тези, създадени на основание изрично овластяване от Конституцията. Законовите разпоредби се тълкуват от Конституционния съд казуално, при осъществяване на нормен контрол за конституционосъобразност по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. Целта на тълкуването е да се установи дали законова разпоредба е в съответствие с Конституцията. То няма задължителната сила на тълкуването по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. При казуалното тълкуване на разпоредби на закон, независимо дали Конституцията изрично е предвидила създаването му или не, се търси съответствие с всички конституционни разпоредби, които имат отношение към предмета на тълкуване, а не само съответствието с конституционната овластяваща разпоредба, в зависимост от искането за обявяване на противоконституционност на закона, изцяло или в негови части и разпоредби. При това, Конституционния съд не е ограничен с посоченото от вносителите основание за несъответствие с Конституцията (чл.22, ал.1, изр.2 от Закона за Конституционния съд).

На тълкуване, нормативно и казуално, подлежи и всяка овластяваща конституционна разпоредба. Овластяващата норма може да има различна диспозиция съдържание и смисъл, и те трябва да се разкрият, за да се определят условията, обема и рамките на овластяването и основните положения, които следва да се заложат в закона. Конституционна норма може да има учредителен характер - създаване на държавния орган с посочени публичноправни функции. Такива норми на Конституцията са: член 91 - за Сметната палата; чл.91а - за омбудсмана; чл.133 - за Висшия съдебен съвет; чл. 132а — за Инспектората към Висшия съдебен съвет; чл.146 - за местното самоуправление и местната администрация; чл.152 - за Конституционния съд. Според чл.84, т.8 от Конституцията Народното събрание избира и освобождава ръководителите на Българска народна банка и на други институции определени със закон. Конституционната норма, която е насочена към създаване от закон на държавен орган може да предоставя и учредителни правомощия на създавания от нея орган.

Конституционното овластяване (конституционна делегация) е широко застъпено и се отнася за всички сфери на обществения живот. Става дума за законови уредби предоставени от основния закон за осъществяване на дейност и постигане на целите, определени от Конституцията. С него се задават параметрите на правно регулиране от обикновеното законодателство, за чиито разпоредби е недопустимо тълкуване по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията, а установяването на тяхната конституционосъобразност е задача на нормения контрол по ал.1, т.2 на същия. Особеното е, че винаги има момент на целесъобразност - преценка на законодателя. Този подход на конституционния законодател осигурява гъвкавост и разнообразие в нормативното решение и съобразява областта на регулиране и дейността на съответния държавен орган. Това се отнася и до конституционните разпоредби, установяващи мандатност.

Законът основан на конституционно овластяване може да бъде обект на казуално тълкуване по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията, но не и на абстрактно тълкуване. Тълкуването на закона не е в обхвата на задължителното тълкуване, поради това, че компетентността на Конституционния съд е изрично ограничена до тълкуване на Конституцията. Нейните разпоредби обаче, включително и тези, които насочват и изискват изрично законова уредба, на общо основание влизат в приложното поле на чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. Това се отнася и до разпоредбите относно мандата, за да се извлекат границите и критериите, правният режим на мандата на съответния орган, установени от конституционната разпоредба и безпротиворечивото разбиране на овластяващата норма. Няма съмнение, че законът във всички свои разпоредби, включително и тези относно мандатите, трябва да е съобразен с Конституцията и може да бъде атакуван като неконституционосъобразен, ако нарушава нейни разпоредби (арг. чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията; чл.22, ал.1, изр.2 от Закона за Конституционния съд).С оглед на това, искането на вносителите, формулирано във второто питане като „в Конституцията и закона" следва да се разглежда като допустимо само в частта, отнасяща се до разпоредбите на Конституцията. Какво е заложено в закона, дори когато той се основава на конституционна делегация, е вън от тълкувателните правомощия на Конституционния съд по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. Тълкува се първичният източник на конституционното право, а не законовият източник, който е последица и обусловен от конституционна разпоредба. Затова искането за абстрактно тълкуване в тази част е недопустимо. Разглеждано като казуално, извършването на тълкуване също е недопустимо, защото не би имало предмет. По начало следва да се излиза от положението, че законът съответства на Конституцията и противоконституционността трябва да се обоснове чрез съпоставката на съществуваща законова разпоредба в нейния точен смисъл с конституционна разпоредба.

2. Първото питане на вносителите съдържа два подвъпроса: първият е за категорията мандат; вторият се съдържа в тезата за еднаквия режим на мандата.

2.1. От конституционната уредба на държавните органи се вижда, че е установена мандатност на органи на законодателната, изпълнителната и съдебната власт и уреждането на мандатите е съобразно съвременните демократични принципи на изграждане и осъществяване на държавната власт. Изключена е безсрочността при упражняване на власт и това е завоевание на демократичната държава. В крайна сметка, всяка власт произтича от суверена и е израз на народовластие. Безсрочността е негово отрицание. Мандатността е въведена в Конституцията и е относима за законодателната, изпълнителната и съдебната власт за осъществяване на предоставените властнически правомощия по изпълнение на държавната политика в определена област на обществените отношения. Мандатността е механизъм установен от Конституцията или от закон, за демократично конституиране, устройство и функциониране на държавните органи чрез предоставянето им на определени правомощия за определен период от време. Това е способ за отразяване на политическата воля на народа (суверена) при конституирането им и осъществяването на тази воля. Затова мандатността се определя като защитен механизъм на демокрацията. Тя гарантира последователност и приемственост в държавните структури и тяхната дейност. В същото време тя е и юридическа гаранция за независимост на мандатния орган при осъществяване на предоставените му правомощия за определения срок. Чрез мандатността се цели стабилност и ефективно функциониране на държавните органи и институции. Мандатът има същностно значение за общественото развитие и е в основата на демократичния процес, съдейства за неговото осъществяване, както чрез демократичния способ за образуване на предвидените в Конституцията органи, така и за контрол върху тяхната дейност.

Установена е мандатност и за административни длъжности. Министерският съвет в съответствие с чл.105, ал.2 от Конституцията може да учредява административни органи и да ги установява като мандатни (Тълкувателно Решение № 5/1994, к.д.3/1994 г).

2.2. Понятието мандат на публичното право, макар и общоупотребимо не е легално дефинирано. То е претърпяло съществена еволюция и е белег на демократичната и правова държава. Мандатът е и политическа категория. Има връзка и с партийния мандат, доколкото чрез упражняване на политически права се установява зависимост от вота на избирателите. Следователно при представителната демокрация чрез изборността и съобразно избирателната система се влияе върху мандата на държавните органи.

Най-общо мандатът се определя като особена публична служба в интерес и полза на обществото за определен срок. За конституционното право то има ясно изразено съдържание - пълномощие за осъществяване на власт. Прегледът на конституционните разпоредби, уреждащи мандат показва, че мандат е срокът, в който държавният орган осъществява предоставените със създаването му държавни функции. За Народното събрание мандатът настъпва с избора. Полагането на клетва, е условие, не за възникване на мандата, а за да се встъпи в изпълнение на пълномощията (Тълкувателно Решение № 1/1992, к.д. №18/1991). Това следва да се отнесе и до други конституционно предвидени органи с мандатност, когато се полага клетва.

Конституцията употребява понятието, за да означи правомощията на органите и срока на упражняването им. За означаване на мандатността освен с термина „мандат" тя борави и с други означения, които като отразяват същността на правното явление, акцентират в конкретната конституционна разпоредба върху едната или другата същностна страна на мандата, съобразявайки кой е неговият носител, различните правоотношения и тяхното съдържание. Така напр.: парламентарен мандат (чл. 64, ал.2, чл.67); избор за определен срок - вж. чл.132а, ал. 4 във връзка с ал.2 и ал.З.; пълномощие/пълномощия - чл.64, ал.З, чл.72, чл.91, ал.2, чл.91а, ал.2, чл.93, ал.5, чл.97, ал.2 и 4, чл.102, ал.1; правомощия - чл.102, ал.1, чл.104, чл. 111, чл.149, ал.2; функции - чл.103, ал.1 и ал.З, чл.132а, ал.6; В теорията и практиката се провеждат различни отграничения ,напр. проучвателен мандат - чл.99, ал.4, чл.102, ал.З, т.2 от Конституцията; „овакантен" мандат, прекъснат (замразен) мандат за остатъчен срок, мандат на ротационен принцип, мандат на квотен принцип, опосреден мандат; разисква се върху конструкции за „висящ мандат", „мандат под условие" (Тълкувателно Решение № 1/1992, к.д. № 18/1991). От гледна точка на възникване на мандатното правоотношение се говори за свързан с избор или назначение мандат.

Различното терминологично означаване показва разлика в режима на съответния вид мандат по различни признаци. В това отношение се отличава проучвателният мандат. Но и той има за съдържание определени правомощия - извършване на действия по конституиране на органа в определен срок, съобразно политическия мандат - вота на избирателите.

Подходът на конституционния законодател при уредбата на мандата е различен. Докато за някои конституционно установени органи уредбата се изчерпва изцяло в Конституцията, за други е използвано овластяване на текущия законодател. Така напр. в чл.138 и чл.139 от Конституцията за органите на местното самоуправление е посочен само срокът на мандата на общинския съвет и на кмета и цялата уредба е поверена на законодателството ( чл.146 от Конституцията).

Конституционният мандат има две съставки - съдържателна (осъществяване на държавнически функции) и времева (срок за осъществяването им). Той е период от време, в който определен колективен или едноличен държавен орган осъществява /може да упражнява/ правомощията, установени от Конституцията или по силата на Конституцията, от основаващ се на нея закон. Във втория случай, законът е, който урежда мандата съобразно указаните от Конституцията положения: продължителност на мандата (начало и край, ако не са посочени в нея), прекратяване.

Конституционно установените правомощия на всички органи уредени от Конституцията не могат да се отнемат със закон. Това е положение, което се отнася до всички конституционно установени държавни органи. Такова правило виждаме изрично в чл.149, ал. 2 от Конституцията за предоставените на Конституционния съд правомощия. Засяга се съдържателната страна на мандатите и възможността за промяната й само чрез промяна по конституционен ред е гаранция за конституционосъобразното осъществяване на държавната власт.

2.3. Фундаменталните ценности, върху които се изгражда Българската държава и нейните институции са посочени в глава първа „Основни начала" на Конституцията. В нея мандатът не е посочен като основно положение (принцип) изрично, но на изграждането на отношенията и на функцията за реално осъществяване на държавната власт на основата на мандатност Конституцията придава особено значение, видно от множеството конкретни разпоредби в следващите глави.

Конституционното понятие „мандат" не може да се абстрахира от следването на общите принципи, на които се основава Конституцията и заложените идеи на съчетаване на принципите на демократично устроена и правова държава. Уредбата на мандата се подчинява на общите принципи, върху които е изградена самата Конституция.

На първо място между основните начала стои чл. 1 от Конституцията. Той има непосредствено отношение към мандатността, преди всичко към парламентарния мандат и учредяването на мандата на държавните органи.

От гледна точка на учредяването, конституционният мандат е отразена в конституционна правна норма или, по нейно предписание, в закон воля на учредителната власт - конституционния или текущия законодател. С други думи, в крайна сметка определящ е волевият акт на конституционния законодател. Учредителната власт произтича от народа. Държавната власт се осъществява непосредствено от народа и чрез органите, предвидени в Конституцията (чл.1, ал.2 от Конституцията вж. Решение № 5/1994, к.д. № 3/1994). Конституционният съд посочва, че Конституцията и законите формират по установен ред държавните органи и в тази връзка се разисква върху мандатността и нейните елементи (Р № 10/1999, к.д. № 36/1998). Затова и мандатът е винаги отразена в правна норма (конституционна или на закон) воля на официален орган, но първоизточникът е народовластието, защото всяка учредителна власт произтича от народа. Народовластието - пряко или опосредено, е основата, върху която се изграждат всички държавни органи и институции.

Правилото на чл. 4 от Конституцията е основно начало на конституционния ред, основата на правното регулиране на всички обществените отношения, а понятието за правовата държава включва несъмнено и изискването за ясно, точно определяне на органите и техните функции и взаимоотношения. Уредбата на мандата и разбирането за него следва да отговаря и съобразява изискването на чл.4, ал.1 от Конституцията за правовата държава и нейните принципи (вж. Решение № 17/1997, к.д № 10/1997). Мандатът е пълномощието, което имат държавните органи, за да осъществяват държавната власт, която произтича от народа. Това е предоставяне на правна възможност за определен период от време да се осъществяват определени функции. Наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт е същностната характеристика на мандата. Принципът на правовата държава (чл.4, ал.1 от Конституцията) отнесен към мандата означава, че следва да има еднакво отношение и разбиране за всички държавни органи що е мандат и срок на мандат. И ако тези два въпроса и техните отговори са ясни и отразяват безспорно същността на мандата като конституционноправно явление, въпросът за прекратяване преди срока трябва да се свързва със съдържателната страна на мандата и открива възможност за конкретност, поради това, че държавната власт се осъществява от различни органи с различни конституционно определени функции. Затова при тълкуване на разпоредбите на Конституцията относно мандата трябва да се извлича съдържанието им като се съобразяват всички принципи, отразяващи правовия характер на държавата. Това се отнася и до случаите, когато се осъществяват специфични функции. Следва да се отчита принципът на изборност и на разделението на властите (чл.8 от Конституцията), да се вземат предвид и принципите заложени в конституционната уредба на различните власти и изискването за обновяване на състава на определен държавен орган. Правилото на чл.11, ал.1 от Конституцията установяващо принципа на политическия плурализъм също има отношение към мандатността. Политическият плурализъм е свързан с осъществяването на държавната власт съобразно изразената свободно политическа воля и затова той е основна категория на демократичната държава. Член 11 от Конституцията подчертава неговото особено място сред принципите и изразява връзката между политическото и държавно изграждане на държавните органи и институции. Той е връзката на, „свободното волеобразуване у народа към организираната държавност", отразява политическото въздействие върху държавноправния живот и неговата организация и осигуряване на алтернативни решения и модели. И тук се открива връзката и с мандата (срв.чл.11, ал. 3, чл. 67 и чл. 99 от Конституцията).

Извеждайки понятието мандат и връзката му с основните начала на Конституцията, т.е. разглеждайки го като правна категория, в същото време трябва да се държи сметка, че всяко понятие е част от различни правни конструкции и е възможен нюанс в основния му смисъл, дори различен смисъл, нещо което е относимо и към мандата (вж. напр. чл.67, ал.1 от Конституцията). Възможно е в различни отношения с други понятия и правни категории да се проявяват и излизат на преден план едни или други негови съставни елементи. Така се осигурява необходимата свобода при осъществяването на възложените от учредителната власт държавни функции. Тази свобода е необходима и за конституиране и устройство със закон на държавните органи, които ще вземат решения и осъществяват непосредствено държавната власт и управление въз основа на овластяване от Конституцията. Това се отнася и до обикновения законодател, когато той трябва да уреди елементите на мандатността. В същото време е необходимо да се следват принципите на конституционното право, които осигуряват в достатъчна степен сигурност и стабилност, равновесие в юридическия ред, социалната среда, но и динамиката на процесите.

3. Практиката на Конституционния съд е богата на тълкуване на разпоредби на мандата на различни държавни органи, предвидени в Конституцията и конституционно установени институции. Това е тълкуване in concreto, за да се стигне до извода за съобразност на съответната законова норма с Конституцията. Има и тълкувателни решения относно отделни разпоредби на Конституцията и уважаването на искане за абстрактно задължително тълкуване на понятието „мандат" очевидно ще съобрази и това, което в случаите на конкретно тълкуване е извел като извод Конституционният съд. Практика сочи също, че не би могло във всички случаи да се достигне до тълкувателен резултат, че мандатът има еднакъв правен режим за всички държавни органи.

Свидетелство за различния режим на мандатите са различните уредби, (вън от употребата на различна терминология, с която се означават мандатите), които Конституцията създава на установените в нея държавни органи, техните мандати и възможните класификации. Мандатността е механизъм на правовата държава за организиране на държавния живот. Самото разделение на властите изисква различен режим на мандата на държавните органи. Точно различието в режима на мандатите предпоставя и различни класификационни критерии и уточняваща терминология, защото същностното е едно единствено - предоставени, по установен ред от Конституцията или основан на нея закон, правомощия за определен срок. Различни са учредителите на мандата, т.е. държавният орган предоставящ определена власт и установяващ параметрите на мандата - съдържателни и времеви. Мандатът може да възникне от избор или от назначение. Учреденият държавен орган може да бъде едноличен или колективен. Конституционното право ясно отграничава персоналните мандати от мандата на колективния орган, създаден с разпоредба на Конституцията или по нейно предписание със закон. Разнообразие има и в уредбата на срока на мандата. Конституцията определя неговата продължителност или предоставя това на делегирания законодател. В някои случаи е посочено началото и края на мандата изрично. В други, това е подразбиращо се, от функциите на съответния орган. Самият срок може да бъде абсолютно или относително определен по продължителност.

Съдържателно мандатът също показва различия и гъвкавост. Различна по обем и съдържание е предоставената власт. Ако говорим за еднакъв или общ режим - същностното се свежда до предоставянето на власт за осъществяване на определени публичноправни функции за определен срок, нещо, по което няма спор (вън от теоретичните спорове относно цялостната характеристика на мандатността). Двете страни съдържателност и срочност са неразривно свързани, с изключение на случая на продължаване осъществяването на функции след изтичане на срока („удължаване" на мандата).

Мандатът за конституционното право е осъществяване на властнически правомощия (пълномощия, ако се акцентира на предоставянето на власт от възлагащия или учредяващия тези правомощия) в област от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна, за определен период от време (срок). Двата елемента - пълномощия и срок, дават характеристиката на мандата. Първата е съдържателна, втората - времева.

Тъй като с мандата се предоставят правомощия, характеристиката в съдържателно отношение не може да бъде изчерпателна, а лимитирана и избирателна - съобразно волята на учредяващата власт, която предоставя осъществяването на определен вид и обем държавни функции. Това е гаранция за конституционосъобразното осъществяване на държавната власт. Съдържателната страна на мандата определя и продължителността на овластяването. Мандатното правоотношение не би могло да има еднакъв правен режим, тъй като и съдържанието на предоставената власт (правомощия) може да бъде, и е различно. Самата Конституция предопределя различния режим на мандата и неговите елементи в зависимост от това какви правомощия се възлагат като може да предостави определянето им на друг орган, такъв който тя конституира или такъв, за който тя само посочва, че трябва да бъде създаден, за да осъществява определените от нея функции. Организационните модели възприети от законодателството са различни, различна е пълнотата на уреждане и на мандата.

Самата Конституция урежда различно парламентарния мандат, президентския мандат и мандата на правителството. Начало на мандата на народния представител е произвеждането на изборите за НС (Решение № 5/2001, к.д. № 5/2001, Решение № 2/1995, к.д. № 1/1991, Решение № 4/1992, к.д. № 1/1991). Всеки народен представител има „свободен мандат" (арг. чл. 67 от Конституцията). Мандатът на Народното събрание се отличава от мандата на народния представител. Има общи и „лични" (персонални) основания за предсрочно прекратяване (Решение № 8/1993, к.д. № 5/1993). Анализът на основанията показва, че има връзка и в съдържателно и във времево отношение между тях. Пълният мандат на народния представител е четири години - изтичане на срока на легислатурата. Тя може да бъде съкратена при предсрочно прекратяване пълномощията на Народното събрание, ако не се състави правителство и пропаднат проучвателните мандати. Според чл. 160, ал.З от Конституцията пълномощията на Народното събрание се прекратяват и с произвеждане на избори за Велико Народно събрание; легислатурата може да бъде удължена при извънредно положение (чл. 64, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията; вж. и Решение № 1/1992 г, к.д. №18/1991, Решение № 20/1992, к.д. № 30/1992). Прекратяването на пълномощията на Народното събрание прекратява и тези на народния представител. Краят на неговия мандат обаче, може да не съвпадне с края на легислатурата. Той може да бъде предсрочно прекратен на индивидуално основание, посочено в чл.72 от Конституцията „без изброяването да е изчерпващо", поради това, че има уредени и особени хипотези. Мандатът може да бъде за доизкарване на прекъснат или прекратен мандат. Може да има заместващ и възобновен мандат. Конституцията познава и прекъсване на депутатските пълномощия (чл.68, ал.2 от Конституцията) и овакантяване на депутатския мандат. В Тълкувателно Решение № 8/1993, к.д. № 5/1993 е посочено, че „...продължителността на мандата на народния представител поначало съвпада с легислатурата на Народното събрание, определена в чл.64, ал. 1 от Конституцията. Когато изтече мандатът на Народното събрание и се прекратят неговите пълномощия (чл. 64, ал.З от Конституцията) се прекратяват пълномощията и на всеки един от народните представители. Тъй като всеки народен представител е носител на ... мандат, Конституцията предвижда и лични основания за прекратяване на пълномощията. Те имат персонален характер". Няма основание Конституционният съд да отстъпи от разбирането изразено в това тълкувателно решение. Касае се за персонални основания, които не са във връзка с изтичане легислатурата на Народното събрание. Осъществяването им води до предсрочно прекратяване на пълномощията на народния представител при запазване мандата на държавния орган.

Конституционно понятие е и президентският мандат (чл.95, ал.1 от Конституцията). Мандатът е петгодишен. Допуска се преизбиране само за още един мандат, за разлика от мандатността на народните представители. Тук е невъзможно да се говори за общи и персонални основания за предсрочно прекратяване на мандата. Предсрочно прекратяване може да се извърши на предвидените в чл. 97 от Конституцията четири основания. Съобразно с правомощията на президента в действие е принципът на непрекъсваемост - чл. 97 от Конституцията (вж. и Решение № 2/1991, к.д №24/1991).

Няма изрична разпоредба в Конституцията за срок на мандата на правителството. Определено е началото, но не е установен срок на пълномощията. Тази особеност се дължи на начина, по който се формира Министерския съвет от Народното събрание и правомощията, които той има (чл.105 от Конституцията). Продължителността на мандата зависи, първо, от легислатурата на Народното събрание и, второ, от доверието на парламента (вж. Решение № 20/1992, к.д. № 30/1992). При всяка нова легислатура започва мандат на ново правителство. Специфични са и основанията за прекратяване на мандата. Когато няма нова легислатура, основанията за предсрочно прекратяване са вот на недоверие на цялото правителство или на министър-председателя и подаване и приемане на оставката на министър-председателя. Член чл.111, ал.1 от Конституцията посочва и смъртта на министър-председателя. Основанията са съобразени с особеното място и роля на министър-председателя в правителството, с неговите функции, с принципа на екипност и йерархичност.

В определени случаи Конституцията съзнателно е оставила въпросите да се уреждат на законово ниво. Такива са случаите със законите, основани на чл. 129-130, чл.132а, 146, 152. Този подход предоставя възможност за различни уредби и различен режим в границите на конституционната рамка и съобразно общата абстрактна мярка, която се определя от основните начала на Конституцията. Иначе устройствените закони не биха могли да съобразят организационната структура на органите и институциите с функциите, които са им предоставени. За съдебната власт е установено комбинирано решаване на въпросите на мандата - в Конституцията и в ЗСВ. Законовата уредба се изгражда съобразно конституционните положения на чл.129, ал.2, чл.130, ал.6 , чл.131, чл.132а от Конституцията (вж. и Решение № 8/2006, к.д. №7/2006, Решение № 8/2007, к.д. №5/2007). Различният режим на мандатност на органи установени от закон се отнася и до евентуалните промени в правната уредба.

Изводът е, че правният режим на мандата на различните органи е различен. Парламентарният мандат е различен от мандата на президента, на Министерския съвет, от мандатите в изпълнителната власт, в съдебната власт и от мандатите на органи на местно самоуправление. Конституцията ясно разграничава правния режим на мандатите на различните органи, независимо от учредителната власт - дали самата тя е предвидила мандатните правоотношения или на основание на нейна разпоредба те са установени от закон.

II.

1.1. Питането на народните представители относно предсрочното прекратяване на мандата ни изправя също пред два въпроса - прекратяване на индивидуалния мандат и прекратяване мандата на колективния орган. Въпросите са относими както към мандатите на държавните органи, изрично уредени в Конституцията, така и на тези, чиято организация и дейност е изградена на основата на конституционно овластяване

Уредбата на мандатите в Конституцията показва модел, който предпоставя държавните органи да осъществяват своята дейност пълен мандат, т.е. за предвидения в Конституцията срок. Разпоредбите относно мандатите на различните органи показват, че има създадени изрични разпоредби за предсрочното прекратяване и основанията за това. Първо, това е установено пряко за случаите, когато срокът е посочен в самата Конституция - напр. Народно събрание, президент; второ - опосредено за други конституционно предвидени органи и институции, за които е предвидено, че закон ще урежда организацията и дейността им, което включва и определяне на срока на осъществяване на държавнически функции. Не е задължително овластяването да се отнася до всички елементи на мандата. Преценката е на делегиращия орган. Например в чл. 147 и чл.148 от Конституцията относно мандата на Конституционния съд е определен срокът на пълния мандат и в шест точки основанията за предсрочно прекратяване на мандата на конституционен съдия, като в чл.149, ал.2 е изрично изключено да се дават или отнемат правомощия на Конституционния съд със закон. Разпоредбите на чл.138, чл.139, чл.143 и чл.146 от Конституцията, са израз на друг подход - предоставяне нормативното решение да бъде дадено от закон. Сравни и чл. 27, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация.

По начало изискването за добро функциониране на държавата и осъществяване на властите изисква запазване на правомощията за пълен мандат, т.е. за целия определен предварително период от време, но е предвидено и предсрочното прекратяване на персоналния мандат. Въпросът е за пределите на това изключение от общото положение и дали изброяването на основанията за предсрочно прекратяване е изчерпателно или от систематическото единство на разпоредби и същността на мандатното правоотношение и логиката на уредбата биха могли да се извлекат и други основания. Няма съмнение, че за да има предсрочно прекратяване на персонален мандат трябва да са налице определени обстоятелства, настъпили след неговото възникване и тези обстоятелства да са посочени като юридически факт за прекратяването изрично от Конституцията или от закон основан на нея (изрични основания). Тази последица - предсрочно прекратяване на мандата, обаче, може да се свърже с настъпването и на други правнорелевантни факти в уредбата на даден държавен орган. Ролята на учредителите на мандата не се изчерпва с предоставянето му и определянето на кръга правомощия, които ще осъществяват за предвидения срок. Фактът, че правомощията са предварително установени в конституционна норма или, въз основа на нея, от законова норма, не означава, че кръгът на правомощия и срокът за осъществяването им не може да бъде променян - разширен или ограничен по реда, по който са определени първоначално правомощията, т.е. с нова конституционна или законова разпоредба. Предоставените пълномощия и тяхното осъществяване са под контрола на учредяващия мандата орган.