ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Тодор Тодоров, Румен Янков и Пенка Томчева по к.д. № 17/2002 г.
Отношенията между съдебната и други власти трябва да бъдат оценявани на основание няколко фактора:
а) Независимост при взимане на решение. В нормативен план при създаването според конституция или закон съответната власт може да е независима от другите и въпреки това да не може да изпълнява своите функции самостоятелно, ако взимането на окончателното решение зависи от свързвани с другите власти условия в такава степен, че в действителност ограничително равновесие да не се получи.
б) Организационна независимост, в това число основно по кадрови въпроси.
в) Съответствие с принципа на разделението на властите предназначението на всяка една от тях е да функционира в определена сфера при конституционното задължително взаимодействие в осъществяването на държавната власт – чл.1, ал.2 от Конституцията. Впрочем терминът “разделение на властите” сам по себе си създава съпротива, тъй като на такава основа едва ли би могла да функционира която и да е държавна система. От друга страна, всеизвестно е, че в определена област, ако се допусне който и да е орган от властите да действа безконтролно, той ще се превърне в източник на деспотизъм. Магистратурата не прави изключение. Тук опасността е засилена, тъй като по историческа традиция съдебната власт при прилагането на законите по-малко зависи от другите власти и практически не подлежи на граждански контрол. В обществен и психологически план “властта на съдиите е търпима само поради възможността за обжалване”. При това положение голяма е опасността да се оформи изолирана власт, която под претенции за независимост се противопоставя на всяка промяна, търсене на отговорност и прозрачност.
г) В методологически план трябва изрично да се отбележи, че неуредените от Конституцията въпроси са предоставени на дискрецията на Народното събрание. Там, където Конституцията не въвежда изрични забрани, законодателят е свободен в рамките на общите конституционни принципи да урежда съответната материя по законодателен ред. Това с особена сила важи за т.нар. организационни закони, с които се уреждат организацията и функционирането на държавния апарат, включително в сферата на съдебната власт (чл.133 от Конституцията).
Считаме, че преценката за конституционосъобразност следва да се прави от тези изходни позиции, които не са съобразени в решението.
1. По параграф 1, т.2, с който се изменя чл.20, ал.3 ЗСВ
Разпоредбата е реминисценция на решението на Конституционния съд по к.д. № 10/99 г., с което е признат за нелегитимен изборът на двама от членовете на ВСС. Тогава е поставена под съмнение кадровата дейност на съвета за период от две години назад.
По повод на състава на ВСС с решение по к.д. № 9/94 г. е прието, че чл.133 от Конституцията препраща към закона за уредбата на организацията на ВСС. Във връзка с това КС е възприел тезата, че изискванията за избираемост на членове на съвета се включват в организацията му. ВСС е колективен орган на съдебната власт. Избирането и освобождаването на членове на съвета са елемент от неговата организация, както е казано в решението и това трябва да се извърши със закон.
Тук законодателят е приложил правилото, че никой не може да бъде съдник за себе си (nemo judex in sua causa). Нормата по същество представлява разумно и пропорционално ограничение на правото на глас, за да се изключи възможната заинтересованост. В тази насока са и разпоредбите на чл.25, ал.2 от ЗКС и чл.31 от ЗСВ
Ето защо оспорената разпоредба не е противоконституционна.
2. По § 3, т.1, буква “а”, с която се изменя чл.27, ал.1, т.3 ЗСВ относно израза “съдия изпълнителите, съдиите по вписванията и съдебните служители”
Новосъздаденият текст държи сметка за спецификата на тези длъжности и тяхната неразривна връзка със съдебната власт.
Като пример може да се посочи, че там, където няма назначени съдии-изпълнители длъжността им се изпълнява от районния съдия - чл.142 ал.2 ЗСВ. Средствата за възнаграждението им са включени в бюджета на съдебната власт, който от своя страна се определя с годишния Закон за бюджета. С разпоредбата се цели да бъде постигнат баланс между броя на магистратите и лицата, които извършват дейност в пряка връзка с магистратската и нищо повече. А иначе в закона е посочено, че министърът на правосъдието назначава съдиите-изпълнители – чл.150, ал.2 и съдиите по вписвания - чл.160, а съответният ръководител на органите на съдебната власт - съдебните служители.
Не е противоконституционно ВСС като първостепенен разпоредител на бюджета да определи и броя на съдиите-изпълнители, съдиите по вписванията и административните служители, след като определя размера на възнаграждението им.
3. По § 3, т.1, буква ”б”, с който се допълва чл.27, ал.1, т.6 от ЗСВ - 1/5 от членовете на ВСС да поискат снемането на имунитета и за временно отстраняване от длъжност на съдия, прокурор и следовател в определен от закона ред.
Обявяването на разпоредбата за противоконституционна в решението се основава на чл.127, т.1 от Конституцията, според която само прокуратурата разполага с обвинителна функция.
Имунитетът се установява в обществен интерес. Снемането му не е част от наказателното преследване, а условие, което го прави възможно. Той е предпоставка за наказателното производство и не е негово начало. Тъкмо за това той се снема от органи, които не са предвидени в наказателната процедура – Народно събрание, КС, ВСС. Още по к.д. № 13/92 г. е прието, че в Конституцията съществува разлика между имунитет и начало на наказателно производство.
Не съществува длъжност в системата на органите на власт и управление, на която да не може да бъде снет имунитетът. Формалният прочит на Конституцията, без да бъде правена разлика между имунитет и наказателна отговорност, води до логическия и конституционен абсурд, че Великото народно събрание в рамките на държавата е определила личност, на която е предоставила правото да търси отговорност всекиму, без да са предвидени правила за самата нея в тази насока. В правовата държава, в отношението й с лицата, представляващи държавната власт, не може да се прави разлика. Според основните начала на Конституцията - чл.6, ал.2, всички граждани са равни пред закона, а наред с това според чл.4, ал.1 от Конституцията България е правова държава.
Впрочем самата Конституцията с чл.132, ал.2 не прави разлика в йерархията при снемане на имунитета на съдия, прокурор или следовател от ВСС. Посочената разпоредба на чл.27, ал.1 в крайна сметка синхронизира хипотезата на чл.29, ал.1, т.4 от ЗСВ, според която съществува възможност ръководителите на трите звена на съдебната власт да бъдат освободени при влизане на влязла сила присъда за извършено престъпление от общ характер.
4. Параграф 3, т.1, б.”г”, с който е създадена т.10, чл.27 ЗСВ в частта относно израза “обобщен от министъра на правосъдието”
Обобщаването на съдебната практика от министъра на базата на докладите на ръководителите на трите звена на съдебната власт е дейност постфактум. Тази дейност не може да повлияе на дейността на правораздавателните органи, т.е. на тяхната независимост.
Конституцията изрично създава възможности за взаимен контрол и осигуряване на баланс във функционирането на трите власти.
Искането от съдебната власт да бъде обявен за противоконституционен закон, констатациите за налична опасност за извършено престъпление, отмяната на министерско постановление са примери в тази насока. И никой в тези случаи не твърди, че се засягат престижът и независимостта на законодателната или изпълнителна власт.
Престижът на една съдебна власт не може се гради на забраната другите власти и обществеността да бъдат информирани за дейността й.
5. Параграф 3, т.1, б. “г” в частта, в която се създава нова т.14 на чл.27, ал.1 от ЗСВ
Става дума, че ВСС трябва да утвърди правилата за професионална етика на съсловните организации на съдебните служители.
Не е нужно да се обосновава характерът на правилата за професионална етика. Наличието и нуждата от тях са наложени от практиката. Тъкмо затова се налага нравствените критерии да бъдат определени от отделни професионални съсловия, чиито ограничен кръг членове изключва прилагането на нормативни актове с широк кръг адресати.
В крайна сметка етичен кодекс е необходим, тъй като нравствените категории непрекъснато се менят и затова не подлежат на законова регламентация. Тази е причината, поради която изготвянето на етични кодекси по принцип е предоставено на съсловните организации. Доколкото ВСС като върховен административен орган на съдебната власт представлява всички нейни звена, логично и целесъобразно е с негов акт да се утвърждават етичните кодекси.
Конституцията не съдържа забрани за такава уредба.
6. Параграф 4, т.1, с която се изменя чл.28 от ЗСВ
Става дума за пленумите на върховните съдилищата, Главна прокуратура и общите събрания на съдиите, прокурорите и следователите чрез тайно гласуване да посочват административните си ръководители, което предложение да бъде изпратено на ВСС.
В чл.133 от Конституцията изрично е предоставена възможността със закон да бъдат уредени правилата за работата на ВСС. В частност със закона сега за първи път са уредени правила административните ръководители да се предлагат на общи събрания на магистрати. След като кадровите правомощия на ръководителите на звената не са посочени в Конституцията, а със закона, на какво основание трябва да бъде отречено на магистратите правото чрез тайно гласуване да избират ръководители, които да предложат на ВСС за избор наред със запазеното самостоятелно правомощие на ръководителите на звената и министъра на правосъдието.
Но тук трябва да бъде подчертано, че новите норми имат пряко отношение към независимостта на магистратите. Съчетаването на административен и инстанционен контрол е пагубно за магистратурата. Видима е опасността едноличният ръководител да авансира политически угодни и юридически послушни магистрати от по-долни инстанции. Какви независими решения могат да се чакат от магистрат, чиято кариера и оттам заплащане зависи единствено от административния ръководител.
7. Параграф 6 в частта на чл.30, ал.1 от ЗСВ “съдия изпълнителите, съдиите по вписванията и съдебните служители” и “чрез министъра на правосъдието”
На първо място трябва да се отбележи, че за правомощията на ВСС относно определяне броя на съдия-изпълнителите, съдиите по вписванията и съдебните служители важи казаното по т. 2 на това особено мнение.
Няма нищо противоконституционно в това предложенията по чл.30, ал.1 ЗСВ да се правят чрез министъра на правосъдието, който по закона е задължен в 7-дневен срок да ги изпрати на ВСС.
Както се вижда разпоредбата задължава министъра на правосъдието да изпълни предписаното му действие в определен от закон срок. Това изключва възможността той да упражнява каквато и да е дискреция и да влияе върху независимостта на ВСС. Не е нужно допълнително да се изяснява, че дейността, свързана с организацията на заседанията на ВСС, не е правомощие – термин, който всеки юрист свързва с решаваща функция.
Но тук е важно друго. За това дали е нарушен балансът между властите трябва да се съди от съдържанието на целия закон. Така в чл.26, ал.7 ЗСВ е предвидена възможност за промени в дневния ред на заседанието от всеки член на ВСС, независимо от оспореното правомощие на министъра.
8. Параграф 6 в частта на чл.30, ал.1, т.1, б. “б” ЗСВ относно думите “въз основа предложение на общото събрание на съответния съд”; § 6 в частта на чл.30, ал.1, т.3, б. “б” ЗСВ относно думите “по предложение на общите събрания на прокурорите на съответните прокуратури”; § 6 в частта на чл.30, ал.1, т.7, б. “б” ЗСВ относно думите “по предложение на общото събрание на съответния съд”; § 6 в частта на чл.30, ал.1, т.9, б. “а” ЗСВ относно думите “по предложение на общото събрание на районния съд”; § 6 в частта на чл.30, ал.1, т.10 б. “б” ЗСВ относно думите “по предложение на общото събрание на следователите от окръжните следствени служби”; § 6 в частта на чл.30, ал.2 ЗСВ относно участие на магистрати от звената на съдебната власт, чийто състав е под 5 души, да участват с право на глас от общите събрания от по-горните органи на съдебната власт; § 6 в частта на чл.30, ал.3 ЗСВ, определящ начина на взимане на решения от общите събрания на магистратите; § 6 в частта на чл.30, ал.4 ЗСВ, задължаващ съответния ръководител да внесе предложението на общото събрание във ВСС чрез министъра на правосъдието; § 6 в частта на чл.30, ал.5 ЗСВ относно думите “на общото събрание и”.
Проблематиката по изброените в т. 8 параграфи е обща и за нея ще важи казаното за допустимостта от конституционна гледна точка магистратите да правят предложения за избиране от ВСС своите ръководители.
9. Параграф 6 в частта на чл.30, ал.8 ЗСВ
Разпоредбата гласи, че в изпълнение на кадровите решения на ВСС по чл.27, ал.1, т.4 заповеди се издават от “председателствуващия ВСС”.
На първо място трябва да се отбележи, че под “председателстващия” в случая трябва да се има предвид не само министърът на правосъдието, а и останалите трима ръководители от звената на съдебната власт.
На второ място, че който председателства е длъжен да издаде заповед. Той няма право на преценка и не може да подпише друг акт освен този на ВСС. Считаме за пресилено да се приеме, че след като е взето решение от ВСС за назначаване на висш магистрат, да се подпише заповед от този, който председателства заседанието, се нарушава принципът на разделение на властите. За пълнота трябва да се отбележи, че и при досега действащия режим, който с отмяна на нормата се запазва, заповеди се издават от министъра на правосъдието по т.1, б. “б”, т.6 и 7 на чл.30, ал.4 в редакцията му от 1998 г.
10. Параграф 9 в частта на чл.35а, ал.1 ЗСВ
Разпоредбата предвижда министърът на правосъдието на базата на представени от звената годишни отчетни доклади да изготвя обобщен доклад за дейността на органите на съдебната власт и да го внесе за разглеждане във ВСС. Тази разпоредба не е противоконституционна и съображенията за това са изложени в т.4 от това особено мнение.
11. Параграф 9 в частта на чл.35б ЗСВ
Разпоредбата преди изменението на закона е била предмет на искане да бъде обявена за противоконституционна по к.д. № 34/98 г., което е отхвърлено.
Налага се да бъде възпроизведен решаващият абзац от мотивите: “Проверката на организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските, следствените дела от страна на министъра не може да се приеме като намеса на изпълнителната власт в работата на съдебната"
Съпоставен чл.35б със стария текст показва, че наименованието “Министерство на правосъдието” е заменено с “министър на правосъдието”. В новата ал.3 на чл.35б е предвидено при съвместните проверки в тях да участва съдия, прокурор и следовател заедно с представители на инспектората. Без нови обстоятелства или аргументи Конституционният съд не трябва да отстъпва от цитираното решение.
В конкретния случай специално трябва да се отбележи, че Конституцията не изключва правото на законодателя да предвиди възможността за разпростиране на проверките, свързани единствено с организацията на съдебната дейност върху върховните съдилища и Главна прокуратура.
12. Параграф 9 в частта на чл.35д ЗСВ
Съдебните експерти не са магистрати. Заключенията им не са съдебни актове и не са задължителни за съдилищата и прокуратурите.
От тази гледна точка разширителното тълкуване на чл.133 от Конституцията, според който организацията и дейността на съдилищата, прокурорските и следствените органи трябва да се регламентират със закон, е пресилено. Дори да се приеме, че дейността на съдебните експерти може да се уреди със закон, това не изключва общото правило, според което законодателят може да делегира тази уредба на Министерския съвет. Фактически такава законова делегация се съдържа в оспорената разпоредба.
13. Параграф 12 в частта на чл.56а, ал.1 ЗСВ относно думите “съдия изпълнители и съдии по вписванията”
Става дума, че общото събрание на районния съд се състои от всички съдии и съдиите по вписванията.
Разпоредбата не е противоконституционна.
Със съдебното изпълнение се постига крайната цел при упражняване правата на гражданите. Връзката между исковия и изпълнителния процес е очевидна. Във инстанционен план действията на съдиите- изпълнители се контролират от районните съдиите. В бюджетен план заплащането им се осигурява от бюджета на районния съд.
14. Параграф 12 в частта на чл. 56а, ал.2, т.1 ЗСВ
Разпоредбата касае общото събрание на районния съд, което се състои от всички съдии, съдиите-изпълнители и съдиите по вписванията.
По изложените по-горе съображения този състав на общото събрание на районния съд не е противоконституционен.
Следва да се има предвид, че предвиденото в чл.56а, ал.2, т.1 ЗСВ правомощие на общо събрание да предлага председател на съда би било противоконституционно, ако в него участват съдиите-изпълнители и съдиите по вписванията. Тази противоконституционност обаче не може да се разпростре върху останалите уредени в тази алинея правомощия, поради което решението на съда в тази му част е неправилно.
15. Параграф 13, с който се изменя и допълва чл.59 ЗСВ
Става дума за новата ал.3, т.1 – общото събрание на окръжния съд да определя лице, което предлага за председател, и ал.4, която определя кворума на общото събрание за взимане на това решение; § 14, т.2 в частта на чл.63, ал.1, т.3 буква “б”, задължаващ председателя на окръжния съд да изпрати справка по образец, изготвен от ВСС, на министъра, който да я е внесе във ВСС; § 15, с който се изменя чл.69, ал.2 ЗСВ, чието съдържание е в смисъл, че общото събрание на военния съд осъществява правомощията по чл.59, ал.3, т.1, 3, 4, 5 и 6; § 16, с който се изменя и допълва чл.76 ЗСВ. Става дума за дейността на апелативен съд. Общото събрание да осъществява правомощията по чл.59, ал.3, т.1, 2, 3, 5 и 6, от които т.1 се отнася до решение на общото събрание да предложи председател на съда; § 17, т.2 в частта на чл.79, ал.1, т.2, букви “а” и “б” ЗСВ относно думите “на министъра на правосъдието” и буква “б” относно годишния доклад за дейността на съда и изпращането на справки и статистически данни на министъра на правосъдието за разглеждане на ВСС; § 23, с който с чл.100, ал.1 ЗСВ се създава нова т.6, относно думите “министър на правосъдието”. Тук става дума за доклада на ВАС, който се изпраща на министъра на правосъдието за включване в доклада по чл.27, ал.1, т.10 (годишен доклад на съдилищата от министъра на правосъдието); § 27, с който се изменя чл.114, ал.6 ЗСВ, относно думите “министър на правосъдието”. Става дума за задължение на главния прокурор да изпрати годишния доклад на министъра на правосъдието за включване в обобщения доклад по чл.27, ал.1, т.10. Във всички посочени случаи законодателят е конституционно оправомощен да създава законова уредба на организацията на дейността на съдебната власт. Тук важат същите аргументи, които са изложени по-горе относно правомощията на общите събрания на магистратите и обобщаване на отчетните доклади и изготвяне на статистически справки.
16. Параграфи 35 и 36, с които се изменя чл.125 и се създава чл.125а ЗСВ
Разграничаването на магистратските длъжности в съдебната власт от качеството на административен ръководител не е противоконституционно.
Длъжностите в съдебната власт, изброени в Конституцията, са съдия, прокурор, следовател, председател на ВКС, председател на ВАС и главен прокурор. Длъжности, като председател на районен, окръжен или апелативен съд, районен, окръжен или апелативен прокурор, директор на НСС и директор на окръжна следствена служба, както и длъжностите на техните заместници не са посочени в Конституцията и са създадени със закона. Съпоставянето на ал.2 и ал.3 на чл.129 дава основание да се направи извод, че Конституцията провежда разграничаване между магистратска длъжност и длъжност на административен ръководител, макар и само за председателите на ВКС, ВАС и главен прокурор. Мандатът се отнася единствено до качеството на административен ръководител, но не и до качеството на магистрат. Няма пречка според Конституцията в ЗСВ да бъде проведено разграничение на длъжността на магистрата от качеството на административен ръководител. Несменяемостта на магистрата по чл.129, ал.3 не включва и несменяемост от заеманата от него ръководна длъжност. Тя е предназначена да охрани независимостта при осъществяване на дейността му, а не да съхрани качеството му на ръководител. Когато един председател на съд загуби това си качество, той продължава да е съдия и това е решаващото. Конституцията брани статуса на съдия, а не на ръководител. И е недопустимо да се смята, че тя брани ръководното качество, което е придобито.
Мандатът по Конституция, предвиден за ръководителите на звената, може да се променя със закон. Няма конституционна пречка със закон да бъде въведен мандат за длъжности, непредвидени в Конституцията. В Решение № 33/98 г. Конституционният съд е стигнал до извода, че няма конституционна разпоредба, която да изключва възможността мандат да имат и други органи освен посочени в Конституцията. Щом няма забрана, не може да се говори за нарушаването й. Това означава, че и за други случаи Народното събрание със закон може да предвиди мандатност.
От тази гледна точка не може да се приеме, че с измененията се нарушава чл.129, ал.1 от Конституцията. Законът не засяга магистратите в това им качество и не ги освобождава от длъжност, а предвижда единствено провеждане на общи събрания по чл.30, ал.1, последвани от предвидената в закона процедура по чл.30, ал.2 –8 ЗСВ.
Административните ръководители имат мандат, тъй като техните функции и правомощия на ръководители не са част от правораздавателната дейност. Те нямат нищо общо с независимостта на съдебната власт и с тяхната несменяемост като магистрати.
Позоваването на Решение № 9/94 г. на КС е неубедително. Констатациите в мотивите на решението не изключват друго решение, което също да е конституционосъобразно.
17. Параграф 40 в частта на чл.129, ал.1 ЗСВ относно думите “първоначално”
Текстът не е противоконституционен, тъй като гарантира правата на магистратите, а не ги засяга.
Статутът на несменяемост се придобива след изтичане на 3-годишен срок от назначаването на първата магистратска длъжност, независимо в кое звено на съдебната власт е извършено. При всички последващи назначения на магистрата няма да се счита първоначално назначен и няма да е необходим нов тригодишен стаж за придобиване на статут на несменяемост. С включване на думата “първоначално” се пояснява, че несменяемостта на магистрата не се губи при преминаването му на друга длъжност, например от съдия като прокурор или следовател.
Оспорената разпоредба изравнява статута на всички магистрати (съдия, прослужил на място три години и постъпил в прокуратура, ще бъде несменяем; противното тълкуване би означавало за постъпилия съдия да започва отначало нов срок за несменяемост).
18. Параграф 45, т.1, с която се изменя чл.134, ал.3 ЗСВ, в частта относно думите “не по-малко от 1/5 от членовете на ВСС”
По отношение на това изменение на закона, което не е противоконституционно, трябва да се има предвид казаното в т. 3 относно допълнението на чл.27, ал.1, т.6 от ЗСВ.
19. Параграф 45, т.2, с която се създава ал.4 в чл.134 ЗСВ
Разпоредбата не е противоконституционна и за нея са относими мотивите към т. 3 от становището досежно чл.27, ал.1, т.6.
20. Параграф 54, с който се изменя чл.143 ЗСВ
Ранговете на магистратите не са уредени на конституционно ниво и въпрос на преценка е изменението на съществуващата уредба на ранговете, преименуването им и премахването им.
21. Параграф 74, с който се изменя чл.168, ал.1, т.3 ЗСВ
Разпоредбата предвижда случаите, при които се носи отговорност от магистратите, ако нарушават правилата на професионална етика. След като не е отменена разпоредбата на чл.27, ал.1, т.13, няма основание да се отменя и този текст.
22. Параграф 85, с който се създава нова ал.3 на чл.190 ЗСВ
Лицата, които дават разрешение за отпуск на ръководителите по чл.125а, уведомяват за това председателстващия ВСС.
Конституционно правило, което се отнася до принципа за разделение на властите, не е нарушено. Нормата е от организационен характер. Уведомяването не поражда никакви права или задължения за магистратите и не засяга независимостта на съдебната власт.