О С О Б Е Н О М Н Е Н И Е
на съдията Гроздан Илиев
по к. д. № 5 и к. д. № 12 /2019 г.
Подписах решението с особено мнение, тъй като поддържам разбирането за недопустимост на исканията, по които са образувани к.д. № 5 от 2019 г. и к.д. № 12 от 2019 г. за тълкуване на разпоредбата на чл. 151, ал.2, изр. трето от Конституцията на Република България (Конституцията).
Производството по к.д. № 5 от 2019 г. е образувано по искането на тричленен състав на Гражданката колегия на ВКС (ГК ВКС) за даване на задължително тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията по въпроса: “Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотеза, когато се обявява за противоконституционен закон с еднократно действие“.
По искане на пленума на Върховния административен съд (ВАС), е образувано к. д. № 12/2019 г., по което Конституционния съд (КС) да даде задължително тълкуване на поставените въпроси:
1. „Какво е действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства, с оглед разпоредбата на чл. 151, ал. 2 изр. трето от Конституцията на Република България“;
2. „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт решение на Народното събрание (НС) или указ на президента“ и
3. „При какви условия се проявява възстановителното действие на решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ закон“.
Конституционният съд с Определение по к. д. № 12/2019 г. от 17 септември 2019 г. е допуснал за разглеждане по същество искането на пленума на Върховния административен съд. Като е приел, че исканията имат общ предмет – даване на задължително тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е присъединил делото към к.д. №5/2019 г. и обединил въпроса поставен с искането по това дело с втория въпрос по искането по к.д.№12/2019 г. в един общ въпрос: „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявят за противоконституционни ненормативни правни актове“.
Не приемам, че са налице изискванията за присъединяване на делата, тъй като Конституционният съд по к.д. № 5/2019 г. е сезиран от тричленен съдебен състав на ВКС, Гражданска колегия, който не разполага с процесуалната легитимация да инициира производство по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията. Тричленният състав не се явява легитимиран субект по чл. 150, ал.1 от Конституцията, поради което искането е недопустимо. Съображенията си в тази част сме изложили в отделно особено мнение съвместно със съдия Таня Райковска, което обхваща и несъгласието ми с решението в частта с която е даден отговор по общия въпрос посочен по-горе.
С настоящото особено мнение потвърждавам разбирането си за недопустимост на тълкувателното питане с което е поставен въпроса за действието на решението на Конституционния съд (КС), с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства, с оглед разпоредбата на чл.151, ал. 2, изр. трето от Конституцията.
Вносителят е обосновал искането си във връзка с поставения въпрос с наличие на формирана противоречива съдебна практика, като предмет на питането е приложимост на закон, който с решение на Конституционния съд е обявен за противоконституционен. Така отправено питането е недопустимо поради липсата на тълкувателен интерес от неговото поставяне. Необходимостта от задължително тълкуване не е обоснована с неяснота на конституционна разпоредба, а с противоречията между съставите на ВАС по приложението на закона в съдебните производства, които не са приключили. Конституционният съд обаче не е оправомощен от основния закон да разрешава такива спорове. На задължително тълкуване според разпоредбата на чл.149, ал.1, т.1 подлежи Конституцията като нормативен акт, нейни части като нормен комплекс или отделни конституционни разпоредби. Извън обхвата на задължителното тълкуване са законите. Законът подлежи на тълкуване с оглед разкриване на точния му смисъл само при упражняване от КС на правомощието по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията, каквото основание не е заявено с настоящото искане. Преодоляването на противоречията в съдебната практика по приложение на закона се осъществява съгласно чл.124 и чл. 125, ал. 1 от Конституцията чрез тълкувателната дейност на Върховните съдилища – ВАС и ВКС.
В допълнение към горното трябва да се посочи, че КС вече е упражнил правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, като се е произнесъл освен с тълкувателно Решение № 22 от 31.10.1995 г. по к.д. № 25/95 г. (чиито мотиви в обсъжданата част са възприети с настоящето решение), с тълкувателно Решение № 14 от 2013 г. по к.д. № 17/2013 г. и Решение № 24 от 1995 г. по к.д. № 30/1995 г. относно действието на решението му при обявяване на противоконституционност на закон. Във връзка с това следва да се посочи, че в производството по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията предмета на произнасяне може да бъде само абстрактно тълкуване на конституционна разпоредба, но не и разясняване съдържанието на актове на КС постановени от други негови състави. В този смисъл е Определение № 5/1993 г. по к. д. № 35/1992 г. на КС и Определение № 3 по к. д. № 7/2015 г.
Не са налице предпоставките за тълкувателно питане и по следващия въпрос относно условията, при които се проявява възстановителното действие на решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ закон.
Проблемите поставени за разрешаване с третия въпрос са породени от тълкувателното решение, постановено по к. д. № 25 от 1995 г., с което КС прие, че в случаите когато Съдът обяви за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, последният възстановява действието си в редакцията преди отмяната или изменението му от влизане в сила на решението на съда. Действайки като позитивен законодател КС „дописа„ конституционната разпоредба предмет на тълкуване по съображение, че е недопустимо съществуването на законова празнота в правовия ред, която възниква с обявяването на закона за противоконституционен и тази празнота трябва да бъде отстранена като се възстанови действието на изменения или отменения предходен закон. Въвеждайки автоматизъм на действието на предходния закон КС не реши проблемите свързани със законовата празнота, които са посочени в искането, а именно условията при които се проявява възстановителното действие на конституционното решение. Във връзка с това вносителят на искането предлага да бъде изоставено разбирането за автоматизъм на възстановителното действие на предходния закон и „по тълкувателен път да се доразвие липсващата конституционна уредба“. Считам, че искането в тази му част също е недопустимо, защото по същество се предлага чрез задължителното тълкуване по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията отново КС да се постави в положението на позитивен законодател.
Възможността за произнасяне от Конституционния съд по искания за абстрактно нормативно тълкуване на конституционни разпоредби, т. е. да изясни точния им смисъл го доближава до ролята на позитивен конституционен законодател, но той няма конституционното основание да законодателства. Конституционният съд е обвързан с постановеното от него нормативно тълкуване по к.д.№ 22/1995 г., по което прие, че когато с решение на Съда, се обяви за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, последният възстановява действието си в редакцията преди отмяната или изменението. Така приетото тълкуване се ползва със същата задължителна сила като тълкуваната конституционна разпоредба, защото е неразделна част от нея и конституционната разпоредба не може да се прилага по начин, който се различава от постановеното във връзка с нея решение на Конституционния съд. В този смисъл и тълкувателно решение № 8 от 2005г. по к.д. № 7 от 2005 г.. По силата на ретроактивното действие на тълкувателното решение се приема, че тълкуваната конституционна норма – тази по чл.151, ал.1, т.1, изр. трето, в частта относно правните последици на решението, е имала точно това съдържание и смисъл още при самото си създаване. При положение, че КС е обвързан с постановеното от него нормативно тълкуване той не може да даде повторно различно тълкуване на конституционната разпоредба на чл.151, ал.2, изр. трето по същия въпрос. Това може да стори само конституционния законодател с промяна на конституционната уредба в тази част. Обстоятелството, че КС вече е действал като позитивен законодател при постановяването на тълкувателното Решение по к. д. № 25/1995 г. не е основание да продължи тази си дейност. В случая по недопустим начин се превърна от тълкувател на основния закон в конституционен законодател, и „пренаписа“ конституционния текст, като прие, че решението на Конституционния съд, с което закон, изменящ или отменящ действащ закон, се обявява за противоконституционен, няма възстановително действие.
Наличието на пропуски и празноти при уреждане на конституционно ниво на материята относно правните последици на решенията на Конституционния съд, с които се установява и обявява противоконституционност на закон, може да се отстрани не по пътя на абстрактното тълкуване, респ. на еволютивна промяна в практиката на Конституционния съд, а чрез изменение и допълване по надлежния ред на Конституцията.
Бездействието на законодателя продължително време да реши проблемите, които се пораждат при приложението и тълкуването на разпоредбата на чл. 151, ал.2, изр.3 от Конституцията също не е основание Конституционния съд по реда на задължителното тълкуване да действа и като позитивен законодател.
В заключение приемам, че на посочените по-горе питания по които Пленумът на ВАС поиска произнасяне с тълкувателно решение, вече е отговорено с предходни тълкувателни решения, а част от поставените въпроси налагат отговори, които са извън правомощието на КС по чл.149, ал.1 , т.1 от Конституцията, поради което искането следваше да бъде отклонено като недопустимо и производството по делото – прекратено. Такова е положението и по к.д. № 5/2019 г. по което КС е сезиран от нелегитимен субект с тълкувателно питане по чл.149, ал.1, т.1 от Конституцията.
СЪДИЯ:
Гроздан Илиев