О С О Б Е Н О М Н Е Н И Е
по к. д. № 5 и к. д. № 12 /2019 г.
на съдиите Гроздан Илиев и Таня Райковска
С настоящото особено мнение изразяваме своите резерви относно допустимостта на искането по к. д. № 5/2019 г., изложени вече в определението по допустимост от 09.05.2019 г., и по отношение на тази част от решението, с която е даден отговор на следните въпроси:
„Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд, с които се обявява за противоконституционен закон с еднократно правно действие? “
и
„Какви са правните последици от решенията на конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт - решение на Народното събрание (НС) или указ на президента?“
Подписахме с особено мнение решението по посочените въпроси, тъй като не поддържаме приетото от мнозинството от съдиите и отразено в диспозитива на тълкувателното решение правно разрешение, а именно:
Обявените за противоконституционни ненормативни актове - закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и укази на президента - са невалидни от приемането или издаването им.
I. По допустимостта на искането, предмет на к. д. №5/2019 г.
Искането за тълкуване на чл.151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, с което тричленен състав на ВКС, Гражданска колегия е сезирал Конституционният съд, е недопустимо, поради отсъствие на легитимиран субект по чл. 150, ал. 1 от Конституцията.
За да бъде Конституционният съд валидно сезиран е необходимо искането до него да изхожда от органите и лицата, посочени в чл. 150 от Конституцията, и поставеният въпрос за разрешаване да е в неговите компетенции (чл.149, ал. 1 от Конституцията). Това са особеностите на първата фаза в конституционния процес, която завършва с определение.
Според досегашната, непротиворечива практика на Конституционния съд (КС, Съдът), правомощието по чл. 150, ал. 1, във вр. с чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията не може да се осъществи от състави на Върховните съдилища, които решават конкретен съдебен спор. И точно в това им качество, възможността за сезирането на Съда е ограничена само до упражняване от състав на Върховен съд на едно единствено правомощие – това по чл. 150, ал. 2 от Конституцията - за установяване противоконституционността на закон, по повод произнасяне по конкретен правен спор, предмет на конкретно съдебно дело.
Правомощие да сезира Конституционния съд по чл.150, ал. 1 от Конституцията имат пленумите на ВКС и ВАС, състоящи се от всички съдии и общите събрания на техните колегии, съгласно тълкувателно решение № 3/05.04.2005 г. по к. д. № 2/2005 г. на КС.
До настоящия момент не е било подлагано под съмнение това правно разрешение, определящо процесуалната легитимация на сезиращия субект – ВКС или ВАС по общата хипотеза на чл. 150, ал. 1 от Конституцията, отчитайки и спецификата на законодателството, че пленумите и колегиите на Върховните съдилища не осъществяват правораздавателна дейност, а че чрез исканията си до Конституционния съд, упражняват свое властническо правомощие. В тълкувателното решение акцентът е поставен върху специфичните особености, свързани със сезиращия субект, като е очевидно, че обосноваването на процесуалната легитимация не е чрез използваната терминология, а чрез функциите, възложени от Конституцията на ВКС и ВАС (чл.124 и чл. 125), отчитайки и обстоятелството, че пленумът и колегията, макар и предметно специализирана част от съда, не правораздават, а упражняват върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища.
Хронологията, довела до образуване на настоящото дело обаче, е твърде необичайна и смущаваща. Необичайна, тъй като е в открито несъответствие с действащата уредба, изложена в предходния абзац и смущаваща, защото противоречи на класически (неизменни) правила за управленска субординация и компетентност, основаващи се на знания и опит, съобразно които, повече специалисти в дадена правна материя, с идентичен длъжностен статус, очевидно би следвало да знаят и могат повече, отколкото по-малък и силно ограничен брой от тях, относимо и към Върховните съдилища.
Първоначално състав (от трима съдии) на ГК на ВКС постановява определение за спиране на конкретно гражданско дело и за отправяне на искане до КС за тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията в открито съдебно заседание. В последствие въпросът е отнесен до колективния орган, единствено компетентен да иска задължително тълкуване - Гражданска колегия на ВКС (по числен състав от над 50 съдии), която след обсъждане, взема решение да не сезира Конституционния съд.
Въпреки установената практика на КС и противно на взетото решение от пленума на ГК на ВКС, съставът внася искането за задължително тълкуване и така конституционно дело № 5/2020 г. е образувано, въпреки нелегитимността на сезиращия субект.
В чл. 150 на Конституцията са уредени два възможни начина за сезиране на Конституционния съд от ВКС и ВАС.
Първият е по ал. 1 в рамките на т. н. абстрактен нормен контрол, където ВКС и ВАС са посочени наред с другите правоимащи субекти като равнопоставени. В рамките на чл.150, ал. 1 от Конституцията ВКС и ВАС, както беше посочено, не правораздават, а упражняват властнически правомощия.
Вторият е по ал. 2 на чл. 150 от Конституцията и в този случай, сезирането е от състав на Върховния съд по конкретно дело, т. е. като правораздавателен орган. Поради тази особеност, сезирането на КС по ал. 2 е ограничено само до упражняването на единственото, посочено от Конституцията правомощие, свързано с оспорване противоконституционността на закон, за който съдът е приел, че е приложим във връзка с разглежданото от състава съдебно дело, но е недопустимо по отношение на абстрактното тълкуване.
Като се разширява кръга на субектите, имащи право да искат тълкуване на Конституцията, се заличават границите между ал. 1 и ал. 2 на чл. 150 от Конституцията по отношение на легитимираните субекти – съответно между пленарните състави или колегиите на двете върховни съдилища, упражняващи единствено властнически правомощия от една страна, и от друга - отделните състави на ВКС и ВАС, осъществяващи правораздавателна дейност.
Подобно на всеки съд, така и Конституционният съд, макар и орган извън съдебната система, е длъжен да зачита собствените си решения (тяхното обвързващо консервативно действие), най-малкото поради това, че те са задължителни за всички и съставляват основен компонент на правната предвидимост и сигурност. Ако чрез допускането на разглежданото искане се цели „отваряне“ на КС (преодоляване на обвързващото консервативно действие чрез еволютивно преминаване към друга юриспруденция) с оглед разрешаване на повече правни случаи, то принципът за върховенството на правото изисква убедително обосноваване наложителността на промените, разширяващи кръга на субектите, имащи право да сезират КС, с искане за даване на задължително (абстрактно) тълкуване от състав на Върховен съд по конкретно съдебно дело или придържане съответно към изискването за предприемане на действия за промени в Конституцията, които да отговорят на настъпилите съществени обществени императиви за търсената промяна.
Чрез постановеното, твърде кратко от към мотиви определение по допустимостта, без отговор на повдигнатия в предходния абзац съществен въпрос за наложителност от изменение на съществуващата до този момент практика на КС, не се осигурява стабилност на конституционното правосъдие и като краен резултат се отразява негативно върху авторитета, и въздействието на приеманите от Съда актове.
Възприемайки различен и необоснован подход, и допускайки да се дава задължително абстрактно тълкуване на разпоредба от Конституцията по искане на състав на Върховен съд и то по повод конкретен съдебен казус, Конституционният съд се превръща в позитивен конституционен законодател. Не без значение е и обстоятелството, че Конституционният съд в настоящата хипотеза следва да се произнесе по искане на конкретен съдебен състав за даване на абстрактно нормативно тълкуване на конституционна разпоредба, но вместо абстрактно тълкуване ще следва конкретно да прецени и даде правна характеристика на точно посочен закон, приложим по конкретното дело, и подробно разглеждан в искането до Съда.
Или резултатът, който се цели с искането за даването на задължително тълкуване на посочената конституционна норма, не е абстрактното тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето, а определянето на правната природа, класифицирането на конкретен, приложим по конкретно дело закон – Закон за обявяване държавна собственост имотите на семействата на бившите царе Фердинанд и Борис и техните наследници (ЗОДС, обн. ДВ. бр. 305/31.12.1947 г.), и оттук да се отговори от Съда на специфичния въпрос по делото за действието на конкретно решение № 12 на КС по к. д. № 13/1998 г., с което е обявена противоконституционността на ЗОДС.
Независимо, че въпросът за допустимостта на конкретното искане е решен окончателно с постановеното определение по допустимостта на производството по к. д. № 5/2019 г., изложената по-горе аргументация се налага да бъде представена повторно, макар и най-общо, с оглед застъпеното в част от правните мнения по конституционното дело, и поддържаното от част от съдиите разбиране за необходимост от еволютивна промяна на юриспруденцията на Съда с оглед адекватно отражение на настъпили съществени изменения в структурно определящи елементи на обществените отношения, подлежащи на конституционноправно регулиране.
Възможността за отстояване на подобна теза никога не е била отричана и не се опровергава от детайлно изложените мотиви в особеното мнение по допустимостта на искането. Същественият въпрос обаче се свежда основно до това какви са границите на такова еволютивно развитие на юриспруденцията и възможно ли е то да води до сливане в една на две различни хипотези, уредени от конституционния законодател.
Положителният отговор на така очертания проблем означава да се заличат границите на две отделно предвидени и уредени самостоятелни хипотези в Конституцията на Република България досежно сезиращите Съда субекти и пределите на това сезиране. Така твърдяната от мнозинството необходимост от „еволютивно тълкуване“, прераства посредством възприемане на такъв подход - при очевидно противоречие с конституционния текст - в тълкуване contra legem, отричайки и предходното нормативно тълкуване на разпоредбата на чл. 150 от Конституцията или най-малкото в тълкуване, което противоречи на постулата за рационалния законодател.
Приравняването на двете хипотези, отричащо конституционно специфично уредените им експлицитно отлики, води на практика до своеобразно изменение на Основния закон чрез „изключване“ или „вливане“ на изрично предвидено конституционно правило с по-ограничен обем в друго с по-голям, а с това и в превръщането на КС в позитивен конституционен законодател - теза, единодушно отричана от конституционноправната теория.
II. Съображенията ни по същество на решението са следните:
Не споделяме даденото по визирания по-горе въпрос правно разрешение.
1. Относно предметния обхват на разпоредбата на чл.151, ал. 2, изр. трето от Конституцията:
Поставеният пред Конституционния съд въпрос цели чрез тълкуване на чл.151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, основано на чл. 149, ал. 1, т. 1, да се посочи правното действие на решението на Конституционния съд, в хипотеза, когато с него се установи противоконституционност на закон с еднократно действие (заменено в диспозитива на настоящото решение със закон във формален смисъл), както и на ненормативен правен акт - решение на Народното събрание или указ на президента.
Тълкуването на чл. 151, ал. 2, изр. трето за действието на решенията на Конституционния съд, което предлагаме в настоящото особено мнение, изхожда от смисловото тълкуване на конкретния конституционен текст, систематичното му и историческо тълкуване в контекста на общо уредената в глава Х на Конституцията роля и компетентност на Конституционния съд.
Чл. 151 от Конституцията съдържа уредба на действието във времето на решенията на КС, разглеждани като правни актове на държавен орган. Изречение трето на чл. 151, ал. 2 от Конституцията посочва:
„Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила“.
При така изложената редакция, Конституцията не провежда разлика в действието им занапред (ex nunc) на решенията на Конституционния съд с оглед вида на подлежащия на контрол акт - нормативен или ненормативен (индивидуален). Нещо повече, на конституционно ниво не съществува и разделение на актовете, подлежащи на конституционен контрол, на нормативни и ненормативни. Този класификационен критерий се провежда последователно едва на по-ниско законодателно ниво.
Конституционният законодател ясно в тълкуваната разпоредба, е вложил правила за поведение досежно правната сила и правното действие на решението на Конституционния съд, използвайки по отношение на различните актове, предмет на проверка за противоконституционност в конституционното производство, общото правно понятие “актът“ като подлежащ на преценка за конституционосъобразност. Безспорно, то е относимо към всички юридически актове на Народното събрание и на президента, без да прави разграничение за спецификите им - множество възможни класификации въз основа на различни изходни критерии, вкл. закон във формален смисъл или закон в материален смисъл, с еднократно или многократно действие и т. н., обусловени в крайна сметка от различието на техните юридически свойства, юридическа сила, действие и форма.
Съдържанието на тази част от разпоредбата на чл.151, ал.2, изр. трето от Конституцията кореспондира с правомощието по чл.149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Конституционният съд се произнася по искане за установяване противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента.
Използвайки в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, по отношение на обявения с решението на КС за противоконституционен правен акт, общото правно понятие „актът“, конституционният законодател в достатъчна степен на определеност е изразил своето разбиране (воля) за формиране на общо правило, относимо към всички горепосочени юридически актове на Народното събрание и на президента. В случай, че учредителната власт е имала друго разбиране е следвало да използва подходящата юридическа техника за отграничаване, държейки сметка за върховенството на Конституцията при изграждане и функциониране на правовата държава, като основен принцип и гарантирането му, когато се обявява противоконституционност на съответния акт от Конституционния съд.
Ако приемем тезата на мнозинството съдии, че чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е единствено и само едно „правило“, „неабсолютно“, то основателно възниква въпроса - какъв е в крайна сметка характерът на установения в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията регламент, съпоставен с правилото на чл. 150, ал. 2 от Конституцията, разглеждано в т. 2 от решението.
Развитието на поддържаната от мнозинството съдии по делото позиция във връзка с това води до извод за съществуването на две самостоятелни „правила“, „неабсолютни“, последователно подредени по номерация (чл. 150, съответно 151) относно сходни хипотези, различаващи се единствено по субекта на сезирането на КС и особеностите на функционирането му (съдебен състав, който правораздава по конкретно дело – чл. 150 и пленум, осъществяващ властнически правомощия – чл. 151). Къде тогава се позиционира и какво е съдържанието на „общото“ правило след като излиза, че Конституцията се е задоволила само да уреди две самостоятелни хипотези - на чл. 151, ал. 2, изр. трето и чл. 150, ал. 2. Отговор на този въпрос липсва и не случайно. Защото той задължително предполага извеждането най-напред на общото правило и едва след това, отклоненията от него, което не е сторено. Противно на постулата за рационалния законодател е да се приеме, че учредителната власт при приемане на Конституцията от 1991 г. е уредила две отделни хипотези, но е пропуснала да предвиди общото правило. Ако следваме логиката на решението, то вероятно общото правило ще следва имплицитно да се изведе за в бъдеще по еволютивен тълкувателен път от съдържанието на принципа на правовата държава („богата му битност“) и/или от принципа за гарантиране върховенството на Конституцията, като то би могло да бъде, защо не, и с правен ефект pro futurо, по автономната преценка на конкретния състав на КС.
Ноторно е, че юридическите актове на НС са правни форми, чрез които се регулират различни по характер основни обществени отношения, за да се постигнат определени правни резултати. Правните актове на Парламента са основна форма за волеизявление, за осъществяване на правомощията му. Въз основа на това дали съдържат правни норми или не, юридическите актове според доктрината и практиката се обособяват в две групи - нормативни и ненормативни. Законодателната дейност, като функция на законодателния орган е висша нормотворческа дейност и изключителен негов прерогатив, тя има за резултат създаването на основните нормативни актове - законите.
Съдържанието на понятието закон е изключително богато, напр. законът е прието по съответните процедурни правила решение на парламентарното мнозинство, а и действащата Конституция разграничава различни видове закони - закони за годишния държавен бюджет ( чл. 87, ал. 2 от Конституцията) или според Глава IХ - закони за изменение и допълнение на Конституцията. От особено значение е възприетото в практиката на Конституционния съд разбиране, че законите биват нормосъздаващи, нормоотменящи и нормоизменящи.
Накрая, ако се проследят предоставените по настоящото конституционно дело мнения на изтъкнатите правни специалисти (с изключение на един от тях) не може да не направи впечатление обстоятелството, че те приемат еднозначно съдържанието на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, както по отношение на относимостта му към всички актове, подлежащи на контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, така и по отношение действието ex nunc на решенията на КС. Отсъства прочит на Конституцията, допускащ разделяне на юридическите правни актове на нормативни и ненормативни, на формални и неформални закони, както и съобразно това деление, обосноваване на различно действие на решението на КС по отношение на темпоралния му ефект. Подобно игнориране на множеството експертни правни мнения, по конкретното конституционно дело, разбира се без съответна аргументация защо е сторено това, е притеснително, и поставя на дневен ред дали същите са в крайна сметка и необходими, след като могат директно да се пренебрегват.
Приемаме, въз основа на изложеното по-горе, че правилото на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е общо правило, колкото и имплицитно или донякъде експлицитно да се отрича това в решението.
2. Относно приравняването на закон с еднократно действие на закон във формален смисъл – на ненормативен акт:
Определянето на даден закон като „закон във формален смисъл“ се съдържа в мотивите на Решение № 17/1995 г. по к. д. № 13/1995 г.
Конституционният съд е определил юридическата характеристика на гласувания от НС бюджетен закон за 1995 г., както и на всеки ежегоден бюджетен закон, приемайки го като формален закон, защото не съдържа правни норми, които уреждат обществени отношения. Посочено е още, че бюджетните закони са управленски (административни) актове, които без да променят своята юридическа характеристика се издават в присъщата на актовете на Народното събрание форма (закон), по предвидената от законодателния орган процедура. В Тълкувателно решение № 14/1992 г. е посочено, че „изискването за равенство на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) логически изисква равенство пред всички нормативни актове, адресирани до тях - законови и подзаконови, а не само равенство пред закона в собствения му смисъл на акт на Народното събрание.“
Използването на съществуващото в правната теория и практика традиционно деление на понятието „закон“ като „закон в материален смисъл“ и „закон във формален смисъл“, датирано от края на 19 век, не е най-сполучливият изходен критерий за обосноваване и определяне на различия в темпоралния ефект на решението на КС, с което се установява противоконституционност на такъв закон. Нещо повече, дори сезиращият орган – тричленен състав на ВКС, ГК, не се позовава на такава терминология, като визира единствено „закон с еднократно действие“, подход невъзприет в последствие в диспозитива от мнозинството съдии, при което „закон с еднократно действие“ е приравнен на закон във формален смисъл.
Дори и да би могло да се възприеме, за доктринерски цели, такъв класификационен подход за деление на законите, то ЗОДС, според посоченото от състава на ВКС – закон с еднократно действие, изобщо не съответства на тази характеристика по критериите на т. 1 от решението като ненормативен акт (закон във формален смисъл). Обратно на твърдяното, той съдържа правила за поведение, макар и насочени към по-ограничена група лица, засяга придобити права, доколкото разпорежда „одържавяване“, което по своята същност представлява принудително и безвъзмездно отнемане на частна собственост. Наред с това, предвижда и издаването на правилник въз основа на него, което е юридически недопустимо, ако се приеме, че този закон се изчерпва с характеристиките на декларация, т. е. на ненормативен акт (закон във формален смисъл).
В контекста по-горе, този закон по определение е нормосъздаващ, съобразно разбирането в практиката на КС, установяващ ново правно положение, променящ правото на собственост на определена група лица в полза на държавата, поради което и не попада и не може да попада в групата на законите във формален смисъл.
Неприемливо е посоченото в мотивите на решението, че разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията не регламентира темпоралния ефект от решението на КС в хипотеза, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт, но това положение не следвало да се разглежда като пропуск (празнота), а като своеобразно проявление на „богатата битност“ на принципа на правовата държава.
Намираме, че не сме в ситуация, както на пропуск, така и на необходимост от еволютивно тълкуване, защото уредбата на тълкувания текст е обща, относима към всички актове, предмет на проверка за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 Конституцията. Но дори и да би било възможно да се възприеме хипотеза на констатирана празнота, то тя не би могла да бъде запълвана чрез тълкуване, основано на „богатата битност“ на принципа на правовата държава от КС, вместо от конституционния законодател. Очевидно е, че проявлението на „богатата битност“ на принципа на правовата държава идва да попълни отсъстваща правна уредба, както и да се отрича в решението съществуването на пропуск в разглежданото отношение.
Недопустимо е да се възприеме разбиране, че конституционният законодател към 1991 г. не е бил наясно с правните, юридически актове на Народното събрание и на президента, делението на нормативни и ненормативни юридически актове, което е част не само от правната теория, съществуващото законодателство, но и от практиката на държавните органи. Ако учредителната власт е имала предвид, че регламентира по отношение правния ефект от решението на КС при установена неконституционност само една от възможните хипотези досежно актовете, предмет на контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, би следвало редакцията на чл. 151 да подскаже това, но подобна индиция отсъства, както в конституционния текст, така и в процеса на дебатите при изработването на Конституцията.
Основавайки се на историческото тълкуване на конституционните разпоредби Съдът е длъжен да изследва действителната воля на техните първоначални създатели, защото такъв подход гарантира правната стабилност и върховенството на Основния закон, осигурява защита на основополагащи конституционни идеи и ценности.
Ръководейки се от това изискване, и въз основа на вече изложеното по-горе, не можем да се съгласим с извода за различния темпорален ефект на решение на КС, според характера на юридическия акт на съответния орган - нормативен или ненормативен, нито ни убеждават аргументите, изложени в мотивите на решението.
Съпоставяйки съдържанието на цитираните протоколи на Комисията по изработване на проект за Конституция (заседание от 25.06.1991 г.), и другите писмени документи от ВНС, както и мотивите и диспозитива на Тълкувателно решение № 22/1995 г., правно разрешение като предложеното в настоящото решение отсъства, както като краен извод, така и като отделни конструкции и разсъждения.
Обстойният прочит на протоколите на Комисията ВНС и най-вече на този от заседанието на цитираната дата, навеждат на извод, че когато се е обсъждал въпроса за правното действие на решенията на Конституционния съд и се е анализирала предлаганата редакция на чл. 151, ал. 2, изр. трето (макар и с друга номерация, но с непроменена до настоящия момент редакция), дебатът по въпросите относно правомощията на Конституционния съд и ефекта от обявената противоконституционност на отделен закон или на разпоредба от закон или на другите актове, са се фокусирали най-вече до субектите, които могат да сезират КС; дали да се определи срок или да се приеме безсрочност на предявяване на искане от различните субекти; какъв да е срока за влизане в сила на решението на КС, като акцентът е бил поставен върху произтичащите събития за времето от постановяване на решението (обявяването му) до публикуването му в ДВ и влизането в сила на решението, и разрешението на възникналите факти и правни състояния именно в този кратък срок. Според изказванията на част от членовете на Комисията, по своя характер решението на КС по своята същност е много „близко до закон“, то „засяга правна норма“ и е „като правна норма“, и „би следвало да прилагаме същия режим както за закона“, поради което е надделяло становището за обнародване на решението на Конституционния съд в ДВ и влизането му в сила в тридневен срок от обнародването.
От максимално подробно изложеното съдържание на тези документи не може да се направи извод за това, че волята на конституционния законодател, приемайки редакцията на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията през 1991 г. може да съдържа и разбиране, че „под прилагане на акта, обявен за противоконституционен“ се разбира единствено „акт с нормативен характер“.
Нито чрез анализ би се достигнало до убеждението, че конституционният законодател, отчитайки многообразието и богатото проявление на правото, е предоставил на преценката на Конституционния съд сам да определя, според характера и вида на оспорвания в конституционното производство правен акт, какво правно действие да придаде на своето решение, с което установява противоконституционността му, в случаите по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.
Към момента на приемане на Конституцията от 1991 година, правната наука, чрез своите представители във Великото народно събрание и Комисиите е боравила с такива понятия като – правни актове, юридически актове, нормативни и ненормативни актове, закони в материален и формален смисъл, актове на Народното събрание и пр., и ако е съществувало разбиране за поставянето им в различни класификации и режими, вкл. и относно правните последици при установената им противоконституционност, е следвало да има конкретна уредба за всеки подвид, или изрично е следвало да се предостави на Конституционния съд с оглед гарантирането върховенството на Конституцията, самостоятелна преценка и обосноваване за всеки един случай на правния ефект от неговото решение, включително и посредством критерия нормативен/ненормативен акт на съответния държавен орган, което обаче не е направено.
Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд се произнася по спорове за съответствие на законите и другите актове на НС, както и указите на президента в рамките на т. н. абстрактен нормен контрол.
Норменият контрол може да бъде упражняван както върху целия закон, така и върху отделни текстове, изрично ограничение в предмета на законите няма, а според променената от 1996 година практика на КС (к. д. № 31/1995 г.; к. д. № 28/1996 г.; к. д. № 13/1998 г.), норменият контрол започна да се упражнява и върху заварените от Конституцията закони. Във взираната по-горе конституционна разпоредба е очертан и друг възможен предмет на абстрактен нормен контрол освен законите – и другите актове на НС и актовете на президента. Конституционният съд до настоящия момент в своята практика (к. д. № 17/1991 г.; к. д. № 22/1992 г. и др.) е приел буквалното съдържание на разпоредбата, включвайки и ненормативните правни актове (решения) на НС.
В международен аспект не съществува унифицирана система относно видовете контрол за конституционност. Българският модел следва европейската система за концентриран контрол, прилагана в Испания, Франция, Италия, Германия. Според правния ефект на решенията нашата Конституция е възприела, присъщото на концентрирания контрол действие на решенията на КС - спрямо всички (erga omnes) и действие на решението по време (ex nunc) - спиране прилагането на противоконституционния закон занапред, с ефект подобен на унищожаемост, т. е. възникналите до влизането в сила на решението последици се запазват.
До настоящия момент тези изходни позиции се съдържат неизменно в практиката на Конституционния съд и не са били поставяни под съмнение от правната доктрина, вкл. и в най-новото издание на Конституционно право, пето допълнено и преработено издание, София, Сиела, 2018 г. с автор проф. Е. Друмева, конституционен съдия с изтекъл мандат.
Конституцията в чл. 151, ал. 2, изр. трето установява общо правило за действието на решенията на КС във времето при установена неконституционност, и то е за в бъдеще, т. е. „занапред", и не допуска друго разрешение. Тя не прави разлика, както беше подчертано, в темпоралното действие на решенията на КС, с оглед вида на подлежащия на контрол акт – нормативен или индивидуален (ненормативни решения на НС, укази на президента, закони във формален смисъл). Конституцията в чл.151, ал. 2 не прави и разграничение между закони с многократно, срочно или еднократно действие, формални закони, нито използва други критерии за определяне видовете закони, когато постановява, че ако са обявени за противоконституционни, те не се прилагат за напред.
Това се отнася и за начина, по който се уреждат последиците от обявения противоконституционен акт, поради което нито чрез тълкуване, нито чрез прилагане в производството пред КС е допустимо да се прокарва подобна разлика, каквато самата Конституция не прави. В този смисъл е и практиката на КС до настоящия момент по редица конституционни дела. Например в Решение № 14/2013 г. по к. д. № 17/2013 г. е прието:
“При наличието на ясния текст (подчертаното е от нас ) на чл.151, ал. 2 от Конституцията трудно може да се обоснове обратно действие на решението на Конституционния съд с аргумента, че то се налага предвид спецификата на правния спор. Да се поддържа обратно действие е юридически неприемливо, без да има изричен текст в Конституцията…“.
Съществуването на диаметрално противоположни „люшкания“ в конституционната практика – от „ясен“ текст на чл. 151, ал. 2 от Конституцията (цитираното к. д. № 17/2013 г. по-горе), до нуждаещ се от конкретизиране и доразвитие текст – отново чл.151, ал.2, изр. трето (както е в определението по допускане на искането), при времева разлика по-малко от 7 години между двете различни разбирания - незначителен от историческа гледна точка период, но което е по-същественото - без изключително подробна аргументация за мотивите, налагащи възприемане на настъпилата промяна (коя е тя в крайна сметка в този кратък исторически отрязък) и при неизменност в редакцията на конституционния текст, не се отразява положително върху дейността на КС и отслабва убедителността, и въздействието на постановените от него актове.
3. Относно възприетото в решението разбиране за предимството на принципа за правната сигурност при неконституционност на нормативни актове и обратно, принципа на справедливостта при противоконституционност на ненормативни актове:
Не споделяме крайността на подобно разбиране, поради следното:
Най-напред, защото такова разграничение изобщо отсъства в разпоредбите на Конституцията и в този смисъл се явява необосновано – неподкрепено с данни от конституционния текст или с позоваване в практиката на КС.
На второ място, защото КС не е овластен да търси баланс и разрешение в „помирението“ на двата принципа, тогава когато става въпрос за правното действие на неговите решения, което е изключителна прерогатива на конституционния законодател.
В юриспруденцията на Конституционния съд понятието за правовата държава се проявява в два аспекта: формален – определени форми и процеси за прилагането на правните норми и материален – съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.; Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г.).
За решенията на КС по отношението на действието им по време в доктринерен аспект са възможни два подхода: ретроактивно (ex tunc, pro preterito) или – занапред (ex nunc, pro futuro). Налице е конкуренция между различни подходи при уреждане на въпроса за темпоралния ефект на решенията. Първият подход, е по-скоро въплъщение на повелята за правна справедливост (правова държава в материален смисъл), докато вторият подход е доминиран от разбирането за правната сигурност като конституционно значима ценност, която изключва обратно действие (правова държава във формален смисъл).
Като конструкция принципът на правовата държава допуска възможна конкуренция между отделните негови компоненти и по необходимост включва принципа на балансираната преценка на конкуриращи се принципи и основни права, като елемент на своето съдържание (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.). Изключителна грижа на конституционния законодател, когато определя какъв да бъде ефекта от решенията на КС е да помири (да заеме балансирана, а не изключваща позиция) относно постулата за правна сигурност и изискването за справедливост по най-щадящ за основните права на гражданите начин, без от това да следва, че тези функции могат да се делегират на Конституционния съд, който ако все пак се заеме с тяхното разрешаване, би навлязъл в чужда сфера на компетентност.
На трето място, защото надделяването на единия или другия принцип - на правната сигурност или на правната справедливост, не може просто и механично да се свърза с вида акт – нормативен или не, или с количествения критерий на броя засегнати лица (променлив с обратен знак в хода на годините – например първоначално одържавяването визира група лица, но в последствие с годините последиците от одържавяването се разпростират върху огромен брой други лица, или различни по характер правни сделки ). Сложността на определени обществени отношения не търпи решаване чрез опростени механични решения, а изисква нюансиран и внимателен подход към всичките им възможни проявления, усложнения във времето, особено ако от настъпването им е изминал изключително дълъг период от време (повече от 70 години), както е в настоящия случай – ЗОДС, и при действието на няколко различни конституции.
4. Относно прието в решението разбиране, че чрез своите актове КС упражнява власт, за да осигури върховенството на Конституцията, че темпоралният ефект от решението на КС следва да се проявява по начин, който осигурява ефективен и резултатен контрол за конституционност (стр. 18 от мотивите), а това би било невъзможно, ако се допусне решението на КС, относимо към ненормативните актове, да има единствено значение на декларация без правни последици:
Вярно, е че в рамките на правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2, върховенството на Конституцията се брани посредством правните последици от решенията, обявяващи за противоконституционни актовете, предмет на контрол за конституционност. Но заключението, че темпоралният ефект от решенията на КС трябва да се проявява по начин, който осигурява ефективен и резултатен контрол за конституционност (стр. 18) е вярно само дотолкова, доколкото самата учредителната власт е счела за необходимо да претвори това разбиране в отделните разпоредби на Конституцията. Ако за държава, която се определя като демократична и правова, конституционният законодател по един от значимите въпроси - този за правния ефект на решенията на КС, създавайки за първи път Конституционен съд, е допуснал известен „пропуск или празнота“, и не е обхванал възможните правни разрешения, за да се гарантира върховенството на Конституцията, то следва да се приеме, че запълването би могло да се случи не чрез абстрактно тълкуване на ясен конституционен текст, а чрез изменение и допълнение на Конституцията в съответния смисъл, след обществен дебат и зачитане мнението на правната общност.
Социално значимата ценност – върховенството на Конституцията не може да се постига чрез всякакви средства, а простото позоваване на такава ценност и необходимостта от постигането ѝ, не придават автоматично качеството легитимност на използваните средства, съгласно известната максима „целта оправдава средствата“, защото самите средства следва да са съответни на принципа на правовата държава, т.е. на разпоредбите на Конституцията. Не намираме, че възприетото разширително тълкуване е легитимно средство, защото само по себе си то съставлява, противоречащо на установения правния ред, дописване на Конституцията.
Не споделяме разбирането на мнозинството, че върховенството на Конституцията не може да се гарантира, ако се допусне решенията на КС в някои случаи да имат единствено „характера на декларации без правни последици, правещи ефективно върховенството на Основния закон“ (стр. 13). Подобна категоричност, изключваща нюанси с оглед многообразието и деликатността на част от регулираните обществени отношения, е неубедителна, а в практически аспект и неработеща предвид крайността си.
Наистина ефективният контрол в посоченото направление е неизменно изискване към контрола за конституционосъобразност още от възникването му, но такъв императив, определян до степен на съвършенство в проявлението му, не може да се извежда на преден план едва сега във връзка с образуваното конкретно конституционно дело.
Преценката в крайна сметка за това, ефективен и резултатен ли е контролът за конституционност, не е разписана като правомощие на самия Конституционен съд, а се явява въпрос преди всичко на уредба в Основния закон, както и на последваща нормативна регламентация.
Опитът да се обоснове някаква „свръх сила“ на решенията на КС, посредством ново радикално, различаващо се от досегашното разбиране за тяхното действие, защото съществували опасения, че в противен случай решенията на КС биха били недостатъчно ефективни, съставлява излишна и правно неоправдана максималистична забежка. Проблемът с ефективността на правните актове не бива и не следва да се преекспонира, в това число идеализира, особено по отношение на решенията на КС, който не е част от съдебната система. Тежестта на актовете на КС е въпрос предимно на авторитет, а не толкова и само на власт.
Във връзка с това е показателно, че правните уредби на наднационални юрисдикции с признат световен авторитет познават фигурата на т. нар. „ограничено“ по обхват въздействие на постановяваните актове, при което самото констатиране на нарушението е достатъчно, за да се приеме, че функциите и целите на осъществената правораздавателна дейност са постигнати в максимална степен и достатъчно ефективно, без да е необходимо да се присъждат обезщетения или предприемат други допълнителни мерки срещу държавата.
Не споделяме и аргументацията на стр. 17 по повод контрола за конституционност върху ненормативни правни актове в смисъл, че пред конституционния законодател не стояла дилемата за избор между ex tunc (правова държава в материален смисъл) или eх nunc (правова държава във формален смисъл) за ефекта на решението на КС за противоконституционност, тъй като върховенството на Конституцията в случай на „нарушаването ѝ от ненормативен правен акт може да се гарантира ефективно, единствено ако обявеният за противоконституционен акт е невалиден от момента на приемането му“. Резерви поражда и застъпената в решението позиция, че в тази хипотеза, според мнозинството съдии, не била налице конкуренция между двата компонента на принципа на правовата държава, която да налага разрешаването ѝ чрез изричен конституционен текст, посветен на темпоралния ефект от решенията на КС за противоконституционност, а обратното разбиране водело до извод, че в тези случаи решенията на КС са лишени от правни последици в съответствие с целта – да бъде гарантирано върховенството на Конституцията. Достатъчно е в тази връзка да се посочи, че при позоваване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията в смисъла, отразен в Конституцията, като обща норма, вкл. и по отношение на ненормативните актове, то за субекта, издал противоконституционния акт, съществува задължение да се съобрази с решението на Съда и да предприеме действия за преустановяване на нарушенията, довели до противоконституционност. Или върховенството на Конституцията в крайна сметка се оказва защитено.
В тази част разбирането на мнозинството не държи сметка за това ,че Основния закон възлага на КС, да установява противоконституционността на законите и да я обявява (чл.149, ал. 1, т. 2 и чл.151, ал.1 изречение трето от Конституцията). „Установяване“ на противоконституционността на закон означава, че законът противоречи на Конституцията. „Обявяването“ на противоконституционността на закона означава, че КС прави публично достояния и прогласява това свое властническо заключение. Следователно, макар решението на КС да има установителен диспозитив неговото правно действие е винаги правопроменящо и пораждащо задължение за органа издал противоконституционния акт да уреди правните последици възникнали от този акт (чл. 22, ал. 4 ЗКС).
Не възприемаме и извода, че в хипотезата на противоконституционност на ненормативен правен акт, правната сигурност не била застрашена, тъй като решението на Съда има действие само по отношение на преките последици на обявения за противоконституционен ненормативен акт, и не засяга останалите правни последици, настъпили след приемането му, които произтичат от други закони.
За да е застрашена правната сигурност обаче е достатъчно решението на КС да „събори“ първоосновата на проявилите се фактически и правни отношения, за да се приеме, че е налице вече настъпила, последваща решението, „заплаха, за правната сигурност“, тъй като е налице нововъзникнало по-късно във времето основание за успешно атакуване редовността на непреките последици.
Разбирането, че обявената ex tunc противоконституционност на ненормативен акт би могла да постави редица въпроси, чието разрешаване е от компетентността на органа, постановил акта, и че до уреждането им, при наличие на вече възникнал правен спор, тези въпроси се решават от съдилищата съобразно Конституцията, принципите и правилата на съответното отраслово право, е фрагментарно. В действителност то не съдържа нищо по-различно от разрешението в чл. 22 от Закон за Конституционен съд (ЗКС), нито пък дава отговор какво се разбира под „преки последици“ на обявения за противоконституционен ненормативен акт, а и не държи сметка за предвидения срок в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 94, ал. 4), за предприемане на стъпки за уреждане на последиците от противоконституционността, който все пак трябва да се съобрази от съдилищата.
- Относно решенията на КС и настоящото решение:
Решението на КС има правна сила, изразяваща се в неговата задължителност. Според доктрината тази правна сила има двояко проявление – тя има формална страна, т. е. обвързва всички държавни органи, физически и юридически лица от момента на влизането на решението в сила (конституционната разпоредбата съдържа изискване за обнародване, поставя срок за обнародване в ДВ и срок за влизане в сила - чл. 151, ал. 2, изр. първо и второ). Другото проявление - материалната правна сила настъпва след формалната и я предпоставя, като се изразява в обвързващата сила на решението на КС и то за в бъдеще (чл. 151, ал. 2, изр. трето). Спецификата на материалната правна сила на решението на КС се отличава от тази на традиционните съдебни решения.
След като контролът, който КС упражнява върху правните актове е по своето естество „нормен контрол“, Съдът се е произнесъл положително още в началото на практиката си, че и ненормативните правни актове подлежат на такъв контрол, възприемайки буквално съдържанието на чл.149, ал.1, т. 2 и без да стеснява съдържанието му. Например, по повод искане за установяване противоконституционност на решение на НС, Конституционният съд в Решение № 14/2013 г. е приел: “Конституцията установява в чл. 151, ал. 2 общо правило и не допуска друго разрешение, макар и под формата на изключение, с оглед характера на правомощията, по повод на които съответните решения са постановени, или по други съображения“. Сходно е разбирането и в Решение № 2/1992 г.; Решение № 2/1995 г., Решение № 4/1995 г. и Решение № 2/2018 г., като в последното във връзка с искане за установяване противоконституционност на решение на Народното събрание Конституционният съд е заключил : “…..Затова настоящото решение, освен че поначало не може да има ретроактивно действие, не решава и въпроса…“.
Намираме, че следва да се подхожда с респект и отговорност към правните понятия и особено към фундаменталните правни категории. Понастоящем предмет на тълкуване е разпоредба, която очертава не само правната сила на решенията на КС и правното им действие, т. е. правните последици от решението, които са различни - от установителни до конститутивни, но и очертава кръга на възможното въздействие на Конституционния съд върху съответния акт чрез неговото решение.
Ако погледнем на квалифицирането на част от актовете като ненормативни, то безспорно по своето естество решението на Съда, с което той се произнася по оспорване на ненормативен акт се отнася до време, предшестващо влизането в сила на това решение. Конституционният законодател едва ли е целял да направи решенията на КС толкова „слаби“, и да допусне различни индивидуални противоконституционни актове да са в състояние да произвеждат действие, въпреки решението на КС. Приемаме, че отговорът се крие в анализа на връзката между конституционните принципи за правовата държава, за върховенството и непосредственото действие на Конституцията и уредбата на правомощията на КС, както и на действието на ненормативните актове, подлежащи на конституционен контрол.
Преценявайки отликите в действието на ненормативните правни актове и последиците им, в по-голямата си част решенията на КС безспорно имат установителен ефект. Вярно е, че житейската логика, поддържаща доверието на гражданите в правосъдието в широк смисъл е, че нарушението не само следва да се констатира, но и да се отстранят неговите противоправни последици. Но за разлика от класическите правораздавателни решения на съдилищата, следва да се отчитат и особеностите на решенията на КС, които по волята на конституционния законодател действат само занапред и не могат да пререшат пряко спорния случай. Затова и в чл. 22, ал. 4 от Закон за Конституционен съд изрично се подчертава, че това трябва да направи органът, издал противоконституционният акт. От особено значение е и факта, че Законът за Конституционен съд и разпоредбата на чл. 22 от него, както и Конституцията, са приети от законодателя в един и същи времеви период, от което логически следва извод за това, че вложените в тях идеи, съставляват проекция на едно и също разбиране за ефекта на решенията на КС. Или в конкретния случай, решението на Конституционният съд не може да се разглежда само като декларация, след като установява противоконституционност на акт на държавен орган, но прякото отстраняване на последиците е възложено на самия орган, т. е. става дума за правомощие на органа, което той трябва да упражни, съобразявайки се с решението на КС, а не е в компетенциите на Съда.
Контролът за конституционност няма правосъден характер. При осъществяване на правосъдна дейност се проявява елементът „изпълнение на закона“, а това липсва при контрола за конституционност. Предназначението на контрола е да установи дали една законова норма е съгласувана с Конституцията. Решението на КС не притежава характеристиките на съдебно решение в класическия му вид, нито има изпълнителна сила, то не може да бъде изпълнено по принудителен ред, нито може да замести свободната преценка на съответния орган във връзка с уреждане на произтичащите от или свързаните с противоконституционния акт правни последици, с оглед тяхната валидност.
Въпросите, които се поставят са свързани и с обхвата, и възможностите на Конституционния съд за тълкуване на посочения конституционен текст, което не би следвало да излиза извън общата рамка на Конституцията и да води до превръщане на този съд в позитивен конституционен законодател. Подобно поведение би било в разрез с идеята за предвидимост в правния ред и в крайна сметка с принципа на правовата държава. Особено в хипотеза, даваща друго, радикално, и обратно на изложеното в чл.151, ал. 2, изр. трето от Конституцията правно разрешение - за действие ex tunc на решението, въз основа на разграничения според характера на акта, предмет на проверка за противоконституционност, отсъстващи в тълкуваната разпоредба. Става въпрос за конституционна норма, предписваща в чл. 151, ал 2, изр. трето общо правило за правно действие на решенията на КС занапред, прилагана до настоящия момент без колебание по отношение на всички юридически актове – закони, актове на Парламента и актове на президента. Единственото изключение от този принцип е посочено в чл.150, ал. 2 от Конституцията.
В конституционният текст не могат да бъдат открити индиции за извод, че на Конституционния съд са възложени функции, които му позволяват да проявява положителна нормосъздаваща воля. Излагането на аргументи, почерпени от практиката на други, европейски конституционни съдилища, са неприемливи, тъй като за разлика от съществуващата чужда конституционна уредба, българската Конституция в чл. 151, нито в друг текст не съдържа изрична обща компетентност на Конституционния съд да преценява кой закон, респ. коя разпоредба или акт на Народното събрание или президента, обявени с решението му за противоконституционни, от кой момент не следва да се прилагат, т.е. губят правния си ефект.
За българския Конституционен съд отсъства конституционно предвидена дискреция сам да преценява и определя ефекта на своите решения в резултат на установената противоконституционност, и оттук и на правното им действие. Българският модел на конституционен контрол ограничава последиците на решенията на Конституционния съд в горепосочените рамки и не включва сред тях проявленията на положителна законодателна воля. Защото е необходимо най-напред самата Конституция изрично да предостави разглежданата компетентност на Конституционния съд, а това не е сторено. Възможността за произнасяне от Конституционния съд по искания за абстрактно нормативно тълкуване на конституционни разпоредби, т. е. да определя смисъла и обема на установените с тях правни норми, го доближава в общи линии до ролята на позитивен конституционен законодател, но той няма конституционното основание (не е пригоден) да законодателства.
Намираме, че отговор на поставения въпрос по настоящото дело не може да бъде даден по начин, различен от този в Тълкувателно решение № 22/1995 г., досежно темпоралния ефект на решението на КС. Ако е налице обществена необходимост за въвеждане на друго, различно от изложеното в чл. 151, ал. 2 , изр. трето от Основния закон, това би могло да се постигне след обществен дебат и промени в Конституцията.
Тежестта на актовете на Конституционния съд, както беше посочено по-горе, е въпрос по скоро на авторитет, а не само на власт, без да се пренебрегва степента на обществено и институционално съгласие. Ролята на Конституционния съд не е да променя или подобрява законодателството пряко, нито да измества законодателя, а да контролира за съответствие на законодателния процес с Конституцията. Затова, когато констатира нарушение на Конституцията, Съдът блокира прилагането на акта, като неприлагането на противоконституционните норми не заличава автоматично валидността на настъпилите по време на тяхното действие правни последици. Ето защо, чл. 22, ал. 4 ЗКС предвижда тези последици да се уреждат от органа, издал противоконституционния акт, като по такъв начин се зачитат принципите за разделение на властите и за правната сигурност.
Както към момента на приемането на Конституцията през 1991 г., така и към настоящия момент, съдържанието и общите характеристики на правните актове, приемани от посочените държавни органи, не са претърпели радикални изменения. Познати в детайли, както към 1991 г., така и към настоящия момент, са основните различни по темпорален обхват видове действия - ex nunc, ex tunc, pro futuro, както и разграничението на юридическите актове на нормативни и ненормативни. Ако учредителната власт е считала, че Конституционният съд, като нов, непознат за държавата орган, би могъл по своя преценка да придава различен от предвидения от него в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията темпорален ефект (сила) на решенията, с които се установява неконституционност, е следвало изрично да му предостави такава възможност, което обаче не е сторила.
Тъй като единствено Конституционният съд е призван да тълкува Конституцията, да се произнася с решения за установената противоконституционност, неговите решения имат действие занапред, но не защото положението на противоконституционност е възникнало от този момент, а защото Конституционният съд чрез своето решение го е признал, за да се отстрани един порок, едно нетърпимо от конституционна гледна точка положение. Неприлагането на закона е последица от неговото обявяване за противоконституционен от Конституционния съд (чл. 151, ал. 2, изр. трето), то е последица от юридическата преценка за несъответствието на закон с Конституцията.
Практиката на КС изхожда и от разбирането за необходимостта от стабилност на регулиращата сила на закона, защото стабилитетът на законите е условие за ред и правна сигурност. Затова презумпцията за валидност, която съпровожда актовете, издадени от компетентните държавни органи, важи с особена сила за законите. Тази презумпция би могло да бъде оборена само с решение на Конституционния съд, обявяващо оспорван пред него закон за противоконституционен.
Липсва убеденост, че поддържаното от мнозинството разрешение, отчита факта, че за едно и също нарушение на Конституцията, в зависимост от това дали се атакува закон във формален смисъл или закон в материален смисъл или акт на Народното събрание или акт на президента, правният ефект на решенията на КС въз основа единствено на настоящото тълкувателно решение ще бъде различен - от ex nunc, до невалидност към момента на приемане на акта, която се приравнява на начална недействителност. Подобно положение би съставлявало подмяна, респ. дописване на волята на конституционния законодател.
Не приемаме извода, че при установена противоконституционност на ненормативни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и актове на президента, правният ефект на решението на Конституционния съд се изразява в невалидност от момента на приемането (издаването) им.
Според правната наука и юридическата практика понастоящем трудно може да се твърди, че съществува теоретична конструкция, която по цялостен и безпротиворечив начин да представя въпроса за валидността (юридическата сила) в правото. Защото преценката дали правен акт, който е несправедлив, може да бъде юридически валиден занимава доктрината от векове и отговорът за това дали моралността (справедливостта) на съдържанието на юридическия акт може да бъде условие за валидност в правото има множество различни разрешения, свързани най-вече с конфликта между правната сигурност и справедливостта. Тъкмо поради това, използвания нееднократно в мотивите и диспозитива на решението термин невалидност поражда основателни резерви, поради нееднозначността му.
6. Защо считаме, че към тълкувателната дейност на Конституционния съд поначало следва да се подхожда внимателно и отговорно:
Даването на задължително абстрактно тълкуване на конституционен текст поставя Конституционния съд на Република България твърде близко до конституционния законодател и вероятно тъкмо поради това към него (тълкуването) в теоретичен план се подхожда твърде предпазливо.
Конституционното правосъдие на Германия, Австрия, Испания и др. не установява такова самостоятелно правомощие. Последното, предвид изложеното по-горе, съставлява по-скоро изключение, и към него се прибягва резервирано, защото крие опасност от допълване и дописване на Конституцията. Това в още по-голяма степен се отнася до въпроса за абстрактното тълкуване на текст от Конституцията, съдържащ обща уредба относно действието на решението на Конституционния съд, без да се държи сметка за вложеното от учредителната власт съдържание. Затова приемаме, че в конкретния случай не става дума за необходимост от тълкуване, поради възникване на нови обстоятелства, формиране на нови разбирания и нови правни категории, които да налагат еволютивно правно мислене.
Според класическите правни принципи никой не може да си е съдия по свое дело, в т. ч. и законодателя, а като продължение на тази логика, КС не може сам да преценява и разширява правомощията си в своя полза, като определя ефекта на действията на решенията си. Затова и приемаме, че е недопустимо Конституционният съд, чрез тълкуване посредством въвеждане на непосочени в Конституцията разграничения относно вида и характера на актовете на съответните държавни органи да разширява ефекта от действието на своите решения, отклонявайки се от общия принцип в чл. 151, ал. 2, изр. трето на Конституцията. Всъщност чрез това тълкуване КС, позовавайки се бланкетно на принципа на демократичната и правова държава, сам предоставя правомощия на себе си.
В продължение на тези разсъждения е важно и още нещо. Аргументите, с които КС в това решение обосновава крайното разрешение по т. 1, основани на необходимостта от ефективна защита върховенството на Конституцията, не подлежат на последващ контрол или преценка за разлика от възприемането на идентичен подход от Народното събрание, за което е предвиден последващ контрол от КС. Така основателно се поставя въпроса: „Кой ще пази пазачите“ на Конституцията и не е ли налице очевидно нарушаване в баланса (равнопоставеността) на властите.
Тълкувайки Конституцията по начин, възприет от мнозинството в настоящото решение, Конституционният съд не само променя (допълва, уточнява) своята практика по тези въпроси, но предвид характера на тази промяна – радикална (диаметрално противоположна и отричаща изцяло досегашната), предприема стъпка със значителни правни и политически последици, някои от които с трудно предвидимо, неизбежно усложнение на обществените отношения, в това число непредвидими резултати, имащи и непосредствен ефект върху правораздаването. Не случайно в конституционноправната теория се поддържа разбирането, че конституционните съдилища следва при определяне на действието по време на решенията на съда, дори и в редките хипотези на предоставена подобна възможност, да излагат детайлизирани причини и да изискват доказателства за предполагаеми последици, когато се налага отклонение от обичайната уредба на действието на решенията на Съда във времето. Не откриваме нещо подобно да е сторено в настоящото решение.
Накрая, не без значение е и налагащия се извод, че чрез разширените възможности за тълкуване на КС, последният би се позиционирал в много по-силна от досегашната си позиция спрямо органите, върху чиито ненормативни актове упражнява контрол. Опасяваме се, че неограничената свобода за тълкуване на Конституцията от КС, която все по-уверено си проправя път в съдържанието на настоящото решение - разбирания, широко застъпвани в част от англосаксонската система (съдията е „всичко“ и „над всичко“), би превърнал КС в своеобразна нова, условно казано „власт над властите“ (връх в пирамидалната конструкция на властта), концентрирана в ограничения членски състав на конституционните съдии, и извън непосредствения контрол („сдържане“) от конституционния законодател.
Част от този подход би се изразил в отричането, „преодоляването“ на съществуващата неизменна и трайна конституционна практика по важни и деликатни въпроси, която в най-скоро време, надяваме се да грешим, ще бъде отново поставена на „еволютивно преосмисляне“. Подобно тълкуване, накрая, би могло да се изрази и като удобна форма за заобикаляне на установения ред за изменение на Конституцията, когато очевидно липсва или е непостижим в обозримо бъдеще политически консенсус за това.
В заключение, считаме, че Конституционният съд следва да осъществява своите функции на основата на разписаните правила от конституционния законодател, като особен съд, който гарантира нормативното съответствие на законите и другите правни актове с Конституцията, съобразно изложените подробно по-горе съображения. В основата на специалния статут на Конституционния съд са поставени материалноправни критерии, гарантиращи независимост и точно те оправдават неговото равнопоставяне спрямо другите конституционни органи (парламент, президент, правителство), осъществяващи функции по разделно упражняване на държавната власт. Конституционният съд е конституционно установен негативен законодател, тъй като неговите решения за обявяване за противоконституционни на определени законови разпоредби имат като ефект безусловното им извеждане от българския правен ред. А по отношение на възможността за абстрактно нормативно тълкуване на конституционни разпоредби той би могъл, ако не се вмести в рамките на установеното от Конституцията, да се превърне от негативен в позитивен законодател, при това конституционен законодател, който може да определя смисъла и обема на установените с конституционните разпоредби правни норми
И на последно място, удачно ли е в процедура по даване на автентично тълкуване на конституционен текст да се преценява характера на закон (формален, материален, с еднократно действие и т. н.), приет от Народното събрание през 1947 г. при действието на друга Конституция и нормативен ред, но с критериите на правната наука към 2020 г., след като КС е следвало да отговори на този въпрос през 1998 г., когато е преценявал неговата конституционност.
Изхождайки от изложеното по-горе, оставаме на особено мнение по съдържанието на мотивите и диспозитива на Конституционния съд по т. 1 от приетото решение по конституционно дело № 5/2019 и № 12/2019 г.
Съдия: _____________
ГРОЗДАН ИЛИЕВ
Съдия: ______________
ТАНЯ РАЙКОВСКА