ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Владислав Славов, Благовест Пунев,
Румен Ненков и Кети Маркова по к.д. № 1/2012 г.
Аналогично на особеното мнение, с което първите трима от нас са подписали решението по к.д. № 8/2011 г., изразяваме своето несъгласие с взетото с гласовете на мнозинството съдии решение за установяване на противоконституционност и несъответствие с международните договори, по които България е страна, на чл. 11, ал. 1, т. 8 от Закона за Българската телеграфна агенция (ЗБТА – обн., ДВ, бр. 99 от 16.12.2011 г.). Съображенията ни за това са следните:
1. Оспорената разпоредба въвежда несъвместимост на заемането на длъжността генерален директор на Българската телеграфна агенция (БТА), а по силата на чл. 17, ал. 3 и 8 от ЗБТА и на длъжностите заместник генерален директор на БТА и главен секретар на БТА с щатно или нещатно сътрудничество на бившата Държавна сигурност и/или на разузнавателните служби на Българската народна армия. В постановеното решение противоконституционността на посочената разпоредба е обоснована с противоречието й с принципите на правовата държава – чл. 4, ал.1 от Конституцията, и равенството на гражданите пред закона – чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Според мнозинството съдии дискриминационният характер на оспорената разпоредба се определя от обстоятелството, че забранява заемането на ръководни длъжности в държавната информационна агенция на определена категория лица, заемали определено обществено положение в миналото, като така по недопустим начин се въвежда колективна отговорност за цяла група български граждани, без да се преценява конкретната дейност на всеки поотделно, с което се накърняват достойнството и правата на отделната личност.
Споделяме виждането, че оспорената лустрационна разпоредба има своето юридическо основание в Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия от 2006 г. (ЗДРД…). Принадлежността към репресивните структури на тоталитарния режим на ръководните лица в БТА подлежи на обявяване по силата на разпоредбата на чл. 3, ал. 1, т. 19 от ЗДРД…, която не е обявена за противоконституционна и продължава да действа. Осветляването на щатните и нещатните сътрудници на такива структури става не произволно, а съобразно правно регламентирана процедура. Законът изчерпателно посочва публичните длъжности, за които се отнася, установява кръга на фактите, които трябва да станат обществено достояние, предвижда създаването на независима комисия като специализиран орган, който да обяви принадлежността към секретните служби, и въвежда съдебен контрол върху нейните действия. По този начин, от една страна, гарантира правото на защита на заинтересувания гражданин и достоверността на документите за принадлежност, а от друга - предотвратява възможността лицата, заемащи значими публични длъжности, да бъдат поставяни в зависимост чрез неправомерно и избирателно използване на данни за тяхното минало.
Категорични сме, че ЗДРД…не е приет само с оглед осигуряване на достъп на обществото до информация за миналото на лицата, които заемат публични длъжности, но и с оглед на това да се направи информирана преценка за допустимостта да продължат да заемат или да бъдат назначавани на такива длъжности. Ограничението по чл. 11, ал. 1, т. 8 от ЗБТА не се отнася за властова позиция, която се получава в резултат на упражняването на общо, равно и пряко избирателно право. Затова в случая не може да се поставя въпросът за зачитане на народния суверенитет, който по принцип не може да се поставя под предварителни ограничения извън информираността на избиращия за миналото на избирания.
Като дава отрицателна морално-политическа оценка на миналото на определена категория лица, ЗДРД… предоставя възможност със съответно индивидуално решение или по общ начин – чрез неперсонифициран нормативен акт, да се решават въпросите, свързани с назначенията на публични длъжности (в случая посочените в чл. 3, т. 19 от ЗДРД…), въпреки че самият закон не предвижда ограничения за заемането им. След като са изпълнени законовите критерии за установяване на принадлежност към репресивните служби на стария режим, нормативният подход, който е приложен с оспорените текстове на ЗБТА, е за предпочитане пред решения ad hoc, които не са гарантирани срещу субективизъм и неравно третиране на засегнатите лица.
Аргументът, че този подход е недопустим от конституционно гледище, тъй като нормативно се създава колективна презумпция за укоримост на определена категория правно регламентирани дейности, осъществявани при тоталитарния режим, а именно – сътрудничеството на секретните служби на този режим, е неприемлив, тъй като тоталитарните практики са получили своето морално и правно осъждане. Тези практики са се реализирали чрез дейността на репресивните органи на стария режим, които са притежавали определен персонален състав – щатни и извънщатни сътрудници, предмет на обявяване със ЗДРД… Конкретното установяване на дейността и съответно вината на всеки от бившите сътрудници не само не е възможно поради огромния архив от досиета и тяхното прочистване непосредствено след промените през 1990 г., но и не е необходимо, тъй като принципа на юридическото равенство, прогласен с чл. 6, ал. 2 от Конституцията, не е нарушен – определена категория лица с установена принадлежност към структурите на ДС и РУБНА се третират по еднакъв начин по отношение заемането на определени публични длъжности. Доводът, че в други публични структури все още не се предвижда лустриране на ръководните кадри, не може да аргументира извода за противоречие на оспорената разпоредба от ЗБТА с чл. 6, ал. 2 от Конституцията, защото от това обстоятелство не следва отпадане на необходимостта от въвеждането на конкретни ограничения в системата на националните информационни институти.
Оспорената разпоредба не е дискриминационна, тъй като не предвижда ограничения на права въз основа на някой от изчерпателно посочените признаци в посочения конституционен текст. Невярно е твърдението, че с нея се въвежда дискриминация на плоскостта на един от тези признаци – обществено положение, тъй като този признак не може да се свърже с принадлежността към бившата ДС и РУБНА. Тази принадлежност поставя въпроса за двойствения обществен статус на лицето, сътрудничило на тайните репресивни структури, тъй като в миналото това лице освен официалното положение, което само по себе си не представлява пречка за заемане на длъжност по чл. 3, т. 19 от ЗДРД…, е притежавало и друго, секретно положение, което не само не е „обществено”, но по силата на закон е получило негативна морално-политическа оценка. По тази причина рестрикцията, приложена относно тези лица, не е дискриминационна, тъй като принципът на равенство пред закона означава еднакво третиране на еднаквите случаи и различно на различните, т.е. изисква да се отчитат различията между хората – от една страна техните заслуги, както и обратно – техните действия с негативни последици.
В решението се поддържа разбиране, че служителите и сътрудниците на репресивните служби са упражнявали правно регламентирана дейност, макар и в условията на тоталитарен режим, което дава основание приложената към тях рестрикция да се квалифицира като дискриминационна и противоречаща на принципа на правовата държава. Не споделяме този позитивистки подход към правото като неутрално по отношение на общовалидните човешки ценности, защото води до обезценяване на неговата морална стойност и извежда легитимността му формално – само от това, че е установено от държавата, независимо от това дали е тоталитарна по същността си и нихилистична към човешките права. Такова „право” не може да бъде зачетено при действието на новата демократична Конституция от 1991 г., която има непосредствено отменително действие по отношение на противоречащия й предходен правен ред – § 3, ал.1 от преходните и заключителните разпоредби на основния закон.
Принципът на равенството пред закона не изключва правото на законодателно установяване на конкретни изисквания за заемане на определени постове и длъжности, в случая в БТА. Това са изисквания от професионален характер, които са абсолютно неотносими към чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Според закона БТА е национален институт, чието основно предназначение е при спазване на изискванията за независимост, обективност и добросъвестност да разпространява пълна, точна, безпристрастна, достоверна и навременна информация както по отношение на обществото като цяло, така и по отношение на най-важните органи на държавната власт и управленчески структури. За съответните ръководни длъжности принадлежността към структурите на тайните служби на тоталитарния режим представлява негатив за лицето, което ги заема или се кандидатира да заеме, тъй като създава обосновано съмнение в неговата лоялност с оглед съобразяване на дейността му с принципите на новата демократична информационна политика на държавата. Оспорените ограничения са мотивирани от съображения за целесъобразност, защото се изхожда от убеждението, че бившите сътрудници на секретните служби не би трябвало да ръководят една от най-значимите информационни институции в държавата. С тях не се нарушава гарантираното от Конституцията право на труд и свободен избор на професия за тези лица, тъй като извън публичните длъжности, посочени в чл. 3, т. 19 от ЗДРД…, те могат да работят и да бъдат назначени на всякакви други длъжности в БТА.
2. Неоснователна е тезата на мнозинството, че ограничението за заемане на ръководни и представителни длъжности в системата на БТА е несъвместимо с международните задължения на страната, произтичащи от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) на Съвета на Европа, Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), Хартата на основните права на Европейски съюз (Хартата на ЕС) и Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите на Международната организация на труда (МОТ).
Забраната за дискриминация по чл. 14 от КЗПЧОС се простира само върху правата и свободите, предвидени в Конвенцията, между които не фигурира правото на индивида на равен достъп до представителните и ръководните публични длъжности (в този смисъл вж. решението от 1986 г. на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по делото Glasenapp срещу Германия). От трайната и непротиворечива практиката на ЕСПЧ следва, че изискването за лоялност към демократичните принципи по отношение на държавната администрация и професиите, пряко обслужващи обществените интереси, съставлява компонент на легитимната цел демокрацията да е в състояние да се самозащитава. Такава лоялност не може да се очаква от лица, обвързали миналото си с репресивните тайни служби на тоталитарната държава. В такива случаи ограничаването на достъпа до съответните длъжности е допустимо, стига да е пропорционално в светлината на историческия, политическия и социален опит на всяка отделна държава, както и на конкретната степен на опасност за демократичните й устои (вж. решението на ЕСПЧ по делото Vogt срещу Германия). Дори и за консолидираните стари демокрации ЕСПЧ приема, че държавата разполага с „легитимен интерес” да изисква от държавните служители „специална връзка на доверие и лоялност”, защото тези служители в известен смисъл са носители на нейния суверенитет (вж. решението от 1999 г. на ЕСПЧ по делото Pellegrin срещу Франция).
Отново подчертаваме, че така изложените положения не само не се изключват, а дори се потвърждават от практиката, на която се позовава мнозинството съдии във взетото в противоположната посока решение. С решенията по делата Sidabras, Dziautas срещу Литва от 2004 г. и Raynis, Gasparavicius срещу Литва от 2005 г. изрично е прието, че ограничението по отношение на бивши служители и сътрудници на КГБ да заемат определени длъжности е оправдано от гледна точка на легитимните цели, свързани със защита на националната сигурност, обществената безопасност, икономическата основа на обществото и правата и свободите на другите, но жалбите са уважени само поради непропорционалността на това ограничение, тъй като несвоевременно е засегнало служебни позиции в частния, а не в публичния сектор.
Решението на ЕСПЧ от 2006 г. по делото Zdanoka срещу Латвия поначало е неотносимо към настоящия конституционен спор, защото няма връзка с въпроса за дискриминацията по чл. 14 от КЗПЧОС, но интересно е да се отбележи, че с окончателният акт на Голямата камара е отхвърлена жалбата за ограничаване на пасивното избирателно право на участие в парламентарни и местни избори само защото жалбоподателката е била активист на партия, която с дейността си е поставяла в опасност независимостта на държавата, както и правата и свободите на гражданите.
С въведените ограничения по отношение на лицата, сътрудничели на тоталитарните тайни служби, не се накърняват непропорционално трудови права, така както са установени от МПИСКП, Хартата на ЕС и Конвенция № 111 на МОТ. Създаден е само един допълнителен критерий за заемане на висши ръководни и представителни длъжности в националния информационен институт, който е свързан с предотвратяване на нелоялност спрямо принципите на демокрацията, държавния и обществен интерес. Става въпрос за допълнително квалификационно изискване за заемане на определена високопоставена работа, което не може да се третира като дискриминационно съгласно чл. 1, т. 2 от Конвенция № 111 на МОТ. Кандидатите за съответните длъжности не се лишават от правото да изкарват прехраната си с труд, свободно избран и приет (чл. 6 от МПИСКП), от правото да работят или упражняват свободно избрана професия (чл. 15, т. 1 от Хартата на ЕС). При това подлежащата на контрол разпоредба действа занапред и е приложима спрямо новите назначения, които ще последват влизането в сила на закона. Тя отговаря напълно на препоръките по т. 11 от Решение № 1096(1996) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, които след настоящето решение за пореден път ще останат неизпълнени.