особено мнение по друго определение

Особено мнение на съдиите

Надежда Джелепова, Павлина Панова и Атанас Семов

Подписахме с особено мнение определението на Конституционния съд от 10 март 2020 г. по конституционно дело № 1 от 2020 г., с което се допуска искането на главния прокурор за тълкуване на чл. 103, ал. 1 и ал 4 от Конституцията, поради несъгласие с неговия диспозитив.

Въпросът за допустимостта на искания за тълкуване на разпоредба от Конституцията е принципен и съществен. Практиката на Конституционния съд по този въпрос е нееднозначна. В някои случаи съдът е допускал искания, без да анализира разгърнато основанията за недопустимост. В други случаи се е постарал да очертае изчерпателно изискванията, на които трябва да отговори едно искане за тълкуване, за да бъде допустимо. В повечето от тях съдът е подчертавал ясно изискването за „правен интерес” (напр. в  Решение № 8 от 2005 г. по конституционно дело № 7 от 2005 г., Определение № 8 от 22.11.2016 г. по к. д. № 17 от 2016 г.; Определение № 4 от 2007 г. по к. д. № 9 от 2007 г., Определение от 30 април 1998 г. по к. д. № 14 от 1998 г., Определение № 9 от 1996 г. по к. д. № 30 от 1996 г.).

Самото понятие за „правен интерес” не е очертано достатъчно плътно в практиката на Конституционния съд. Не е ясно определено и дали „наличието на правен спор” е елемент от понятието за „правен интерес”, или е отделно изискване, респ. дали отсъствието му е основание за недопустимост на искането за тълкуване.

Открити стоят редица въпроси.

Дали правният интерес може да бъде абстрактен (и обоснован с общата полезност на исканото тълкуване) или предполага, както смятаме, конкретен повод – като напр. предстояща ратификация на международен договор, обсъждане или внасяне на законопроект и други?

Дали елементът на преюдициалност е задължително изискване или не – и ако да, дали той предполага реален спор, както смятаме, или включва и потенциален такъв? Несъмнено упражняването на правомощията на конституционно предвидените институции предполага и ситуации, в които някоя от тях би била изправена пред неяснота относно нейните (или на друга институция) правомощия, респ. относно обема на нейното конституционно допустимо поведение спрямо друга институция или по-общо спрямо друг правен субект. Не смятаме обаче, че подобна потенциална (или абстрактна) възможност предполага всяка институция, имаща право да иска от Конституционния съд тълкуване на Конституцията (по чл. 150, ал. 1), притежава неограничено право да иска такова без наличието на какъвто и да било  конкретен повод.

Ако се приеме, че тези институции имат „общ интерес” от тълкуване на Конституцията – с оглед гарантирането на нейното правилно прилагане и ненарушаване – то съвсем без основание остава невъзможността същото да направи омбудсманът, в ролята му именно на обществен защитник. Той би трябвало в аналогична степен да има „общ интерес” от гарантиране на върховенството на Конституцията и нейното правилно прилагане и ненарушаване. Същото може да се твърди и за Висшия адвокатски съвет.

За да се поиска тълкуване от Конституционния съд, според нас трябва да бъде установен елемент на преюдициалност или поне на казуалност. От Конституционния съд не може да се иска тълкуване на Конституцията:

-        без никакъв конкретен повод и извън какъвто и да било контекст на конкретно прилагане на норма от Конституцията или закон (Конституционният съд не е и не може да бъде нито просветител, нито ab initio допълващ законодател);

-        и ако няма място за разумно съмнение относно тълкуването (съдържанието, действието, смисъла и т.н.) на конкретна конституционна разпоредба (или дори на духа на Конституцията).

Никоя конституционна юрисдикция не може да направи такова тълкуване на която и да било конституционна разпоредба, което да включва изчерпателно посочване на всички нейни измерения и/или изброяване на всички случаи, субекти, права и т.н., за които тя се отнася.

Именно затова е допустимо да се направят няколко тълкувателни запитвания по една и съща конституционна норма. И пак затова е недопустимо запитване, което не поставя никакъв разумен въпрос (изразяващ разумно/основателно съмнение) или поставя въпрос, който вече е изяснен в практиката на Конституционния съд.

Иначе няма съмнение, че Българската конституция – впрочем както и всяка друга – съдържа някои разпоредби, които не са достатъчно ясни, а по някои въпроси има и празноти. И няма съмнение, че единственият, който може да поправи това, е именно Конституционният съд. Но и няма съмнение, че от Конституционния съд не може да се иска – дори от овластените да искат от него тълкуване на Конституцията субекти – да тълкува всяка конституционна норма само защото тя е „по принцип” неясна, непълна и т.н.

Разбира се, за всяка от институциите по чл. 150, ал. 1 е приложима презумпцията за „етика на отговорността”, предполагаща те да не сезират Конституционния съд с всички свои възможни съмнения или виждания за необходимост от тълкуване на конституционните разпоредби. Но едно абстрактно разбиране за общ (нека бъде и обществен) интерес от тълкуване на Конституцията – без никакъв, с чисто теоретичен или с хипотетичен конкретен повод – обезсмисля подобна презумпция.

В практиката на Конституционния съд изглежда очевидно например, че по отношение на правомощието на Върховния касационен съд и Върховния административен съд – вкл. и всеки техен съдебен състав, съгласно по-новата практика на Конституционния съд – да искат тълкуване на Конституцията се презумира „правен интерес”, изразяващ се в конкретен висящ спор, чието решаване е невъзможно без тълкувателно произнасяне на Конституционния съд (класическа преюдициалност), или поне необходимост от уеднаквяване на практиката – съответно на административните или на общите съдилища (потенциална преюдициалност).

Намираме, че наличието на „правен интерес“ у вносителя като предпоставка за допустимост на тълкувателното питане не може да бъде установено абстрактно (предполагаемо). Смятаме, и че дори да съществува, правният интерес не може да се установява по изявления, били те публични и разпространени от средствата за масова информация.

Подчертаваме, че тези – и други възможни принципни въпроси по обсъждания проблем – не се свеждат само до конкретното искане, а имат общ характер и несъмнено значение за функциите и правомощията на българската конституционна юрисдикция. Допускайки обаче настоящото запитване, Конституционният съд сякаш отхвърля разбирането за необходимост от тяхното изясняване и в частност отрича всякакво изискване за наличие и доказване на правен интерес от едно тълкуване. Което в пълна мяра превръща Конституционния съд в „консултативен орган” и подхранва възражения срещу превръщането му в „позитивен законодател”.

Според нашето виждане Конституционният съд има изключително съществена – и основополагащо полезна – роля за гарантирането на върховенството, непосредствено действие, правилното прилагане и ненарушаването на Конституцията. Тази му роля трябва да се утвърждава еднозначно в собствената му юриспруденция. Това обаче не означава – и според нас никоя разпоредба на Конституцията не го предвижда или поне предполага – Конституционният съд да изпълнява ролята на абстрактен тълкувател на всички възможни съмнения, колебания, неясноти или дори празноти, за които всеки, от имащите право да искат от него тълкуване на Конституцията (по чл. 150, ал. 1), би могъл да намери основания, без да има конкретен повод да достигне до тях.

Впрочем именно такива са както смисълът, така и природата (и режимът на допустимост) на механизма за преюдициално запитване до Съда на ЕС, който в случаите на запитване за тълкуване на съюзна правна норма е по философията си аналогичен на произнасянето на националните конституционни съдилища по тълкуване на националната конституция. Съдът на ЕС, в качеството си на съюзна квазиконституционна юрисдикция[1], активно насърчава[2] националните съдилища да му отправят преюдициални запитвания за тълкуване при всеки случай на основателно съмнение относно тълкуването на приложима или относима по висящо пред тях дело съюзна правна норма, но категорично изисква доказване на преюидициалност[3]. И в случай на съмнение дали такава е налице изисква допълнителна информация относно страните и фактите по делото[4], за да може (сам!) да прецени дали исканото от него тълкуване е незаобиколимо необходимо на отправилия запитването съд[5]. „Съдът непременно взема предвид правната и фактическа обстановка по спора в главното производство”[6].

Поради което отказва да даде тълкуване, ако установи, че не е поискано по повод висящо дело[7] или че делото не е „спор между действителни страни”[8] и „с действителен предмет”[9] или „няма очевидна връзка с предмета на делото”[10], респ. отправилата запитването юрисдикция няма „правен интерес”[11]. И ако дори само едно от тези изисквания не е изпълнено, Съдът на ЕС може да отхвърли искането като недопустимо[12]!

Въпреки наглед либералния подход да остави преценката за „необходимост” на отправящия запитването[13] и изведената от самия него „презумпция за уместност на запитването”[14], Съдът на ЕС си позволява сам да преценява дали поставеният въпрос има пряка връзка с предмета на висящото пред националната юрисдикция дело[15], респ. дали изобщо тълкуването е пряко необходимо на отправилия запитването. Поради което систематично отхвърля въпроси, отговорът на които не е от решаващо значение за произнасянето по същество – дори запитвания на юрисдикции от последна инстанция, които имат общо задължение да отправят запитване при съмнение, свързано с предмета на делото[16].

Именно затова Съдът на ЕС изисква информация за фактическите и правните обстоятелства по делото[17] и настоява да получи ясна представа за ситуацията, която да му позволи да даде максимално полезен и пълен отговор – като понякога, ако все пак допусне запитването, отговаря само на въпросите, които намира за „релевантни”. Той изисква в тълкувателното питане до него да са посочени ясно конкретните факти (и, според случая, приложимата национална правна уредба)[18]. Именно за да може да даде отговор, полезен преди всичко за конкретния случай. И категорично отказва да отговаря на „хипотетични” или „чисто теоретични запитвания”[19] или без пряка връзка с предмета на делото по същество[20] и настоятелно изисква „основателно съмнение”[21], и не отговаря на въпроси, които не оставят място за никакво разумно съмнение[22]. И това въпреки че също така категорично утвърждава ролята си на единствен тълкувател на съюзното право и гарант за неговото „еднообразно и правилно прилагане”[23]. Той еднозначно изисква нормата, за чието тълкуване е ангажиран, да е приложима по делото, и отказва да се произнася по норми, които „биха могли да бъдат приложени” или които „по принцип се прилагат”, а тълкува само норми, без прилагането на които спорът не може да бъде решен законосъобразно[24]. Връзката между запитването и предмета на делото трябва да е действителна и ясно мотивирана в запитването[25].

Когато запитването не отговаря на едно или няколко от тези изисквания, Съдът не се колебае да се обяви за некомпетентен и да отхвърли запитването като недопустимо[26].

Смятаме, че тази философия е напълно относима и към тълкувателната компетентност на Конституционния съд по смисъла на чл. 149, ал. 1 от Конституцията.

От разглежданото по настоящото дело № 1 от 2020 г. искане на главния прокурор не става ясно не само какъв е правният интерес (а дори ясно проличава отсъствието на интерес, тъй като изрично се посочва, че няма конкретен повод за искането), но дори и какви са мотивиралите го различия в практиката (или в доктрината – при цялата обтекаемост на понятието).

Не става ясно нито какво в правомощията на главния прокурор или по-общо на прокуратура води до възникването на съмнения или неяснота, нито какво събужда съмнения относно тълкуването на посочените в искането разпоредби.

В частност разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от Конституцията определя, че президентът и вицепрезидентът не носят отговорност за действията, извършени при изпълнение на своите функции, с изключение на държавна измяна и нарушение на Конституцията.

Изтъкнатата от вносителя на искането „лаконичност” на разпоредбата е естественоприсъща на конституционната правна уредба и сама по себе си нито предполага, нито обосновава неяснота.

Посочените две основания за търсене на отговорност на президента и вицепрезидента са подчинени на еднакъв режим за осъществяването им (ал. 2) – обвинението се повдига и поддържа от Народното събрание, а компетентен да разгледа това обвинение е Конституционният съд. Прокуратурата, вкл. и главният прокурор, нямат конституционни правомощия в процеса по прекратяване на правомощията на президента и вицепрезидента. Поради това и направеното от главния прокурор искане за тълкуване на чл. 103, ал. 1 от Конституцията не е свързано с правомощията му.

Освен това, разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от Конституцията вече е била предмет на тълкуване от Конституционния съд – Решение № 25 от 21 декември 1995 г. по к. д. № 27/95 г.  В това решение напр. съдът еднозначно очертава рамките на понятието за „нарушение на Конституцията” („може да бъде извършено както с правни актове, така и вербално”). По-съществено е обаче, че в същото решение Конституционният съд по максимално ясен начин определя, че „отговорността на президента за нарушение на Основния закон може да бъде обсъждана само в рамките на производството по чл. 103 от Конституцията за всеки конкретен случай. Тя не може да бъде предмет на едно тълкувателно решение.”. С определението за допускане на искането по дело № 1 от 2020 г. Конституционният съд очевидно се отказва от това разбиране, без по никакъв начин да мотивира тази промяна в практиката си.

Хипотетичното предположение, че президентът и вицепрезидентът биха могли да извършат „държавна измяна“ или „да нарушат Конституцията“, не обосновава необходимостта от тълкуване. Конституционният съд е приемал, че такава предполагаема вероятност не може автоматично да води до задължително тълкуване (Определение № 9/19.12.1996 г. по к. д. № 30/1996 г.).

Това прави недопустими първите 3 въпроса в конкретизираното тълкувателно искане на главния прокурор.

От друга страна разпоредбата на чл. 103, ал. 4 очевидно има връзка с правомощията на прокуратурата. Искането на главния прокурор обаче не съдържа никакъв белег на „правен интерес”, разбиран като „конкретен повод”. В него, нека повторим, дори изрично се посочва, че няма конкретен повод за питането. Не се посочват и аргументи за „изключителната важност” на повдигнатия въпрос.

Според практиката на Конституционния съд (напр. Определение № 9/19.12.1996 г. по к. д. № 30/1996 г.) задължително тълкуване е необходимо само тогава, когато зададеният въпрос се отнася до реално съществуващ и конкретно обоснован проблем, произхождащ от твърдяна неяснота на конституционна разпоредба и чрез решаването на който се постига конституционно значима цел. Задължително тълкуване не може да се извършва в отговор на доктринерен спор или конюнктурни политически интереси (Определение № 8/2016 по к. д. № 17/2016 г.). Според нас искането за тълкуване на чл. 103, ал. 4 от Конституцията следваше да бъде отклонено като недопустимо, тъй като то не отговаря на изискванията на чл. 18, ал.2, т.4 от Правилника за организацията и дейността на Конституционния съд (не съдържа изложение на обстоятелствата, върху които се основава) и на ал.3 от него (да се посочват и представят доказателства за обстоятелствата, на които се основава искането за тълкуване).

Конституционният съд трайно приема в практиката си, че една и съща конституционна разпоредба би могла да бъде обект на няколкократни тълкувания, но по повод на различни тълкувателни питания, доколкото се иска разкриването на смисъла ù от друг, различен ъгъл, от друга гледна точка или в друг контекст (Решение № 8/2005 г. по к. д. № 7/2005 г.). Това би могло да бъде приложимо единствено когато тълкуването, макар и абстрактно, се извършва в определен контекст, въз основа на определени обстоятелства, които вносителят на искането е длъжен да изложи. Обратното означава, че всеки от субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията по всяко време, без да обосновава конкретна необходимост, би могъл да поиска задължително тълкуване на която и да е разпоредба от Конституцията. Това не само би принизило ролята на Съда, но би направило решенията му лишени от ефективност, доколкото без конкретика на обстоятелствата, които ги предизвикват, те биха били свръхтеоретизирани, доктринерни и с несигурна полезност при пораждането в бъдеще (когато и ако се породи) на конституционен проблем.

Изложеното прави недопустими въпроси 4-6 в конкретизираното тълкувателно искане на главния прокурор.

В заключение смятаме за уместно отново да се припомни поставеното от Конституционния съд съвсем неотдавна (в Определение № 8 от 22.11.2016 г. по к. д. № 17 / 2016 г.):

„За да има задължително тълкуване от Конституционния съд е необходимо да е налице правен интерес. …Конституционният съд не е консултативен орган, а упражнява правомощие за задължително тълкуване, когато има обоснован интерес от това. При липсата на неяснота и непълнота в правната регламентация и липсата и на различно виждане и правен спор между държавните институции, да се извърши абстрактно задължително тълкуване би било излизане вън от компетентността на Конституционния съд за провеждане на задължително тълкуване. Твърдението, че може да се наруши Конституцията и то от президента, не обосновава необходимостта от такова тълкуване.

В искането трябва да бъдат изложени подробни съображения за необходимостта от тълкуване на конституционната разпоредба поради неяснота, неопределеност относно смисъла и съдържанието на атакуваната норма, да се посочи противоречиво или нееднакво прилагане на нормата, както и неблагоприятните и нежелателни последици при нейното приложение, да има ясно очертан правен спор и правен интерес (Определение № 4 от 2007 г. по к. д. № 9 от 2007 г., Определение от 30 април 1998 г. по к. д. № 14 от 1998 г., Определение № 9 от 1996 г. по к. д. № 30 от 1996 г.).

Конституционният съд упражнява правомощията си по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Основния закон, когато има правен интерес от това, а не преди той да е възникнал и обоснован (Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7 от 2005 г.).”

По изложените съображения останахме на особено мнение.

Надежда Джелепова                                    Павлина Панова

Атанас Семов