Вид на акта
особено мнение по решение
Дата
04-10-2011 г.
Към дело
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Благовест Пунев и Румен Ненков по к.д. № 7 от 2011 г.
Категорично не сме съгласни с решението на Конституционния съд, взето с гласовете на мнозинството съдии. Намираме, че липсва конституционна основа за неговото постановяване. Нещо повече, прилагането му ще обуслови не утвърждаване, а нарушаване на установения от Конституцията баланс и взаимен контрол между трите власти. Намираме, че искането на главния прокурор на Република България за обявяване на частична противоконституционност на чл. 100 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) е неоснователно по следните съображения:Според искането Конституцията се нарушава само в онази част на оспорената разпоредба, с която по повод на провежданите парламентарни анкети, проучвания и изслушвания е установено задължение на държавните органи и длъжностните лица от държавната и общинската администрация, а също така и на гражданите, да предоставят на съответните комисии на Народното събрание сведения и документи, представляващи следствена тайна. Вносителят твърди, че въвеждането на такова задължение противоречи на чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията. Според него по този начин дейността на прокуратурата по осъществяване на наказателното правосъдие се поставя в зависимост от законодателната власт. Така последната се намесва в осъществяване на конституционните функции на съдебната власт и накърнява нейната независимост.Изразената в искането позиция, за съжаление възприета с постановеното конституционно решение, представлява превратно интерпретиране на действителното съдържание и последиците от прилагането на чл. 100 от ПОДНС при съпоставянето им с конституционните принципи на разделение на властите и независимост на съдебната власт. Поначало оспорената разпоредба е приета в изпълнение на чл. 80 от Конституцията, който в никакъв случай не обвързва задължението за предоставяне на сведения и документи на парламентарните комисии с предварителни условия като например разрешение на представител на друга власт, какъвто е прокурорът.Следствената тайна е предмет на оскъдно законодателно уреждане в чл. 198 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК), който предвижда, че материалите по разследването не могат да се разгласяват без разрешение на прокурора. Когато е необходимо, органът на досъдебното производство предупреждава срещу подпис лицата, които присъстват при извършване на действията по разследването, че не могат да разгласяват без разрешение материалите по делото, като в противен случай носят отговорност по чл. 360 от Наказателния кодекс (НК). Следствената тайна е насочена към информационна защита на разследването срещу евентуални опити за осуетяване на установяването на истината. Тя може да се отнася до различни факти и обстоятелства във връзка с оперативно-издирвателната дейност, довела до образуване на досъдебното производство, събраните доказателства на определен етап от разследването, получената информация чрез способите на доказване, използването на специални разузнавателни средства, сведенията за защитените свидетели, данните за различните следствени версии и т.н. Опазването й се налага преди всичко за нуждите на досъдебното производство, тъй като съдебната фаза на процеса по принцип е публична.За да се даде правилен отговор на въпроса за съответствието на оспорения текст от ПОДНС с основния закон, е необходимо да се изяснят функцията и съдържанието на парламентарния контрол, упражняван от комисиите по чл. 80 от Конституцията, при съпоставяне със смисъла и приложното поле на следствената тайна. Посоченият конституционен текст е обвързан с чл. 79 от Конституцията, който предвижда създаване на постоянни и временни парламентарни комисии като помощни органи на Народното събрание, упражняващи от негово име парламентарен контрол. При осъществяване на тази своя дейност комисиите могат да изискват от длъжностни лица и граждани явяването им пред тях, както и предоставяне на исканите от тях сведения и документи. В тази връзка Конституцията не предвижда никакви ограничения или предварителни условия по отношение на характера и съдържанието на изискваната информация.С Решение № 5 от 17.5.1995 г. по к.д. № 3 от 1995 г. Конституционният съд е приел, че сходен по съдържание текст от ПОДНС от 1995 г. не е противоконституционен, като само в мотивите си е констатирал, че с оглед разделението на властите от кръга на лицата, които Народното събрание или съответната парламентарна комисия могат да призоват да се явят и отговарят на поставените въпроси, следва да се изключат президентът, вицепрезидентът, конституционните съдии и магистратите, т.е. по аргумент на противното това правомощие на парламента и неговите комисии може да бъде упражнено без ограничение по отношение на всички останали длъжностни лица и граждани. Това се налага от необходимостта парламентът да бъде информиран за дейността на изпълнителната власт, която контролира с помощта на постоянните и временните комисии.Парламентарният контрол, в който помощно участие вземат и комисиите по чл. 80 от Конституцията, има за цел да гарантира прозрачно и отговорно упражняване на изпълнителната власт. От конституционна гледна точка е недопустимо с оправданието за “следствена тайна” Народното събрание, стига да зачита конституционните правомощия на прокуратурата по ръководство, надзор и осъществяване на досъдебното разследване и по повдигане на обвинение за извършено престъпление, да бъде ограничавано във възможностите си да следи за проблемите при изпълнение на полицейските оперативно-издирвателни мероприятия, прилагането и използването на специални разузнавателни средства, организацията на полицейското разследване, дейността на службите на МВР и ДАНС и т.н. Абсолютно неоправдано е парламентът да иска разрешение от орган на друга власт, какъвто е прокурорът, за разкриване на следствената тайна, когато информацията му е необходима за осъществяване на собствените му конституционни правомощия – например, при искане на главния прокурор за снемане на имунитета на народен представител се налага достъп до информация, която не е представена с искането.Особено наложителен е парламентарният контрол и наблюдението на процедурите по разрешаване, прилагане и използване на специални разузнавателни средства. След влизането в сила на настоящото конституционно решение с голяма острота ще се постави въпросът, дали информационният поток към постоянната подкомисия по чл. 24а от ПОДНС няма да секне под предлог, че не е дадено прокурорско разрешение за предоставяне на необходимите сведения и документи, съставляващи следствена тайна. Така ще се отвори вратата за полицейски произвол, а българската държава отново няма да може да отговори на изискванията за независим външен контрол върху тайното наблюдение, извършвано от органите на МВР (вж. констатациите по т. 87 - 89 от Решение от 28.06.2007 г. на Европейския съд по правата на човека по делото Екимджиев срещу България). На практика излиза, че европейските институции са склонни да приемат, че неограниченият от предварителни разрешения парламентарен контрол върху досъдебното разследване, при това реализиран с участието на представители на опозицията, е съвместим с принципите на демокрацията, докато българският Конституционен съд с не много ясни съображения е склонен да го възприема като противоречащ на принципите на разделение на властите и независимостта на съдебната власт, които също на конституционно ниво са приети от всички държави, членуващи в Съвета на Европа.При всяко положение от решението на Конституционни съд ще последва ограничаване на събирането на информация, необходима за оптимизиране на законодателната дейност на парламента в областта на наказателното правосъдие от гледна точка на целесъобразност и ефективност.Наистина решенията на законодателната власт, с които функции на органи на съдебната власт се изземват и възлагат на структури на другите власти, са несъвместими с конституционните принципи на разделение на властите и независимостта на съдебната власт (чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията). По никакъв начин обаче тази иначе вярна позиция не може да бъде отнесена към чл. 100 от ПОДНС. Няма основание да се приеме, че оспорената разпоредба в редакцията й до постановяването на настоящото решение създава възможност за противоконституционно принуждаване на магистрати да се явяват пред съответните комисии на Народното събрания, а още по-малко – че дава на комисиите правото да изискват и изземват следствени дела. Тя само осигурява на законодателната власт равен достъп до информацията, представляваща “следствена тайна”, когато същата й е необходима за осъществяване на нейните конституционни правомощия. При това обменът на информация с такъв характер под формата на сведения и документи би могъл да се осъществи чрез предоставяне на копия от оригиналните материални носители. По този начин на отделните власти се предоставят еднакви условия да изпълняват общественополезните си задължения.Според нас противно на принципите на демократичното управление е достъпът до информация да бъде монополизиран от една единствена структура, била тя и прокуратурата. За никакво равно третиране на властите не може да става и дума, ако Народното събрание бъде принудено да зависи от преценката на съответния прокурор, за да получи сведения, които са му нужни не за да разследва престъпления или повдига обвинения, а за да изпълни предназначението си да действа в интерес на държавата и обществото при изпълнение на собствените си конституционни правомощия. В тази насока чл. 100 от ПОДНС задължително трябва да се свърже с чл. 99, ал. 1 от ПОДНС. Споделянето на необходимата информация между структурите на властта в една демократична парламентарна държава, каквато според Конституцията е Република България, е напълно оправдано. От него не следва никакво посегателство върху разделението на властите и тяхната независимост при вземане на решения в рамките на конституционно определените им правомощия. Органите на съдебната власт са длъжни безусловно да предоставят сведенията, с които разполагат, на органите на другите власти, когато тези сведения са необходими на последните за изпълнение на конституционните им задължения, така както и реципрочно – органите на законодателната и изпълнителната власти са длъжни да предоставят на съдебната власт в лицето на прокуратурата информацията, необходима за осъществяване на конституционно възложените й функции по разследване на престъпления и повдигане на обвинения.Въпреки че сама по себе си “следствената тайна” не е обект на специална конституционна защита, може да се изтъкне, че ако по реда на чл. 100 от ПОДНС в досегашната му редакция народните представители бяха получили сведения и документи с такъв характер, те също биха били обвързани от общото задължение по чл. 198, ал. 1 от НПК да не разгласяват съответните материали, предоставени им единствено с оглед на изпълнението на публичните им функции. С уважаването на искането за обявяване на частично несъответствие с Конституцията се стига до абсурдния резултат “следствената тайна” да бъде с по-голяма степен на правна защита от държавната и служебната тайна, а овластените пряко от народа представители да се ползват по силата на несъществуващи, мними конституционни основания с по-ниска степен на доверие от разследващите полицаи и другите служители на изпълнителната власт, защитниците, свидетелите, вещите лица, поемните лица и всички останали, които по естеството на възложените им от закона функции имат пълен или частичен достъп до информацията, съдържаща се в материалите по следствените дела.В рамките на добрия тон и изискванията за професионална етика имахме намерение да подложим на критика съображенията на мнозинството за обявяване на частична противоконституционност на чл. 100 от ПОДНС. Няколко пъти в мотивите е повторено съждението, че въвеждането на безусловно задължение за предоставяне на парламентарните комисии на информация, третирана като следствена тайна, противоречи на чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията, защото така се изземвали конституционни правомощия на съдебната власт и се поставяла в опасност нейната независимост. Няма обаче база за сериозна правна полемика, защото липсва ясно посочване кое именно конституционно правомощие е отнето от орган на съдебната власт и как, по какъв начин чрез предоставяне на секретна информация се накърнява независимостта му при вземане на решения по вътрешно убеждение. Същевременно установяваме редица неточни констатации, като например, че “работата с факти, които представляват следствена тайна е в правомощието на съдебната власт”, а в тази връзка и необяснимо за нас свързване на нейната независимост с “вътрешното убеждение на разследващите органи”, които в по-голямата си част са извън системата й.В заключение следва да се констатира, че независимостта на съдебната власт се обезпечава не от това, че информацията, с която разполага, е недостъпна за другите власт, а от способността й смело, с достойнство, безпристрастно, при отхвърляне на опитите за външна намеса да взема решения в рамките на възложените й от Конституцията правомощия – съобразно вътрешно убеждение, основано единствено на установените факти и закона. В този аспект чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията са неотносими към оспорената разпоредба на чл. 100 от ПОДНС, сам по себе си приет в изпълнение на чл. 80 от Конституцията. Под предлог за опазване на независимостта на прокуратурата като орган на съдебната власт от конституционна гледна точка е абсолютно неоправдано досъдебното производство да се превърне в недостъпна територия за парламентарен контрол, в т.н. “черна кутия”, каквато то в голяма степен е понастоящем. Така под прикритието на следствената тайна биха се легитимирали нелицеприятни практики в дейността на органите и лицата, които по естеството на своята функция са ангажирани в досъдебното производство, а именно такова ограничение за достъп до информация спрямо парламентарните комисии би било в разрез с чл. 80 от Конституцията.
Съдии: Благовест Пунев и Румен Ненков