Особено мнение на съдия Атанас Семов
по решение № 6 от 16 юни 2020 г.
по конституционно дело № 10 от 2019 г.
Законът за устройството на Черноморското крайбрежие (ЗУЧК) цели да уреди правилата и нормативите за устройството, ползването, застрояването и опазването на крайбрежната плажна ивица (чл. 1, ал. 1) и да създаде условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие, да осигури свободен и безплатен достъп до морските плажове, опазване, съхраняване и разумно използване на природните ресурси; предотвратяване и намаляване на замърсяването на Черноморското крайбрежие и др. (чл. 2).
Омбудсманът на Република България е поискал да бъдат обявени за противоконституционни три разпоредби от ЗУЧК, които Конституционният съд в решението си разглежда поотделно.
I. Относно чл. 10а от ЗУЧК (посл. изм. ДВ бр. 21 от 13. 3. 2020 г.)
1. Разпоредбата на чл. 10а ЗУЧК предвижда „възможност за обособяване на места за временно разполагане” на палатки, кемпери или каравани и за поставяне на тези места на обекти по чл. 153, ал. 1, т. 5 от Закона за горите. Ал. 2 изрично определя, че това са места извън регламентираните къмпинги по Закона за туризма. С оспореното изменение на член 10а ЗУЧК изрично се позволява да се обособяват места за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани в зони „А” и „Б” – но извън територията на морските плажове, пясъчните дюни и категоризираните къмпинги в поземлени имоти или части от тях.
Същественият конституционен проблем е в ал. 3 на чл. 10а от ЗУЧК, който предвижда условията и редът за определяне на местата по ал. 1, правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях, да се определят с наредба на министрите на регионалното развитие и благоустройството, на земеделието, храните и горите, на околната среда и водите и на туризма.
2. Според вносителя с новата редакция на чл. 10а се извършва преуреждане на материята и в нарушение на Конституцията предвижда законова делегация за издаване на подзаконов акт (наредба).
3. Относно противоречието с чл. 22, ал. 3 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
3.1. В своето решение по делото Конституционният съд посочва, че чл. 21, ал. 1 от Конституцията определя земята за основно национално богатство, което се ползва от особената закрила на държавата и обществото, а чл. 22, ал. 3 снабдява този конституционен принцип с гаранции и съдържа императивно изискване режимът на земята да се определя със закон. Територията на Черноморското крайбрежие е естествено обхваната от разбирането за „земя” по чл. 22, ал. 3 от Конституцията. Съдът посочва ясно, че нормата на чл. 22, ал. 3 е по същество конституционно възлагане и правомощията за изпълнението му не могат да бъдат пределегирани от законодателя, доколкото се отнася за определен цялостен правен режим.
Именно това разбиране според мен е основополагащо и следваше да доведе до извод за противоконституционност на чл. 10а от ЗУЧК по изложените нататък съображения.
3.2. Според чл. 22, ал. 3 от Конституцията режимът на земята подлежи на уреждане единствено със закон. Смятам за несъмнено вярно, че уреждането на подзаконово равнище на отделни второстепенни или несъществени елементи от един правен режим, не е конституционно недопустимо дори когато Конституцията изрично предвижда този режим да бъде уреден със закон. Както и че дори в случай на изрично конституционно възлагане, като този по чл. 22, ал. 3 от Конституцията, законът не може (и не е необходимо) да урежда абсолютно всички правни аспекти на материята. Съдът обаче посочва ясно, че когато Конституцията изрично предвижда конкретен правен режим да се определя със закон, това изискване предполага съответният закон да урежда всички основни и съществени елементи на обществените отношения, попадащи в обхвата на този режим. Според мен обаче разпоредбата в частност на ал. 3 на чл. 10а ЗУЧК очевидно не отговаря именно на това изискване – и не урежда „всички основни и съществени елементи” на конкретните обществени отношения, респ. на „правния режим” на териториите, за които се отнася.
3.3. Разпоредбата на чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК изрично възлага на четирима министри с подзаконов акт да уредят „условията и реда за определяне на местата по ал. 1, правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях”. Това възлагане според мен в най-пълна степен представлява отказ от уреждане на законово равнище на „всички основни и съществени елементи на обществените отношения, попадащи в обхвата на този режим”.
3.4. Ако за „реда” за определяне на местата по ал. 1 може да приемем, че е типичен елемент от един правен режим, който може да се определи като „несъществен” и поради това за него е не само допустимо, но и естествено да бъде уреден на подзаконово равнище с акт на изпълнителната власт, то за „условията, правилата и нормативите” – и то именно за „устройването и ползването”, вкл. „престоя” – смятам за очевидно, че представляват съществени, ако не и най-съществените елементи от правния режим на визираните поземлени имоти, респ. на земята по смисъла на чл. 22, ал. 3 от Конституцията. Един „правен режим” се състои преди всичко от „условия, правила и нормативи”, преди всичко за „устройването” и „ползването”. Ако според Конституцията определен правен режим трябва да бъде уреден със закон, това изисква законът да закрепва преди всичко именно „условията”, респ. – ако материята го изисква – „правилата” и „нормативите” (доколкото могат да бъдат разглеждани по отделно).
3.5. Ако, както приема Съдът, чл. 10а не противоречи на Конституцията, тъй като „законодателят отговаря на изискването за уреждане със закон”, но „това изискване предполага съответният закон да урежда всички основни и съществени елементи на обществените отношения, попадащи в обхвата на този режим” – и приемаме, че сред най-съществените елементи на един правен режим са именно условията – то неизбежен е въпросът какви „условия” ще определя подзаконовият акт, предвиден в ал. 3, ако те са уредени в закона. И обратно: ако подзаконовият акт ще определя условия, как е спазено изискването режимът (естествено, ако не и на първо място, включващ условията, при това според мен задължително изброени изчерпателно) да се определя със закон?
3.6. Поради това не съм съгласен, че макар да установява, че разпоредбата на чл. 10а „засяга елементи от правния режим на Черноморското крайбрежие”, Конституционният съд не приема, че те могат да бъдат разглеждани като съществени елементи от общия правен режим на земята, респ. че е налице нарушаване на чл. 22, ал. 3 от Конституцията. Още повече като се има предвид, че Съдът припомня решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по к. д. № 13 от 2010 г., според което, когато Конституцията изисква дадена материя да се урежда със закон, Народното събрание е длъжно да регулира съответните обществени отношения и не може да делегира на други държавни органи, вкл. на изпълнителната власт, свои установени в Конституцията правомощия (постоянна практика: Решение № 3 от 1996 г. по к. д. № 2 от 1996 г.; Решение № 6 от 1998 г. по к. д. № 4 от 1998 г.; Решение № 10 от 2003 г. по к. д. № 12 от 2003 г.; Решение № 4 от 2010 г. по к. д. № 1 от 2010 г.). По този начин, посочва Съдът, като изрично „резервира" една материя в компетентността единствено на законодателя, Конституцията запълва с конкретно съдържание възприетата в нея принцип за разделение и баланс на властите и за ролята на закона в правовата държава. Според мен обаче с чл. 10а от ЗУЧК Народното събрание осъществява именно такова конституционно недопустимо делегиране на „свои установени в Конституцията правомощия” (като определянето на режима на земята) на изпълнителната власт.
И, макар Съдът ясно да определя, че преценката на законодателя кои елементи от правната уредба на дадени обществени отношения трябва да бъдат уредени със закон и кои – с подзаконов акт на изпълнителната власт – трябва да се прави при зачитане на принципа на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията, арг. от Решение № 11 от 5 окт. 2010 г. по к. д. № 13 от 2010 г.), не установява, че това изискване не е изпълнено.
Според мен правилният извод е обратният. Ако е вярно – както ясно се посочва в решението – че Народното събрание не може да се отказва от правомощието си единствено сред държавните органи да законодателства, като възлага напр. на изпълнителната власт уредбата на съществени елементи на определен кръг обществени отношения, а прехвърлянето на правомощия на законодателя на друг орган би означавало нарушаване на балансите и равновесието между властите, то възлагането на изпълнителната власт на подзаконово равнище да уреди съществени елементи от един правен режим е в чиста форма нарушение на Конституцията. Именно защото принципът за разделението на властите не само не допуска волята на законодателния орган да бъде променяна и подменяна (Решение № 12 от 1995 г. по к. д. № 15 от 1995 г.), но и не допуска възможността той да се отказва сам от свои правомощия и да възлага тяхната уредба на друг орган.
3.7. Обратен на направеният от Конституционния съд извод следва според мен и от еднозначно възприетото в решението разбиране, че когато законодателят преценява дали определени обществени отношения да бъдат уредени на законово равнище и съответно какви да бъдат границите на законовата уредбата и кои елементи да бъдат възложени за доуреждане с подзаконов акт, той трябва да държи сметка, че когато в правовата държава за определени отношения е необходимо – предвид тяхното естество и още повече в случаи на изрично конституционно изискване – да бъдат уредени със закон, всички съществени елементи на правната уредба трябва да бъдат закрепени именно и само със закон (респ. от Народното събрание). С правни актове на подзаконово равнище могат да бъдат уредени само такива аспекти на материята, които не се нуждаят непременно от законодателна уредба. Във всички случаи обаче конституционно необходимо е, особено когато Конституцията изрично изисква уреждане със закон, законът да зададе параметрите на обществените отношения, за които се отнася, и свързаните с тях правни институти, както и да очертае тяхното основно съдържание, а не да прехвърля тяхното уреждане на изпълнителната власт.
Според мен разпоредбите на чл. 10а ЗУЧК – и особено тази на неговата ал. 3 – очевидно не съдържа „всички съществени елементи на правната уредба”. И точно обратно на възприетото от Съда възлага с правен актов на подзаконово равнище да бъдат уредени най-съществените елементи („условията, правилата и нормативите” – и то очевидно, не само според езиковото тълкуване на използвания пълен член, но и предвид останалото съдържание на чл. 10а, всички, а не само някои условия, правила и нормативи). Респ. възлага за подзаконово уреждане съвсем не „само такива аспекти на материята, които не се нуждаят непременно от законодателна уредба”.
Съдът категорично определя, че е конституционно недопустимо подлежащи на първична правна уредба обществени отношения да бъдат предмет на подзаконови актове, а самата природа на подзаконовия акт предпоставя наличието в закона на базови правила и не допуска такива правила да се създават за първи път именно с подзаконовия акт. Именно затова според мен съвсем логично би било да се направи констатация, че законовата делегация, извършена с чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК е конституционно недопустима. Подзаконовият акт има вторичен характер: издава се въз основа и в изпълнение на закона (арг. от чл. 114 от Конституцията). Това са две кумулативни изисквания, които рамкират характера и обхвата на подзаконовия акт – и в най-голяма степен на тези подзаконови актове, чието приемане е предвидено изрично в самия закон.
Съдът посочва ясно и че правната уредба, която се съдържа в закона, трябва да бъде пълна и не би могло да има „рамков характер". Именно такъв характер обаче според мен има атакувана разпоредба на чл. 10а ЗУЧК, която не закрепва дори основните рамки на бъдещата подзаконова уредба на особено съществени елементи от правния режим.
На същото основание според Съда не е допустимо от подзаконов акт да се очаква да запълва пропуски в уредбата на закона и е още по-малко допустимо едно обществено отношение да търси правно основание само в подзаконов акт, а позоваването на закона да е без значение или невъзможно поради празнота. А именно такава смятам е хипотезата, възникваща с атакувания чл. 10а ЗУЧК, особено предвид ролята ù на материална норма, за чието нарушаване се отнасят санкциите, предвидени в атакуваната разпоредба на чл. 24в ЗУЧК (по смисъла на § 9 ЗИДЗУЧК, обн. ДВ, бр. 56 от 16. 7. 2019 г.), на която ще се върна и нататък в т. III.
3.8. Решение на Конституционния съд № 6 от 2020 г. навежда и още основания, които според мен предполагат извод именно за противоконституционност на чл. 10а ЗУЧК. То еднозначно определя, че задължението на Народното събрание да осъществява законодателната власт прави невъзможно то да делегира на други държавни органи правомощия да уреждат по същество въпроси, които се отнасят до закона, и съответно да избягва пълното уреждане на такива въпроси, като възлага уреждането им в подзаконов акт. И определя именно като „недопустимо” закон да предписва в подзаконов акт да се уреждат правила, които не го развиват и допълват, респ. да овластява другиго да приема правила, които представляват елемент от базовата правна уредба на материята – и като такива от компетентността на законодателя. Съдът подчертава, че това създава условия за нестабилност на правната уредба и възможност правилата да се променят по съображения от конюнктурен характер.
В частност когато законодателят предоставя на друг орган да определя съществени елементи от режима на земята (каквито в случая на чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК са „определянето на условията и реда за определяне на местата по ал. 1, правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях”), той не действа в съответствие с установените в правовата държава правила за разпределяне на компетентността при правното регулиране. Законът трябва да уреди всички основни въпроси, които могат да се смятат за част от режима на земята. Не е конституционно допустимо изпълнението на изискването за законова уредба да се изпълни само с посочване в закона, че „условията, правилата и нормативите” ще се уредят с подзаконов акт (бил той и с висок нормативен ранг). Една подзаконова уредба трябва да се основава на определена и достатъчно конкретна законова уредба, очертаваща по общ, но и достатъчно ясен и според материята конкретен начин рамките и съдържанието на допустимата подзаконова уредба. Подобно изискване се отнася в най-голяма степен за обществените отношения, за които Конституцията изрично изисква да бъдат уредени със закон. Не е допустимо материя, която трябва да се урежда със закон от Народното събрание, да се урежда с друг нормативен акт, от друг орган, защото те имат по-малка юридическа сила в сравнение със закона (Решение № 4 от 31 март 2010 г. по к. д. № 1 от 2010 г.).
Като не предвижда подобно съдържание в чл. 10а ЗУЧК, законодателят не изпълнява задължението си по чл. 22, ал. 3 от Конституцията да уреди със закон основните елементи на режима на земята.
3.9. Съдът прави ясна констатация, че „изменената норма на чл. 10а ЗУЧК не съдържа детайлна уредба на условията и реда за определяне на местата за къмпингуване, както и правилата за ползване и престоя в тях”, а с ал. 3 се делегира на четирима министри да създадат подзаконов акт, който да определи тези условия, ред и правила. Но не стига до извод за противоконституционност и приема за достатъчно да установи, че оспорената норма „все пак съдържа по-пълна от предходната редакция на същата разпоредба правна регламентация”.
3.10. Според мен е конституционно недопустимо и в частност правната уредба на условията за придобиване или ограничаване на права да се обвързва изцяло с преценката на изпълнителната власт, без законът да определя ясни рамки на тази преценка. Като не допуска уредбата на материя, която трябва да се създаде със закон, да се възлага практически изцяло за регулиране чрез подзаконов акт, конституционният принцип на правовата държава „чл. 4, ал. 1 от Конституцията) забранява подобно възлагане особено за такива права, които се нуждаят от стабилна правна уредба и които имат действие на големи части от територия на държавата (цялото „черноморско крайбрежие”, определено в чл. 3 ЗУЧК, но и „териториите, попадащи в ивицата с широчина 2 км. от границата на зона „А", с изключение на урбанизираните територии на населените места, определени към датата на влизане в сила на закона – т. нар. „зона „Б” по смисъла на чл. 11, ал. 1 ЗУЧК), при това част от тях пряко свързани с територии – изключителна държавна собственост, като крайбрежната плажна ивица.
Доколкото атакуваният текст на закона е формулиран твърде лаконично и поради това общо и неясно, той фактически делегира на изпълнителната власт правомощията за създаването на същинското регулативно съдържание чрез издаване на подзаконов акт (наредба на министър).
3.11. В отклонение от посоченото разбиране, чл. 10а ЗУЧК възлага на изпълнителната власт не само определянето на местата по ал. 1 за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани (вкл. техните граници), което не може да бъде направено в закона и е естествена компетентност на изпълнителната власт (по преценката на законодателя – упражнена съвместно от четирима министри). Тази разпоредба възлага на изпълнителната власт и определянето на „условията” (за „реда” приемам, че може да се определя в подзаконов акт) за осъществяването на такова определяне (на местата по ал. 1), както и „правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях”, което, освен самò по себе си конституционно недопустимо (доколкото засяга определен режим като комплексна уредба, а не само отделни и по-малко съществени негови елементи), според мен е белязано и от липсата на достатъчно ясни и цялостни законови рамки, материалноправни или процесуалноправни изисквания или критерии за преценката на подзаконовия нормотворец, които представляват елемент от съществената уредба на материята.
Отсъствието на такава уредба според мен представлява неизпълнение на конституционното изискването режимът на земята да се определя със закон. Подзаконов акт евентуално би могъл да урежда само процедурата за регистрация или издаване на разрешения за обособяване на такива места (за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани), но не и напр. такива въпроси, като дали режимът да е регистрационен или разрешителен, което също следва да бъде предмет на първична правна уредба, т.е. да бъде уредено в закона.
3.12. Смятам за важно да се отчете още нещо. От чл. 55 от Конституцията може да се изведе „право на достъп до околната среда” (като право на т. нар. „диво къмпингуващи” граждани), а същата разпоредба изрично предвижда право на здравословна и благоприятна околна среда като право на всеки гражданин. Околната среда е богатство, принадлежащо на човека. Той е несъмнено длъжен да го опазва – а държавата: да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда и разумното използване на природните богатства. В този смисъл подразбиращото се право на достъп до околната среда е безспорно, макар и несъмнено ограничено от общото изискване за нейното опазване, конкретизирано в закони.
Презумпцията, че дивото къмпингуване застрашава околната среда, е неприемлива и неконституционна. Както би била за всяка друга форма на използване на околната среда – напр. „дивото пикникуване” или „дивото пладнуване”… Къмпингуването е форма на пребиваване на определено пространство без изградени постройки, включващо по характера си нощуване и форми на отдих без изградена инфраструктура и други стандартни урбанистични улеснения. Несъмнено недопустимо е това право да се упражнява чрез разрушаване на околната среда (във всичките ù форми, напр. дюни), или замърсяване (отново във всякакви форми), или друго нарушаване на общите изисквания за опазване на околната среда. Поради което нередно (и годно да бъде забранено) следва да е не „дивото къмпингуване” изобщо, а такова, което замърсява или руши околната среда. Дори в гористи местности напр. има обособени места за палене на огън, при спазване на основни самоочевидни правила (наличие в близост на вода, ограждане на огъня, отсъствие в близост на леснозапалими сухи треви и храсти и т.н.) – и въпреки реалния риск от пожари. Но сеченето на дървета за нуждите на паленето на такъв огън е забранено…
3.13. Противоконституционността на ал. 3 заразява с противоконституционност целия чл. 10а, доколкото прилагането на ал. 1 и 2 е невъзможно без изпълнението на условията по ал. 3: за да „се обособяват места за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани (допуснато с ал. 1), и за да се „поставят обекти” (изброени в ал. 2), абсолютно условие е определянето на „условията и реда за определяне на местата”, „правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях”, което се урежда в ал. 3. Поради това приложението на ал. 1 и 2 е невъзможно без ал. 3.
3.14. Поради това според мен чл. 10а ЗУЧК в цялост следваше да бъде обявен за противоконституционен, като противоречащ на чл. 4, ал. 1 и на чл. 22, ал. 3 от Конституцията.
II. Относно чл. 17а, ал. 2 от ЗУЧК (посл. изм. ДВ. бр. 56 от 16 юли 2019 г.)
1. Чл. 17а ЗУЧК въвежда специален правен режим на защитените обекти „подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни, попадащи в границите на зона „А”, зона „Б” или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А” на българското Черноморие. Върху изброените защитени обекти са забранени строителството и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяната на предназначението и учредяването на ограничени вещни права. Разпоредбата на ал. 1 in fine обаче предвижда изключения от този режим: допускане на „строителство и поставяне на преместваеми обекти и съоръжения, промяна на предназначението и учредяване на ограничени вещни права”, ако с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната.
Атакуваната ал. 2 въвежда конкретизирана забрана за „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета” на същите земни площи. И отново предвижда изключение: тази забрана не се отнася до случаите, посочени в ал. 1 (когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната). По този начин с ал. 2 фактически се разрешава „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета” на посочените в ал. 1 защитени обекти.
2. Според вносителя на искането с новата ал. 2 на чл. 17а забраната за къмпиране върху пясъчните дюни, въведена в чл. 10а, ал. 1,се ограничава само по отношение на „подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни”. Това довежда до несъответствие с изискването за безпротиворечивост на правната уредба като условие за спазването на върховенството на закона. Освен това е допуснато и изключение от забраната в рамките на вече регламентирано друго изключение по чл. 17а, ал. 1, което според вносителя представлява „необоснован подход поради специалния характер на освобождаващото основание с оглед на постигане на легитимна цел от конституционен порядък, каквато не е налице в създадената хипотеза на изключение от изключението”. В искането се посочва, че с атакуваната разпоредба дюните престават да бъдат защитен обект, което е в противоречие със задълженията за тяхното опазване”. Вносителят обръща внимание и на определения от Конституционния съд „ограничен характер на изключението по ал. 1” (съгласно Решение № 12 от 28. 11. 2013 г., с което е обявена противоконституционност на т. 2 от ал. 2).
3. Относно противоречието с чл. 15 от Конституцията.
3.1. Съдът установява, че намерението на законодателя е да защити от увреждащото въздействие на човешката дейност определени природни обекти с особено значение (поради тяхната изключителна рядкост в природата). Както и да предвиди изключение по съображения за национални интереси (за изграждане на обекти с национално значение и на специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната).
Предвидените в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК забрани са допълнени в ал. 2 със забрани за други конкретни дейности върху същите защитени обекти, като обаче отново е предвидено същото изключение. Което означава, че когато на територията на посочените природни обекти с промяна в подробния устройствен план е предвидено изграждане на „обекти с национално значение и на специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната”, то на същата територия е позволено и „поставянето на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета”, което по смисъла на закона включва (не изключва…) напр. и придвижването и поставянето на кемпери и каравани (като „превозни средства”). Така във формата на въвеждане на забрана се предвижда нейното ограничаване – и то именно по отношение на такива зони от Черноморското крайбрежие, които поради природните си особености в най-голяма степен се нуждаят от максимална защита.
Първата алинея на чл. 17а ЗУЧК създава представата именно за максимална защита (допустима човешка намеса само по особени съображения за национален интерес) – в изпълнение на задачата на закона да създава условия за опазване на естествения ландшафт (чл. 1, ал. 2, т. 6 ЗУЧК). Втората алинея, иначе също закрепваща засилена защита, допуска широк кръг изключения и фактически позволява, макар и по изключение (само ако с промяна в подробния устройствен план е предвидено изграждане на определени обекти), „поставянето на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета”.
3.2. Съдът приема, че предвид целта на закона и специалната цел на самия чл. 17а – и по смисъла на чл. 15 и чл. 55 от Конституцията – текстът на нормата, макар да не го посочва изрично, предполага пряка функционална или правна връзка между позволеното изграждане на обекти по изключение и допускането (в условията на същото изключение) на „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета”.
Според мен текстът на разпоредбата не позволява подобна констатация, тъй като по никакъв начин не изисква (нито поне предполага) никаква функционална или правна връзка между допускането на изграждане на обекти по изключение и допускането (в условията на същото изключение) на „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета”. Не е посочено изрично – нито може да се изведе при езиково и дори при телеологично тълкуване – че допускането по ал. 2 е само за нуждите на изграждането, обслужването или експлоатацията на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната, чието изграждане е допуснато. Ако за „преминаването, паркирането и престоя на ремаркета и полуремаркета” подобна връзка би могла да се предположи, като естествена за една строителна дейност, то за всички други „превозни средства” – без каквато и да било конкретизация – такава връзка не само не може да се установи, но може да се направи обоснован правен извод, че в случай на изграждане на посочените обекти са позволени „преминаването, паркирането и престоят” на всякакви „превозни средства”.
3.3. В своето решение Съдът не възприема подобно разбиране и прави съобразеното с Конституцията тълкуване на чл. 17а ЗУЧК, което предполага, че допускането на дейностите по ал. 2 има смисъл и е възможно само за нуждите на изграждането, обслужването или експлоатацията на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната, чието изграждане е позволено. Вместо да установи противоконституционност, Съдът, според мен отвъд пределите на езиковото тълкуване, снабдява нормата с прочит, според който както за посочените в разпоредбата, така и за всички други „превозни средства” преминаването трябва да се смята за допустимо само ако е необходимо за осъществяването на позволената по изключение дейност и само ако не причинява никакви или причинява минимални и неизбежни увреждания на околната среда във всичките ù елементи. Подобно конформно тълкуване би могло да снабди нормата с липсващото ù съдържание, но за мен остават основателни съмнения доколко при прилагането на тази норма тя ще бъде действително четена именно в този смисъл...
3.4. Според мен по-вероятно е обратното: общата редакция на чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК очевидно не позволява да се изключи възможност, когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на посочените обекти, разрешен (свободен) достъп да имат и всякакви други превозни средства, ремаркета и полуремаркета”, вкл. кемпери и каравани, респ. да е възможно поставянето на „шатри и палатки” – т.е. да се осъществява свободно къмпингуване. Несъмнено вярно е, че строителството на посочените в ал. 1 обекти естествено предполага определено въздействие върху дюните, но предвид техните природни особености („пясъчните дюни са образувания с млад еволюционен процес и с много малко съдържание на свързващи вещества, поради което цялостният почвено-растителен комплекс и намиращата се на тях флора и фауна се явява една изключително крехка екосистема, което лесно може да се бъде наранена и да се разпадне”) то следва да е строго ограничено само до пряко необходимото за строителството и последващата експлоатация на тези обекти и не може да бъде основание за прекратяване на статуса им на защитени обекти.
Съдът приема това, но като се основа по същия начин на съобразено с Конституцията тълкуване на същата разпоредба, приема за изключена възможността (когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на посочените обекти) достъп да имат и всякакви други „превозни средства, ремаркета и полуремаркета”, вкл. кемпери и каравани, респ. да е възможно поставянето на „шатри и палатки” – т.е. да се осъществява къмпингуване. Според него такава дейност е допустима само ако е очевидно необходима за осъществяването на позволената по изключение строителна дейност и само ако не причинява никакви или причинява минимални и неизбежни увреждания на околната среда във всичките ù елементи. Несъмнено, това е желаният смисъл на разпоредбата – но нейният текст според мен не предполага такова и като по никакъв начин не подсказва подобно разбиране не би могъл безпротиворечиво да бъде снабден със съответстващо на Конституцията тълкуване.
Още повече като се има предвид, че в дюните, които са обявени за природни забележителности, са забранени всякакви дейности, които могат да нарушат тяхното естествено състояние или да намалят естетическата им стойност (чл. 24 от Закона за защитените територии). Като разрешава поставяне на шатри и палатки и преминаване, паркиране и престой на превозни средства, без изрично строго да обвързва подобни действия нито с изграждането, нито с поддръжката или експлоатацията на посочените обекти, разпоредбата на чл. 17, ал. 2 всъщност лишава посочените в ал. 1 дюни от статуса им на защитен обект и с това противоречи на задължението за опазването им по чл. 15 от Конституцията.
И тук вече очевидно става дума не толкова за „диво къмпингуване” (покрай подобни обектни), а много повече за дейността на субектите, които изграждат или по-късно експлоатират допустимите обекти.
За мен не е достатъчна надеждата на конституционната юрисдикция, че като разрешава поставяне на шатри и палатки и преминаване, паркиране и престой на превозни средства, макар без изрично да обвързва строго подобни действия с изграждането, поддръжката или експлоатацията на посочените обекти, разпоредбата на чл. 17а, ал. 2 …не може да се прилага освен съобразено със задължението за опазването им по чл. 15 от Конституцията.
3.5. Съдът припомня, че чл. 15 от Конституцията предвижда, че Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Конституционният съд приема в своята практика, че това е „императив”, който се отнася до „всички дейности и до всички форми на собственост” (Решение № 12 от 28. 11. 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.), вкл. и публичната държавна собственост, каквато са дюните (по смисъла на чл. 6, ал. 4, т. 4 ЗУЧК). Съдът определя ясно, че чл. 15 от Конституцията закрепва задължение на държавата, което съответства на закрепеното в чл. 55 основно право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи (но според мен в чл. 17а липсват именно достатъчно ясни стандарти) – поради което всяко засягане на интегритета на дюните представлява такава деградация на околната среда, защото прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми” (като припомня решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.). Припомня и че вече е посочил (в същото решение по отношение на обявената от него за противоконституционна т. 2 на ал. 1 на чл. 17а ЗУЧК), че предвиденото изключение, което има за основание на разрешението само наличието на подробен устройствен план, обезсмисля забраната и води до нарушаване на чл. 15 от Конституцията и разпоредбата на т. 2 е обявена за противоконституционна.
Според мен обаче същото е относимо в пълна степен и за изключението, предвидено в атакуваната по настоящото дело разпоредба на чл. 17, ал. 2.
По аргумент от същото решение от 2013 г. позволеното „поставяне на шатри и палатки, както и преминаване, паркиране и престой на превозни средства, ремаркета и полуремаркета”, дори да е пряко свързано с посочените в ал. 1 обекти, също трябва да е поставено под такъв контрол, който, като съобразява обществения интерес, не допуска осъществяването на такива дейности извън строго необходимото за изграждането или експлоатацията на същите обекти. За да е съобразен с Конституцията, е необходимо законът да закрепва изискване за доказана необходимост от предприемане на посочените дейности и чрез допълнителен критерий за изключителност и невъзможност по друг начин да се удовлетворят потребности, свързани с посочените обекти, както и за ограничаване на такива дейности до абсолютно необходимото и осъществяването им по възможно най-щадящ дюните начин.
3.6. Съдът потвърждава и разбирането, че Конституцията изисква държавната политика при осъществяване на дейности, свързани с околната среда, да бъде съобразена с изискванията на чл. 15 от Конституцията. Тази политика съответства и на определението, дадено в § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда, което характеризира околната среда като комплекс от дейности, които са насочени към предотвратяване на деградацията на околната среда, към нейното възстановяване, запазване и подобряване. …Всяко засягане на интегритета на дюните представлява такава деградация на околната среда, защото прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми” (решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.).
Според мен обаче водещо трябва да е именно разбирането, възприето от Съда, че този окончателен и непоправим резултат от човешката дейност противоречи на целта на правното уреждане на всички въпроси относно околната среда, регулирането на които следва да отговаря на чл. 15 от Конституцията. Постигането на легитимна цел, каквато поначало е изграждането на „обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната”, трябва да е подчинено на изискванията за безалтернативност и разумен баланс чрез ограничено до необходимото и най-щадящо извършване на такава дейност, за да бъдат съхранени природните дадености.
Именно в този смисъл според мен общата формулировка на изключението по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК е твърде недостатъчна. В съответствие с чл. 15 от Конституцията евентуално изключение би следвало да се допусне само при липса на алтернатива – изискване, каквото нормата не съдържа и с нищо не го предполага. Допускайки без закрепени ограничителни условия изключение от забраната, предвидена в първата част на чл. 17, ал. 2, текстът „освен в случаите на разрешено строителство по ал. 1” според мен влиза в противоречие и със задължението на гражданите да опазват околната среда, предвидено в чл. 55, изр. второ от Конституцията, тъй като фактически им позволява (макар по изключение) да нарушават предвидените в същия закон мерки за опазване и възпроизводството на околната среда.
3.7. Затова не споделям утехата на съобразеното с Конституцията тълкуване, според което, макар да не закрепва изрично ограничителни условия за изключението от забраната, предвидена в първата част на чл. 17а, ал. 2, текстът „освен в случаите на разрешено строителство по ал. 1” не може да се тълкува като насърчаващ неспазване на задължението на гражданите да опазват околната среда, предвидено в чл. 55, изр. второ от Конституцията, макар фактически да им позволява (по изключение) да нарушават предвидените в същия закон мерки за опазване и възпроизводството на околната среда. Съдът приема, че в този смисъл формулировката на изключението по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК не може да се тълкува и прилага освен в контекста на конституционния императив, записан в чл. 15 и чл. 55 от Конституцията – но според мен текстът на чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК не позволява подобен добронамерен прочит и не предполага, че всеки правен субект ще прояви същата добронамереност при прилагането (и още повече при нарушаването) на тази разпоредба.
3.8. Съдът ясно установява, че „редакцията на разпоредбата е непълна”, но твърде оптимистично (вкл. предвид установеното широко отсъствие на зачитането на прякото действие на конституционните норми, по което споделих съображения в становището си по Решение № 3 от 2020 г. по к. д. № 5 от 2019 г.) приема, че предвид прякото действие на конституционните норми може да бъде тълкувана и прилагана единствено в пълно съответствие с конституционния императив…
Смятам за обнадеждаващо и заслужаващо от енергична подкрепа усилието Конституционният съд постоянно да напомня – и, доколкото може, да налага – прякото действие на всички конституционни норми. Мисля обаче, че има законови разпоредби, чиито недостатъци и при най-добро желание не могат да бъдат преодолени само чрез тълкуване, съобразено с нерядко сами нуждаещи се от тълкуване конституционни норми, каквито са чл. 15 и особено чл. 55 от Конституцията.
4. Относно несъответствието с чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
4.1. Съдът ясно подчертава, че изключение от законова норма може да бъде уредено от Народното събрание само когато са налице достатъчно сериозни основания и основателни причини (Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12 от 1997 г.) и като се подчини на ограничителни условия, особено когато става дума за конституционно защитена национална ценност, каквато (по смисъла на чл. 15 от Конституцията) е околната среда – пясъчните дюни са част от нея и се ползват с особена защита (по смисъла на ЗУЧК).
4.2. Това правило според мен с още по-голямо основание следва да се съблюдава, когато се допускат изключения от принцип. Противното би означавало несъобразяване с нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 8 от 1999 г. по к. д. № 4 от 1999 г.). Няма съмнение, че чл. 17, ал. 1 и 2 от ЗУЧК установяват принципа, а изключението в ал. 2 in fine трябва да бъде пълно и ясно посочено и да се отчетат екологичните измерения, както установява и Съдът, но според мен текстът на ал. 2 не дава никакви гаранции за това.
Ако от чл. 4, ал. 1 от Конституцията произтича принципното положение, че всяко изключение, което законодателният орган установява, следва да се тълкува и прилага ограничително (Решение № 3 от 6. 3. 2014 г. по к. д. № 10 от 2013 г.) и ако Конституционният съд многократно се е произнасял за безусловната необходимост от ясно, точно и недвусмислено формулиране на всяко изключение от приетите със закон общи правила, то текстът на чл. 17, ал. 2 би следвало да се определи като несъобразен с Конституцията, тъй като очевидно не съдържа ясно, точно и недвусмислено формулиране на условията, при които изключението е допустимо, нито дава поне ориентир за ограничително тълкуване кога то е допустимо.
5. Въз основа на изложеното смятам, че чл. 17, ал. 2 от ЗУЧК следваше да бъде обявен за противоречащ на чл. 4, ал. 1, чл. 15 и чл. 55 от Конституцията.
III. Относно § 9 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16. 7. 2019 г.), който въвежда новия чл. 24в ЗУЧК, невлязъл в сила
1. Параграф 9 ЗИДЗУЧК въвежда в ЗУЧК нов чл. 24в, невлязъл в сила, тъй като и до днес не е приета предвидената в чл. 10а наредба, и предвижда високи санкции за нарушаване на някои закрепени в ЗУЧК забрани. Неговата ал. 1 закрепва санкциите за нарушаване на забрани, чието спазване зависи пряко и изцяло от определянето по чл. 10а на „места за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани”. Алинея 2 закрепва санкциите за нарушаване на забраната за „устройване” на такива места, отново във връзка с чл. 10а от закона.
2. Конституционният съд ясно е установил (арг. от Решение № 13 от 31 юли 2014 г. по к. д. № 1 от 2014 г.), че когато една законова разпоредба е свързана с и/или обслужва друга законова разпоредба и няма самостоятелен предмет извън този на разпоредбата, с която е свързана, а за последната е установена противоконституционност, то първата също е противоконституционна, защото самостоятелното ù съществуване влиза в противоречие с принципа на правовата държава.
Разпоредбите на чл. 10а и чл. 24в ЗУЧК са свързани в дихотомията „диспозиция-санкция”: чл. 24в закрепва санкции за нарушаването на чл. 10а. Доколкото приемам, че противоконституционността на чл. 10а от ЗУЧК следваше да бъде прогласена, това автоматично следваше да предизвиква противоконституционност и на разпоредбата, закрепваща санкции за нейното нарушаване.
Поради това смятам, че § 9 от ЗИД ЗУЧК следваше да бъде обявен за противоречащ на Конституцията.
Въз основа на изложеното смятам, че Конституционният съд следваше да обяви за противоконституционни чл. 10а и чл. 17а, ал. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн., ДВ, бр. 48 от 2007 г.; посл. изм. ДВ бр. 21 от 13. 3. 2020 г.) и § 9 от Закона за изменение и допълнение на Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн. ДВ, бр. 56 от 16. 7. 2019 г.).
Позволявам си да споделя убеденост, че дори когато добрата воля на законодателя не подлежи на съмнение, недобрата редакция на приетите от него законови норми трябва да бъде санкционирана винаги, когато представлява отклонение от духа и буквата на Основния закон.