С Т А Н О В И Щ Е
относно допустимостта на искането по конституционно дело № 1 от 2022 година
Като подкрепям допускането до разглеждане по същество на искането на пленума на Върховния административен съд за задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията във връзка с поставения от вносителя въпрос, излагам и следните допълнителни съображения, които според мен обуславят възприетия от мнозинството съдии извод за допустимост на искането по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, и които заедно с това са важни за очертаване на предмета на произнасяне на Съда по делото:
Необходимостта от задължително тълкуване на Основния закон предвид наличието на значим конституционен проблем в случая произтича и от липсата на единна и последователна практика на Конституционния съд относно изключителната компетентност на Върховния административен съд и административните съдилища да се произнасят по споровете за законност на актовете и действията на административните органи. Съдът е имал случай да се произнесе, че "въпросът за подсъдността по принцип попада в изключителната компетентност на законодателя", тъй като "подсъдността е въпрос на практическо решение, а не на решение, обусловено от конституционни права" (Решение № 6 от 18.07.2019 г. по к.д. № 6 от 2019 г.). Конкретно по въпроса за подведомствеността на споровете по чл. 120 от Конституцията посочената практика, според която законодателят има свобода на преценка при разпределяне на делата между различните по вид съдилища, не кореспондира на приетото в Решение №3 от 17.05.1994 г. по к.д. № 1 от 1994 г., според което "при действието на чл. 120 от Конституцията актовете на Висшия съдебен съвет, с които се назначават, повишават, понижават, преместват и освобождават от длъжност съдебни магистрати, подлежат на съдебен контрол по Закона за административното производство пред Върховния съд до създаването на Върховния административен съд". Същото разбиране е поставено в основата и на Решение № 1 от 14.01.1999 г. по к.д. № 34 от 1998 г., в което е посочено, че "системата от правораздавателни органи е очертана в чл. 119, ал. 1 от Конституцията, а определените в нея самостоятелни Върховен касационен и Върховен административен съд имат отредени в основния закон самостоятелни правомощия - чл. 124 и 125. Щом един акт, с който се засягат права и законни интереси на лицата, има белезите на административен, компетентен да се произнесе по жалба срещу него е именно Върховният административен съд. Доколкото този акт не е административен, компетентен да провери неговата законосъобразност ще бъде Върховният касационен съд". В Решение № 2 от 23.05.2013 г. по к.д. № 1 от 2013 г. е посочено, че "щом решенията на КОНПИ са административни актове, по силата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията те ще подлежат на обжалване пред административните съдилища, независимо от това, дали такава възможност е изрично предвидена в закона", като заедно с това обаче отбелязано, че "съдебният контрол за законност по смисъла на чл. 120 от Конституцията може да се осъществява и от граждански съд", с уговорката, че "ако едно решение на КОНПИ засяга права на определено лице и тези права не са били защитени в производството пред общите съдилища, лицето във всички случаи може да обжалва това решение пред административния съд."
Независимо от така очертаните колебания в относимата към поставения тълкувателен въпрос практика на Конституционния съд, следва да се има предвид, че интерес от тълкуване може да е налице и при безпротиворечива казуална практика на Съда относно съдържанието на дадена конституционна разпоредба, тъй като и в този случай нормативното тълкуване на същата разпоредба относно поставения в искането въпрос, би било "конституционнозначимо за установяване на задължителни, безспорни и трайни критерии чрез обобщаването и развитието на досегашните казуални тълкувания" (Решение №8 от 23.04.2018 г. по к.д. № 13 от 2017 г.). В същия смисъл е определение от 25.04.2013 г. по к.д. № 2 от 2013 г., в което е посочено, че дадените от Конституционния съд "казуални тълкувания не са пречка за исканото абстрактно (нормативно) тълкуване на разпоредбата по отправеното питане, тъй като "то е конституционнозначимо за установяването на задължителни, безспорни и трайни критерии чрез систематизирането, обобщаването и развитието на досегашните казуални тълкувания".
В практиката си Конституционният съд безпротиворечиво приема, че подсъдността на делата няма конституционна уредба, като регламентацията се съдържа в устройствения и в процесуалните закони (Решение № 8 от 23.04.2018 г. по к.д. № 13 от 2017 г., Решение № 14 от 09.10.2018 г. по к.д. № 12 от 2017 г.). Без съмнение това се отнася и за подведомствеността, по правилата на която се разпределят делата между общите и административните съдилища. Поставеният за разрешаване конституционен проблем в конкретния случай обаче не е свързан с тълкуване на несъществуваща конституционна уредба по този въпрос, нито с преценка относно материалната компетентност на законодателя да урежда на законово ниво въпросите на подведомствеността и подсъдността на административноправните спорове (тази компетентност не се поставя под съмнение), а изисква да се изследва дали същата може да се упражнява напълно свободно, по съображения за целесъобразност, като се държи сметка, че именно държавата, която като субект на публична власт приема устройствените и процесуалните закони, по които функционират съдилищата и чрез които се разпределят делата между тях, в масовия случай чрез съответните административни органи е и автор на актовете, действията и бездействията, които подлежат на съдебен контрол съгласно чл. 120 от Конституцията, и следователно по подразбиране е заинтересувана от изхода на тези дела.
Намирам за необходимо да обърне внимание, че исканото тълкуване не е свързано с формиране на извод кои съдебни производства по своята правна природа попадат в приложното поле на чл. 120 от Основния закон, тъй като това е въпрос, който ангажира преценката на съответния съд по всяко конкретно дело. Според чл. 130 АПК административният съд решава сам дали образуваното дело подлежи на разглеждане от него или от друг орган извън системата на съдилищата, като този въпрос може да бъде повдигнат при всяко положение на делото. Аналогична е уредбата на чл. 14 и чл. 15 от Гражданския процесуален кодекс. Споровете за "подсъдност" между общите и административните съдилища се решават от състав, включващ трима представители на Върховния касационен съд и двама представители на Върховния административен съд (чл. 135, ал. 5 АПК). По същия ред се разрешават и споровете за "подсъдност" между ВКС и ВАС (чл.63, ал. 9 от Закона за съдебната власт). По тези причини не намирам за необходимо в произнасянето си по съществото на делото Съдът да изследва доколко посочените от вносителя примери на "селективно изключване на специализираните административни съдилища от решаването на спорове за законността на административни актове" са точни, още повече, че изброяването на същите не е изчерпателно, което може да се илюстрира с уредбата на пар. 19 от преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК относно подведомствеността на споровете по обжалване на индивидуалните административни актове по Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи и правилника за прилагането му и отказите за издаването им (обн. ДВ, бр. 39 от 2011 г.), на който вносителят не се е позовал в искането си.
Конституционен съдия: Красимир Влахов