РЕШЕНИЕ № 9
София, 22 октомври 2013 г.
конституционно дело № 18 от 2013, съдия докладчик Кети Маркова
(Обн., ДВ, бр. 94 от 29.10.2013 г.)
Конституционният съд в състав: Димитър Токушев – председател, членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 22 октомври 2013 г. конституционно дело № 18/2013 г., докладвано от съдията Кети Маркова.
Производството е на основание чл. 72, ал. 1, т. 3, предл. 2 и ал. 2 във вр. с чл. 68, ал. 1, предл. 1 от Конституцията на Република България.
Делото е образувано на 28.06.2013 г. по искане на група от 48 народни представители от 42-рото Народно събрание, които са сезирали Конституционния съд за установяване на несъвместимост с положението на народен представител на Иван Валентинов Иванов, избран от 30-ти многомандатен изборен район-Шумен, поради изпълнението на друга държавна служба – заместник-министър на вътрешните работи, и предсрочно прекратяване на неговите пълномощия. Отправено е искане с решението си Конституционният съд да разпореди на Централната избирателна комисия да определи следващия кандидат от съответната депутатска листа.
В искането се поддържа, че след като Централната избирателна комисия е обявила Иван Валентинов Иванов за избран за народен представител от 30-ти многомандатен изборен район-Шумен и същият е положил клетва в това си качество, на 19.06.2013 г. на интернет страницата на Министерския съвет било публикувано съобщение за назначаването му като заместник-министър на вътрешните работи. На същата дата, след публикации в медиите, съдържащи информация, че в миналото Иванов е работил като управител на клона на групировката „СИК” в гр. Шумен, той е бил освободен от длъжността заместник-министър на вътрешните работи. Твърди се, че въпреки ангажимента си в изпълнителната власт Иван Иванов е продължавал пълноценно да участва в работата на Народното събрание, без да подаде оставка с искане за прекратяване на пълномощията си. Позовавайки се на тези изложени в искането фактически обстоятелства, вносителите считат, че от момента на назначаването на Иван Иванов за заместник-министър на вътрешните работи е възникнала несъвместимост с положението му на народен представител по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, която налага Конституционният съд да упражни правомощията си по чл. 72, ал. 1, т. 3, предл. 2 и ал. 2 от основния закон, като установи претендираната несъвместимост и прекрати неговите пълномощия.
С определение от 4.07.2013 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни по делото: Иван Валентинов Иванов, Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, Централната избирателна комисия, Върховния административен съд, Асоциация „Прозрачност без граници”, Българския хелзинкски комитет и Центъра за изследване на демокрацията.
По делото са постъпили писмени становища от Иван Валентинов Иванов, президента на Република България, министъра на вътрешните работи, Българския хелзинкски комитет и Центъра за изследване на демокрацията.
Заинтересуваният народен представител Иван Валентинов Иванов е депозирал писмено становище, в което е аргументирал позицията си за неоснователност на искането на групата народни представители с няколко групи съображения: че изобщо не е знаел за назначаването си за заместник-министър на вътрешните работи и не е давал съгласието си за това; не е встъпвал в длъжността заместник-министър; не е полагал изискуемата по Закона за МВР клетва; министърът не му е делегирал никакви свои правомощия; не е подавал оставка пред Народното събрание по чл. 72, ал. 1, т. 1 от Конституцията, тъй като не е искал прекратяването на пълномощията си на народен представител.
Президентът е развил съображенията си за правната същност на понятието „държавна служба” според основния закон, изпълняването на която от действащ народен представител съставлява основание за прекратяване на неговите пълномощия. Изразил е и алтернативно становище, мотивирано с недостатъчните данни по делото за наличието на всички елементи на сложния фактически състав относно възникването на конкретното правоотношение в сферата на изпълнителната власт с народния представител Иван Иванов по правилата на Закона за администрацията, доколкото, ако той е встъпил в длъжността заместник-министър, за него е възникнала несъвместимост с положението му на народен представител и следователно е налице основание за намеса на Конституционния съд по реда на чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Конституцията. В противен случай фактическият състав е останал незавършен и заинтересуваният народен представител не е изпълнявал държавна служба в изпълнителната власт, поставяща го в състояние на несъвместимост, което обуславя отхвърляне на искането като неоснователно.
Министърът на вътрешните работи също е изложил подробни правни съображения, че формулираната с нормата на чл. 68, ал. 1 от Конституцията забрана за едновременното упражняване на депутатски мандат и служба в изпълнителната власт гарантира спазването на конституционния принцип за разделение на властите. За да формулира пределите на тази конституционна забрана, министърът се е мотивирал с конкретни текстове от Закона за държавния служител, Закона за администрацията, Закона за МВР, Правилника за организацията и дейността на Народното събрание и практиката на Конституционния съд. Счита, че с назначаването на народния представител Иванов за заместник-министър на вътрешните работи, макар и за кратък период, не са изпълнени фактическите и юридическите предпоставки за установяване на несъвместимост по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията – основание за отхвърляне на искането.
Българският хелзинкски комитет е взел становище, че искането на групата народни представители е основателно, тъй като е възникнала несъвместимост с положението на народен представител поради едновременното изпълнение на друга държана служба, която следва да бъде констатирана от Конституционния съд. Изтъкнати са аргументи, че е правно ирелевантно краткото време, през което депутатът е заемал длъжността заместник-министър, тъй като конституционната възможност за прекъсване на пълномощията на народен представител за времето, през което заема определена длъжност в системата на изпълнителната власт и неговото заместване, се отнася единствено за министрите, но не и за техните заместници – чл. 68, ал. 2 от Конституцията.
Центърът за изследване на демокрацията е предложил две възможни решения, мотивирайки се с недостатъчната яснота на искането относно релевантните за решаването на спора факти. Изразил е становище, че ако е налице заповед на министър-председателя за назначаването на конкретния народен представител за заместник-министър, от момента на нейното издаване същият се оказва в състояние на несъвместимост, което е основание за предсрочното прекратяване на неговите пълномощия и заместването му от друг народен представител от съответната листа. Развити са съображения, че липсва правна възможност пълномощията на Иванов като народен представител да бъдат възстановени, тъй като в противен случай би се стигнало до недопустимо разширително тълкуване на конституционната норма на чл. 68, ал. 2, от което следва, че е налице основание за предсрочното прекратяване на депутатския мандат. В случай, че заповед за назначаване на визираната длъжност в изпълнителната власт не е била издадена, липсва основание за уважаване на искането, доколкото оповестяването на информация за конкретно назначение, независимо от източника, самó по себе си не поражда правни последици.
Конституционният съд, в заседание на 10.10.2013 г., на основание чл. 26 във връзка с чл. 25, ал. 2 от Закона за Конституционен съд (ЗКС) изслуша личните обяснения на заинтересувания народен представител Иван Валентинов Иванов, който в присъствието на своя процесуален представител - адв. д-р Петър Илиев, устно потвърди вече изразената си позиция за неоснователност на искането, подробно мотивирана в представеното писмено становище. Акцентира отново на тезата си, че е бил назначен за заместник-министър на вътрешните работи без негово знание и съгласие, няма представа по какъв начин автобиографията му се е озовала в Министерския съвет, не е встъпвал в длъжност, не е подавал оставка и не знае на какво основание и по каква процедура е бил освободен, поради което счита, че липсва правно основание да понесе неблагоприятните последици от предсрочното прекратяване на пълномощията си на народен представител.
Останалите конституирани заинтересувани страни в дадения им срок не са представили писмени становища по делото.
Съдът изиска и събра относимите и необходими за установяването на релевантните фактически обстоятелства и за решаването на настоящия конституционен спор писмени доказателства. Въз основа на тяхната комплексна оценка, данните по делото и в контекста на съображенията на вносителя на искането и заинтересуваните страни, представили писмени становища, Конституционният съд прие за установено следното:
Въз основа на резултатите от произведените на 12.05.2013 г. в Република България парламентарни избори с решение № 2643-НС/15.05.2013 г. Централната избирателна комисия е обявила избраните народни представители в 42-рото Народно събрание в многомандатните изборни райони, включително Иван Валентинов Иванов - от листата на коалиция от партии „Коалиция за България” за 30-ти многомандатен изборен район-Шумен. На 21.05.2013 г. в това си качество Иванов е положил изискуемата по чл. 76, ал. 2 от Конституцията клетва.
Със заповед № КВ-222/18.06.2013 г. на министър-председателя Иван Валентинов Иванов е назначен за заместник-министър на вътрешните работи, считано от датата на встъпване в длъжност. След оповестяване на назначението му от правителствената информационна служба чрез интернет сайта на Министерския съвет, медиите публикуват материали за негова обвързаност с групировката „СИК” в миналото, за която работил като управител на клона в гр. Шумен. Със заповед № КВ-225 от 19.06.2013 г. на министър-председателя Иванов е освободен от длъжността заместник-министър на вътрешните работи, считано от същата дата.
Извън посочените две заповеди на министър-председателя, преписката по назначаването на Иван Иванов в Министерския съвет, изискана в цялост от съда, съдържа единствено автобиография на лицето, изготвена в европейски формат. В личните си обяснения по реда на чл. 26 ЗКС заинтересуваният народен представител заявява, че няма представа и как неговата автобиография се е озовала в Министерския съвет, тъй като лично той не я е представил.
С писмо № 01.03-119/4.10.2013 г. на Министерски съвет, подписано от и.д. главен секретар, Конституционният съд е уведомен, че цитираните три документа изчерпват съдържанието на преписката по назначаването и освобождаването на Иван Валентинов Иванов като заместник-министър на вътрешните работи; че в Министерския съвет няма акт за встъпване в длъжност, подписан от Иван Иванов, а ако такъв е налице, същият следва да се намира в МВР. Писмото съдържа и изявление, че г-н Иванов не е подавал оставка пред министър-председателя, а правоотношението с него е прекратено на основание чл. 19а, ал. 2 от Закона за администрацията - по преценка на органа, който го назначава.
С писмо рег. № І-40931/8.10.2013 г. на Министерството на вътрешните работи, подписано за министър от Васил Маринов, със заповед № Із-1945/7.10.2013 г., съдът е уведомен, че Иван Валентинов Иванов не е подписвал акт за встъпване в длъжност в МВР и не му е издавана служебна карта. Към отговора са приложени и копия от непопълнени формуляри, подготвени във връзка с процесното назначение.
От правна страна несъвместимостта на народните представители е уредена на конституционно ниво с изричната норма на чл. 68, ал. 1 от Конституцията в унисон с принципа за разделение на властите, прогласен с чл. 8 на основния закон и като негово конкретно проявление. Така в обхвата на конституционната забрана попадат два вида несъвместимост: изпълнението на всяка друга държавна служба (предл. 1) и извършването на дейност, която според закона е несъвместима с положението на народен представител (предл. 2) - вж. Решение на Конституционния съд № 5/1993 г. по к.д. № 6/93 г. Упражняването на длъжността заместник-министър безусловно следва да бъде квалифицирано като изпълнение на друга държавна служба по смисъла на цитираната конституционна разпоредба. Само за народните представители, избрани за министри, с нормата на чл. 68, ал. 2 Конституцията е предвидила възможността да прекъсват пълномощията си за времето, през което заемат длъжността министър. Тя е уредена като изключение от общото правило и се отнася единствено до изрично очертания кръг субекти. За всички останали народни представители, назначени на различни длъжности в системата на изпълнителната власт, включително заместник-министрите, намира приложение принципното разрешение на чл. 68, ал. 1 от Конституцията. Затова констатацията за едновременното упражняване на депутатски мандат и изпълнението на държавна служба в изпълнителната власт, извън случаите по чл. 68, ал. 2 от Конституцията, е основание за предсрочното прекратяване пълномощията на народния представител съгласно чл. 72, ал. 1, т. 3, предл. 2 от основния закон. Компетентен да установи несъвместимостта и да прекрати пълномощията на народен представител на визираното основание е Конституционният съд по силата на правомощието си, уредено с чл. 72, ал. 2 от Конституцията.
Конституционното понятие за „държавна служба” по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията е с различен обхват и със значително по- широко съдържание от това за „държавен служител” по чл. 116 от Конституцията, легално дефинирано с нормата на чл. 2, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДС), и се отнася до изпълнението от народен представител на каквито и да било функции на държавата извън сферата на законодателната власт (вж. Решение № 4/1993 г. по к.д. № 3/93 г. и Решение № 5/1993 г. по к.д. № 6/93 г., Решение № 2/1992 г. по к.д. № 2/92 г. на Конституционния съд). Макар и поначало издаването на индивидуален административен акт - заповед на министър-председателя за назначаване на платена щатна длъжност в системата на изпълнителната власт, да поставя началото на формиране на правоотношението със заместник министър, същият няма, а и не би могъл да има качеството на държавен служител, доколкото съобразно своя статус той попада в кръга на изрично установените изключения по чл. 3, т. 1 и 3 ЗДС и съобразно разпоредбите и на чл. 27 и 28 от Закона за администрацията (ЗА). Заместник-министърът няма качеството на държавен служител и защото, предвид участието си в политическия кабинет на съответния министър, той не е политически неутрален, каквото изрично изискване въвеждат чл. 116, ал. 1 от Конституцията и чл. 4, ал. 2 ЗДС. По въпроса е налице и изрично произнасяне на Конституционния съд (вж. Решение № 11/1998 г., по к.д. № 10/98 г.).
За да се приеме обаче, че е изпълнен целият фактически състав на специфичното правоотношение с характеристиките по чл. 19а във вр. с чл. 13, ал. 3 ЗА с конкретно лице, назначено за заместник-министър, освен заповедта за назначаване на министър- председателя следва да е налице и акт за встъпване в длъжност. Едва от този момент нататък за него би възникнала конституционната несъвместимост по чл. 68, ал. 1 в хипотезата, в която вече изпълняващият визираната длъжност продължава да има същевременно и качеството на народен представител, което е основание за намесата на Конституционния съд.
В настоящия конституционен казус несъвместимост с положението на народен представител, обуславяща предсрочното прекратяване на неговите пълномощия, би настъпила, ако народният представител Иван Иванов успоредно е изпълнявал друга държавна служба в сферата на изпълнителната власт - в случая заместник министър. От доказателствата по делото, изискани от Министерския съвет и от Министерството на вътрешните работи, и събрани в процеса, несъмнено се установява, че формулировката на самата заповед на министър-председателя за назначаване на народния представител Иван Иванов за заместник-министър на вътрешните работи фиксира началния момент на това назначение - считано от датата на встъпване в длъжност. Акт за встъпване в длъжност не е бил съставян, респ. не е бил подписван от г-н Иванов. На тази доказателствена основа може да се направи единственият възможен правен извод, а именно, че е налице една започнала, но незавършена процедура по назначаването му на държавна служба в сферата на изпълнителната власт. Поради това липсва основание да се приеме, че такава е била изпълнявана от народния представител Иван Валентинов Иванов, а също, че това е довело до възникване на претендираната конституционна несъвместимост по чл. 68, ал. 1 от основния закон - предпоставка за предсрочното прекратяване на депутатския му мандат от Конституционния съд. Това е достатъчно, за да се счете, че искането на групата народни представители е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.
При тези данни въпросът за освобождаването на Иван Валентинов Иванов от длъжността заместник-министър на вътрешните работи остава неотносим към конкретния предмет на делото, поради което е безпредметен подробният анализ и оценката на съдържанието и реквизитите на заповедта за неговото освобождаване. Основание за взетото от Конституционния съд решение е констатацията му за липса на акт за встъпване в длъжността заместник-министър на вътрешните работи, приета на базата на съвкупна преценка на събраните по делото писмени доказателства.
Доколкото не рефлектират върху изводите на съда по съществото на спора, липсва необходимост и от обсъждането на останалите възражения на заинтересувания народен представител, релевирани в представеното от него писмено становище и в личните му обяснения пред състава на Конституционния съд по реда на чл. 26 във вр. с чл. 25, ал. 2 ЗКС, поради неотносимостта им към конкретния казус.
Воден от изложените съображения и на основание чл. 72, ал. 1, т. 3, предл. 2 и ал. 2 във вр. с чл. 68, ал. 1, предл. 1 от Конституцията, във връзка с чл. 22, ал. 1 от Закона за Конституционен съд, Конституционният съд на Република България
Р Е Ш И :
Отхвърля искането на 48 народни представители от 42-рото Народно събрание за установяване на несъвместимост с положението на народен представител на Иван Валентинов Иванов, избран с листата на коалиция от партии „Коалиция за България” от 30-ти многомандатен изборен район- Шумен, поради изпълнение на друга държавна служба – заместник-министър на вътрешните работи, и за предсрочно прекратяване на пълномощията му на народен представител.
Председател:
(Димитър Токушев)