ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията ГЕОРГИ АНГЕЛОВ
по к. д. № 7/2020 г.
Намирам оспорването за частично основателно.
За да се провери основното твърдение в него - за равнозначност между конституционното понятие „извънредно положение“ и законовото „извънредна епидемична обстановка“, те трябва да се съпоставят. Съдържанието на понятията може да се разкрие чрез прекия им езиков анализ (граматическо тълкуване) и контекстуално – чрез връзката им в изречението и с останалите норми (логическо, в широкия смисъл, тълкуване). Конституцията и законите регулират обществени отношения, затова понятията трябва да се преценяват като относими към общественото.
I. Конституцията не дава определение на използваното от нея понятие „извънредно положение“.
1. Тя казва кой може да го обяви. Това са Народното събрание (чл. 84, т. 12) или, когато то не заседава, президентът, в които случаи то се свиква незабавно, за да се произнесе по решението (чл. 100, ал. 5).
2. Не казва кога може да се обяви. Единственият възможен отговор на този въпрос е през съдържанието на самото понятие.
3. „Положение“ може да се определи като състояние на обществото, обусловено от обстоятелства. „Извънредно“ означава изключително, особено, вън от нормалното. Съчетано, „извънредно положение“ е такова състояние на обществото, което е обусловено от изключителни, особени, вън от нормалните обстоятелства. Причината за обстоятелствата не е от значение. Тя може да е както природна, така и човешка. Така се отговаря и кога може да се обяви извънредно положение – когато такива обстоятелства са налице.
4. Текстът, чрез който могат да се правят още изводи за съдържанието на понятието, е цялото изречение на чл. 57, ал. 3 от Конституцията. Това е единственият текст в нея, в който са уредени последиците (извън тези за срока на пълномощията на Народното събрание – чл. 64, ал. 2) от извънредното положение.
Според чл. 57, ал. 3 от Конституцията, извънредното положение може да е основание за временно ограничаване със закон на упражняването на отделни права на гражданите, без посочените като неограничими (абсолютни) права. Става дума за всички уредени от Конституцията, затова и основни, права, които нейният чл. 57, ал. 1 прогласява за неотменими. Щом състоянието на обществото при извънредно положение може да изисква ограничения, това състояние е силно неблагоприятно.
6. Като резултат от тълкуването: „извънредно положение“ по Конституцията е силно неблагоприятно за обществото състояние, обусловено от изключителни, особени, вън от нормалните обстоятелства, което може да е основание за временно ограничаване със закон на упражняването на отделни неотменими основни права на гражданите, без тези, посочени като неограничими.
II. Понятието „извънредна епидемична обстановка“ има легално определение.
1. Според § 1, т. 45 от Закона за здравето, такава „е налице при бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазване живота и здравето на гражданите.“.
2. Значението на думата „извънредно“ е вече изясненото. „Бедствие“ е беда, зло, катастрофа, които са с голям обхват. „Епидемия“ е широко разпространение на заразна болест. Тя е причината за бедствието. „Опасност за живота и здравето на гражданите“ сочи, че злото е за обществото, защото само то се състои от граждани.
3. „Извънредна епидемична обстановка“, следователно, е силно неблагоприятно за обществото състояние, предизвикано от заразна болест.
III. Съпоставката между така изяснените конституционно и законово понятия ги поставя в съотношението на род към вид. Извънредната епидемична обстановка е частен случай на извънредно положение, чиито всички белези притежава, когато то е причинено от епидемична заразна болест.
Следователно обявяването на извънредна епидемична обстановка върху цялата територия на страната или върху част от нея може да стане само по реда на Конституцията - от Народното събрание по предложение на президента или на Министерския съвет (чл. 84, т. 12) или от президента, когато Народното събрание не заседава (чл. 100, ал. 5 от нея).
Оттук:
IV. 1. а. Думите „с решение на Министерския съвет" в чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето са противоконституционни като противоречащи на двата конституционни текста.
б. Без тях, думите "по предложение на министъра на здравеопазването въз основа на извършена от главния държавен здравен инспектор оценка на съществуващия епидемичен риск“ също противоречат на тези текстове. Те поставят под условие - предложението - безусловната конституционна компетентност.
в. В тази си част чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето трябваше да се обяви за противоконституционен. В останалата част ("Извънредна епидемична обстановка по ал. 1 се обявява за определен период от време") основания за противоконституционност няма.
2. Чл. 63, ал. 3 от Закона за здравето изброява изчерпателно случаите, при чието наличие се счита, че има непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите - елемент от фактическия състав на извънредната епидемична обстановка.
Чл. 84, т. 12, респ. чл. 100, ал. 5 от Конституцията, поставят решението за обявяване на извънредно положение, включително поради епидемия, в зависимост от наличието на всякакви обстоятелства, стига те да отговарят на белезите, посочени по-горе в т. I, 3. Конкретизацията и изчерпателното им посочване в закона ограничава конституционната компетентност. Чл. 63, ал. 3 от Закона за здравето трябваше да се обяви за противоконституционен.
3. Чл. 63, ал. 4 от Закона за здравето оправомощава изпълнителната власт в лицето на министъра на здравеопазването да въвежда „временни противоепидемични мерки“. Тези мерки са административни актове, които, при липсата на разграничение, могат да са както индивидуални и общи, така и (както е на практика) нормативни.
а. За първите два вида конституционна пречка няма. Подзаконовите нормативни актове, обаче, се издават само въз основа и в изпълнение на закона – чл. 114 от Конституцията. Законът трябва точно да отграничи частта, в която преотстъпва законодателната си компетентност на изпълнителната власт.
б. Такова отграничаване нормата не прави. Тя е бланкетна както в хипотезата, така и в диспозицията си.
Предложението на главния държавен здравен инспектор е достатъчно, за да се издаде административния акт (хипотезата). Критерии за самото предложение обаче липсват. Липсва и законово определение на „противоепидемична мярка“ (диспозицията). Така съдържанието на мерките и когато те са нормативни, е оставено на неограничената преценка на изпълнителната власт.
Разпоредбата трябваше да се обяви за противоконституционна като несъответна на чл. 114, чл. 62, ал. 1, предл. 1, и чл. 8 във връзка с чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
4. Според чл. 63, ал. 5 от Закона за здравето, „мерките по ал. 4 може да включват и забрана за влизане на територията на страната на граждани на други държави“. Според ал. 6, "Мерките по ал. 4 може да включват и временно ограничаване придвижването на територията на страната, както и временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите.".
а. Абсолютно право за влизане на територията на страната на граждани на други държави няма. Чл. 35, ал. 1 от Конституцията пък позволява със закон да се ограничава в интерес на народното здраве правото на всеки да се придвижва по територията на страната. Така двете ограничения биха могли да са конституционосъобразни, ако не беше препращането в тях към ал. 4 на същия член. Нейната противоконституционност оставя изреченията в разпоредбите без подлог, т. е. без яснота кой налага ограниченията.
б. Това важи и за спирането или ограничаването на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги. То ограничава основното право на труд по чл. 48, ал. 1 от Конституцията на работещите в обектите, затова би могло да се извърши само от Народното събрание или от президента, ако то не заседава.
Чл. 63, ал. 5 и 6 са противоконституционни поради неотстранимата си граматическа и логическа връзка с противоконституционната разпоредба на чл. 63, ал. 4 от Закона за здравето.
5. За чл. 63, ал. 7 от Закона за здравето важи съответно вече изложеното за чл. 63, ал. 4 от закона.
V. В мотивите си решението употребява понятието „конституционна диктатура“.
Това понятие е доктринерно. Значенията му в доктрината са различни през различните семантични полета (К. Шмит, Кл. Роситър, Дж. Аагамбен, Е. Танчев, Ст. Попов, Ат. Славов и много др.). Без изобщо да го разглеждам в дълбочина, отбелязвам само следното.
1. Употребата му в решението на Конституционния съд го официализира и институционализира. Според решението извънредното положение се определя като „конституционна диктатура“ - временна и обратима трансформация на конституционния ред и своеобразното му привеждане в готовност за преодоляване на жизнена заплаха за обществото.“. Тя е „преразпределението на властови функции и правомощия (например предоставяне на функции на органите по отбрана на страната, присъщи на органите на министерството на вътрешните работи) и ограничаване упражняването на определени права и свободи с цел неутрализиране и преодоляване на сериозна външна или вътрешна заплаха за съществуването на държавата и обществото.“. Тази идея в различни изкази присъства в цялото решение.
2. Действащата Конституция, според решението, „оставя уредбата относно конкретното разместване на функциите и правомощията на висшите държавни органи – Министерски съвет, президент и Народно събрание … на законово равнище.“. Това не е така.
а. При извънредното положение Конституцията позволява единствено усилване, повече или по-малко рязко, на интензитета и разширяване на обхвата на изпълнителната власт чрез разместване или/и създаване нови нейни функции или органи, но само в нейните собствени рамки по чл. 8. В нито един свой текст тя не разрешава прехвърлянето (трансфера) на правомощия между отделните разделени власти, включително между законодателната и изпълнителната. Само в рамките на изпълнителната власт, например, не и извън тях, са увеличените правомощия на президента в случай на война или военно положение.
б. Поради това е конституционно, оттам и законово недопустимо каквото и да е „разместване на функциите и правомощията на висшите държавни органи – Министерски съвет, президент и Народно събрание“, още по-малко пък „трансформация на конституционния ред“, както счита решението.
3. В правен аспект, при действащата Конституция „конституционната диктатура“ се състои и може да се състои само в интензификация на отделните видове власти, преди всичко на изпълнителната власт. Това подчертаване в решението беше особено необходимо, за да се избегне огледалната рекурсия на многолетно формирани диктаториални нагласи у част от българското общество.
СЪДИЯ:
/Г. АНГЕЛОВ/