София, 21 юли 2022 г.
(Обн., ДВ, бр. 61 от 02.08.2022 г.)
Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 21 юли 2022 г. конституционно дело № 5/2022 г., докладвано от съдия Мариана Карагьозова-Финкова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 1 от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата за решаване на делото по същество.
Конституционното дело е образувано на 15.03.2022 г. по искане на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 2, ал. 2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. (ЗДБ на РБ за 2022 г., обн. ДВ, бр. 18 от 04.03.2022 г., в сила от 01.01.2022 г.).
В искането са изложени съображения и приведени доводи в подкрепа на твърдяната противоконституционност на чл. 2, ал.2 ЗДБ на РБ за 2022 г. Главният прокурор на Република България приема, че бюджетът на държавата трябва да осигурява средства за функциониране на установените в Конституцията държавни органи, в това число и на органите на съдебната власт, като се държи сметка за разделението на властите. Вносителят твърди, че всеки закон за държавния бюджет, който не осигурява нужните средства за конституционно установените институции, може да бъде обявен за противоконституционен на основание на това, че по същество препятства упражняването на техните правомощия. При разглеждане на законопроекта за ЗДБ на РБ за 2022 г. между първо и второ гласуване е внесено предложение от група народни представители (вх. № 47-254-04-129/15.02.2022 г.), с което се предлага изменение в чл. 2, ал. 2, като „на ред Прокуратура на Република България" числото „352 794,0" се заменя с „332 794,0". В изложените от група народни представители мотиви към предложението се аргументира, че изменението се налага „предвид отчитането на необходимостта от спешно реформиране и преструктуриране на Прокуратурата, с оглед постигане на по-висока ефективност". В искането се твърди, че в мотивите „Не се сочи, в какво следва да се изрази тази реформа и преструктуриране, кои дейности следва да отпаднат, за да е възможно Прокуратурата да осъществява всички свои правомощия и с намалената субсидия.“ Главният прокурор обобщава, че предвиденият в чл. 2, ал. 2 ЗДБ на РБ за 2022г. размер на бюджетна субсидия създава опасност от блокиране на дейността на органи на съдебната власт, което „представлява нарушение на разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, води до състояние на неравнопоставеност на разделените власти и така до противоречие с установения от чл. 8 от Основния закон принцип и с установената от Конституцията независимост на съдебната власт и свързаната с нея самостоятелност на бюджета ѝ - чл. 117, ал. 2 и 3“.
С определение от 14.04.2022 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество.
Съдът е конституирал като заинтересовани институции по делото: Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на финансите, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Сметната палата.
Отправена е покана да предложат становище до: Съюза на съдиите в България, Българската съдийска асоциация, Асоциацията на българските административни съдии, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България и Съюза на юристите в България.
Поканени да дадат писмено правно мнение по предмета на делото са: проф. д.ю.н. Цветан Сивков, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Иван Стоянов, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Сашо Пенов, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Христина Балабанова, доц. д-р Зорница Йорданова, доц. д-р Мартин Белов, доц. д-р Наталия Киселова и доц. д-р Юрий Кучев.
Представените по делото становища и правни мнения могат да бъдат обособени в две групи.
Становищата на Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, Българска съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България, проф. д-р Иван Стоянов, проф. д-р Христина Балабанова, със съответните аргументи подкрепят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Висшият съдебен съвет (ВСС) намира оспорената норма на чл. 2, ал. 2 ЗДБ за противоконституционна. Поддържа, че тя „ще има за краен резултат непълноценното функциониране през част от бюджетната година на конституционно установени органи - прокуратурата на Република България в частност и органите на съдебната власт в цялост.“ ВСС достига до извод, според който „приемането на разпоредбата чл.2, ал.2 от Закона за държавния бюджет за 2022 г. представлява нарушение на разпоредбата на чл.4, ал.1 от Конституцията, противоречи на чл.8 КРБ и не спазва прогласената в чл.117 от Основния закон независимост на съдебната власт.“
Върховният касационен съд приема, че „За да могат органите на съдебната власт да осъществяват нормално своите конституционно регламентирани функции е необходимо нейният бюджет да бъде обезпечен като финансиране, да е гарантиран като изпълнение и да е адекватен с оглед нуждите на съдебната власт при съобразяване с възможностите на държавния бюджет.“ Поддържа, че „В конкретния случай, упражняването на това правомощие от Народното събрание с неясни мотиви за „ ... спешно реформиране и преструктуриране... " на конституционно установен орган на съдебната власт, създава предпоставки за сериозно затрудняване, или практически -блокиране неговата работа поради недостатъчно финансиране и има за последица накърняване независимостта на съдебната власт като цяло.“
Според Върховния административен съд (ВАС) оспореното законодателно решение, е „станало в нарушение на законоустановената процедура по Закона за съдебната власт (ред. ДВ, бр. 28/2016). Твърди, че „Висшият съдебен съвет е единственият орган, който има правото да предложи проект за бюджета на съдебната власт и Министерският съвет няма право да коригира това предложение, а само да го внесе.“ Позовавайки се на практиката на Конституционния съд (Решение №4 от 15.04.2003 г. по к. д. № 2/2003 г.) ВАС поддържа, че в случая е налице „неосигуряване на достатъчно средства за нормалното функциониране на органа.“ Подчертава, че „предвид обстоятелството, че бюджетът на съдебната власт е единен, намаляването на субсидията за прокуратурата рефлектира негативно върху цялата съдебна власт.“
Българска съдийска асоциация изразява становище, че начинът на корекция на бюджета на съдебната власт и мотивите, които са изложени за това, водят до извод, че нито един от принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност не е спазен. Българска съдийска асоциация заявява, че „Изложените мотиви не сочат на необходимост от конкретната промяна, няма обосновка, налице е декларация на вносителите на корекцията, която не съдържа никаква информация. Засяга се възможността за нормално функциониране на орган на съдебната власт с основни функции в провеждането на наказателните производства в държавата и участие в граждански и административни дела в предвидените със закон случаи.“
Според Асоциацията на прокурорите в България искането на главния прокурор е основателно. В становището се твърди, че „чл.2, ал. 2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 год. противоречи на принципите по чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 117, ал. 2 и ал. 3 от Конституцията на Република България, тъй като не отчита върховенството на закона в Република България, разделението на властите и независимостта на съдебната власт, гарантирана и чрез самостоятелността на нейния бюджет.“
Проф. д-р Иван Стоянов намира за „неубедителни“ мотивите на „група народни представители за намаляване средствата в бюджета на Прокуратурата на РБ с „необходимостта от спешно реформиране и преструктуриране на Прокуратурата““. Приема, че по конкретното дело „става въпрос за отстояване на два фундаментални конституционни принципа“: принципа на правовата държава и „принцип за независимостта на съдебната власт“.
Проф. д-р Христина Балабанова поддържа, че правилата в Закона за съдебната власт (чл. 326 и следващите), уреждащи, процедурата за изготвяне на бюджета на съдебната власт са императивни, нормата е „задължителна и за законодателната власт.“ Твърди, че „в нарушение на законоустановена процедура, средствата са намелени. А бюджетът на съдебната власт макар и съставна част на държавния бюджет е самостоятелен и независим.“
Другата група становища и правни мнения, която включва тези на Министерския съвет, министъра на правосъдието и министъра на финансите, намират искането за неоснователно.
В своето становище Министерският съвет (МС) поддържа, че „при приемане на бюджета на съдебната власт за 2022г. са спазени изцяло изискванията за самостоятелност на бюджета, както и принципът на разделение на властите.“ Акцентира на обстоятелството, че „дори след гласуваното в Народното събрание намаление на бюджетните средства за прокуратурата на Република България предвидените средства за 2022 г. са повече от гласуваните със Закона за държавния бюджет на Република България за 2021 г.“ поради което не е налице „флагрантно намаление на бюджета от предходната година, за да се твърди, че е нарушен принципът на самостоятелност на бюджета на прокуратурата и този на разделение на властите.“ Обръща внимание, че разпоредбите на чл. 2, ал. 4 и ал. 5 „дават допълнителна възможност за увеличение на разходите на съдебната власт в частност на определените за Прокуратурата и допълнителна гаранция за извършване на нови разходи извън тези по ал. 2 на чл. 2.“
Според министъра на правосъдието „увеличените бюджетни разходи на Прокуратурата на Република България за 2022 г. осигуряват нормалното ѝ функциониране и не създават противоречие с трайната практика на Конституционния съд по отношение на самостоятелния бюджет на съдебната власт.“ Поддържа, че „в пълно съответствие с чл. 117, ал. 3 от Конституцията Народното събрание е упражнило суверенното си право по чл. 84, т. 2 от Конституцията, като е спазило конституционната повеля за самостоятелност на бюджета на съдебната власт, осигурявайки достатъчно финансови средства и необходимите законови гаранции за нормалното осъществяване на дейността и изпълнение на функционалните правомощия на Прокуратурата на Република България.“
Министърът на финансите поддържа, че „Независимостта и бюджетната самостоятелност на съдебната власт се проявяват по отношение на съставянето, управлението, изпълнението на бюджета, както и разпределението на бюджетните средства, в т.ч. и от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи по бюджета на съдебната власт, но не и по отношение на общите бюджетни параметри по държавния бюджет, в рамките на които за съответната година са разчетени и обвързани необходимите средства за изпълнението на всички функции и задачи на държавата, включително за функционирането на установените в Конституцията други държавни органи и институции.“ Подчертава, че „Параметрите на държавния бюджет на Република България за 2022 г. са предопределени от обективните фактори и предизвикателства в национален и световен план, в т. ч. пандемията от COVID-19 и нейните последици, повишаването на цените на енергоносителите, предоставянето на хуманитарна помощ за Украйна, разходите за справяне с последствията от военните действия срещу Украйна и пр. В отговор на предизвикателствата със ЗДБРБ за 2022 г. законодателят е въвел редица ограничения, касаещи бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджет по държавния бюджет, които обаче не е предвидил да засегнат бюджета на съдебната власт за 2022 г.“ Министърът отбелязва, че „определените със Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. разходи на органите на съдебната власт за 2022 г. значително надвишават тези за предходната бюджетна година.“ Не споделя аргументите за противоречие с принципа на правовата държава, „тъй като законопроектът за държавния бюджет за 2022 г. е изготвен по установения ред и внесен от МС за разглеждане от Народното събрание, а законодателният орган е приел годишния закон за държавния бюджет при спазване на съответните изисквания.“ В становището се излагат аргументи, че с приемането на оспорената разпоредба не се „накърнява конституционният принцип за разделение на държавната власт, защото „Няма смесване или изземване, на компетентности между органите, на които са възложени трите основни функции на държавната власт.”
Конституционният съд обсъди доводите в искането, с което е сезиран, изложените в него съображения, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и относимата правна уредба.
При проведеното гласуване, не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията и чл. 15, ал. 2 от Закона за Конституционен съд мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда (най- малко 7 гласа), поради което искането беше отхвърлено.
I. Според съдиите Мариана Карагьозова – Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова искането е неоснователно и следва да бъде отхвърлено по следните съображения:
1.Относно независимостта на съдебната власт, самостоятелността на нейния бюджет и практиката на Конституционния съд в тази материя
Отправна позиция на конституционните съдии
Независимостта на съдебната власт е фундамент на конституционната система в модерната демократична държава. Изрично прогласена в разпоредбата на чл.117, ал.2 от Основния закон, и единствено по отношение на това проявление на властването, подчертаващо значението ѝ на основен принцип. Независимостта намира израз в отделеността на органите на съдебната власт и тяхната автономност спрямо влиянието както на собствено политическите институции, така и на други структурирани интереси в обществото. Върховенството на правото е основополагащ принцип в съвременните конституционни демокрации, който позволява налагането на ограничения дори върху демократично излъчени мнозинства, така че свободата на индивида да бъде запазена, което изисква независимостта на съдебната власт да бъде гарантирана. Върховенството на правото и независимостта на съдебната власт са свързани с концепцията за разделението на властите, според която съдебната власт е самостоятелна и равнопоставена на законодателната и изпълнителната власт - разпределянето на правомощията между тях осигурява върховенството на правото. Принципът на разделението на властите, така както е възприет от конституционния законодател, със смисъл и обхват изведен и потвърден в практиката на Конституционния съд, не предписва обаче абсолютната ѝ изолираност. Но навлизане в полето на автономност на съдебната власт е конституционно търпимо само ако не се засяга съдържателното ядро на конституционно възложените ѝ функция и правомощия.
В действителност, независимостта на органите на съдебната власт, и съдебната власт в цялост, изпитват влияние от дейността на другите власти в редица направления, сред които и предоставянето на адекватни финансови ресурси за конституционно предписаните ѝ дейности. Ресурсите са необходим компонент на съдебната независимост и функционирането на съдебната власт като държавна власт - минималните условия за независимост включват финансова сигурност.
Определянето на бюджета е един от най-важните и трудни въпроси, с които едно управление трябва да се справи. Всяка държава разполага с повече или по - малко ограничени финансови ресурси и тяхното разпределение в съответствие с определените приоритети създава конкуренция между различните публични сфери - предоставянето на повече средства на една сфера означава разпределяне на по-малко средства по отношение на останалите. Въпросът е особено чувствителен, когато се отнася до съдебната власт, която (именно като неполитически форум) трябва да е независима, но нейното финансиране е в решаващата компетентност на законодателната и изпълнителната власт. Принципът на разделението на властите е от определящо значение, за да се избегне концентрацията на властта в една властова структура, но този, който разполага с властта на парите получава и допълнителни инструменти, които могат да бъдат използвани срещу другите проявления на държавната власт. Воден от тези разбирания конституционният законодател е предвидил допълнителна гаранция за независимостта на съдебната власт чрез конституционната повеля в разпоредбата на чл.117, ал.3 от Основния закон - за самостоятелност на нейния бюджет. Това е важно средството, с което съдебната власт може да се противопостави на правомощията на законодателната и изпълнителната власт, позволяващи им да ограничат нейния властови потенциал и роля за отстояване на върховенството на правото в демократичното управление. Като отчита, че зависимостта от прилаганите механизми за финансиране от парламента, с участието на изпълнителната власт, може да засегне независимостта на съдебната власт, както и, че прекомерната финансова независимост на съдебната власт може да бъде използвана от нейни органи, за да противостоят на легитимните усилия за реформи и очаквания по отношение на изпълнението на предписаните ѝ дейности, конституционният законодател не абсолютизира изискването за самостоятелност на бюджета, а оттук и за независимост на съдебната власт, което се вписва във възприетото разбиране за смисъла и съдържанието на принципа на разделение на властите в конституционната традиция в Европа. Конституцията третира съдебната власт като държавна власт, която единствено осъществява правораздаване и налага върховенството на закона, но също така взема предвид, че съдебната власт прави това като разходва публични ресурси и поради това дължи отчет пред обществото, в лицето на парламентарното представителство, за използването на тези ресурси и постигнатите с тях резултати.
Изложеното по – горе представя в обобщен вид разбиранията относно независимостта на съдебната власт и самостоятелността на нейния бюджет като предпоставка за независимостта ѝ, от които Конституционният съд се ръководи в своята практика в тази материя, и които разбирания определят отправната позиция в по – нататъшните разсъждения в процесното производство. Едновременно, съдиите отчитат съвременния подход в публичното управление, който увеличава все повече тежестта на резултатите от разходването на публичните ресурси, което премества фокуса при съставянето на бюджета, включително и в съдебната власт, от бюджет основан на разходите към бюджет основан на резултатите, т.е. към подход на бюджетиране различен от историческия подход. Поради това връзката на независимостта на съдебната власт и самостоятелността на нейния бюджет следва да се преценява с необходимото внимание и към функцията на бюджета като годишен финансов план на държавата – средство за управление на финансите и националното стопанство като цяло, наред с разбирането за бюджета като един от най - важните за държавата правен и политически акт. Въведен с осъществяването на фискалната реформа в държавата, подходът на бюджетиране, ориентиран към резултати, има трайна правна уредба в Закона за публичните финанси (ЗПФ), приет през 2013г.(обн., ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г., в сила от 1.01.2014 г., изм., бр. 95 от 8.12.2015 г., в сила от 1.01.2016 г., изм. и доп., бр. 43 от 7.06.2016г.). Отразявайки концепцията на фискалната политика на държавата този подход на бюджетиране се проектира и на плоскостта на независимостта на съдебната власт и има значение за развитието на нейните отношения със законодателната и изпълнителната власт в бюджетната материя. Вярно е, че Висшия съдебен съвет, на когото (в пленарен състав) на конституционно ниво е възложено да приема проекта на бюджета на съдебната власт (чл.130а, ал.2, т.1 от Конституцията), в качеството на първостепенен разпоредител с бюджета (ПРБ), не е правно задължен изрично да представя проекта на бюджета в програмен формат (по смисъла на чл.18, ал.2 във връзка с чл.7, ал.2 ЗПФ), но е вярно също така, че на практика се съобразяват много от характерните за този подход изисквания и правила при съставяне на проекта на бюджет на съдебната власт и този въпрос е обсъден по - нататък в мотивите. Основание за такова разбиране относно необходимия контекст на преценката, по настоящото дело, дава и ангажиментът на държавата, съгласно Актуализираната стратегия за продължаване на реформите в съдебната власт (Актуализирана програма), одобрена с Решение на 43-то НС от 21.01.2015 г. (обн. ДВ, бр. 7 от 27 януари 2015г.) и Пътната карта към нея, където утвърждаването на формиране на бюджет, което се основава на резултати, за всички органи на съдебната власт, е самостоятелно измерение на реформите и средство за оптимизиране на тяхната дейност, и това е протичащ от години процес. От значение за конкретната преценка в настоящото конституционно производство е също така и Съобщението на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейската Централна Банка, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите (COM(2022) 234 final, PART 1/2, Брюксел, 19.5.2022 г., по- нататък – Съобщението на ЕК), където се посочва, че „подобряването на ефикасността, качеството и независимостта на националните правосъдни системи продължава да е сред приоритетите на европейския семестър — годишния цикъл на ЕС за координиране на икономическите политики. Връзката между ефективните правосъдни системи и бизнес средата в държавите членки се потвърждава в годишния обзор на устойчивия растеж за 2022г…..“ и изрично се подчертава, че „ефикасност, качество и независимост са основни параметри на всяка ефективна правосъдна система.
Относима практика на Конституционния съд
През годините Конституционният съд има многократни произнасяния по искания за установяване на противоконституционност на бюджета на съдебната власт за съответната година и неговата практика е последователна. Независимо, че решенията са постановени в специфични хипотези, различаващи се съществено и от тази по настоящото дело, без да се навлиза в подробен коментар на предишната му практика могат да бъдат изведени някои общи положения, от значение за произнасянето в това производство.
Преди всичко, като подчертава, че Конституцията изрично предвижда самостоятелен бюджет за съдебната власт в чл. 117, ал. 3, Конституционният съд е последователен в позицията си, че самостоятелността на бюджета на съдебната власт е предпоставка за нейната независимост: „за да бъде независима съдебната власт, тя трябва да има бюджет, който да не е зависим от фактори извън системата.“ (Решение № 4 от 2004 г.). Съдът посочва, че независимостта на съдебната власт не се свежда единствено до ненамеса при решаване на едно или друго конкретно дело, а за нормалното функциониране на нейните органи е необходима и финансова обезпеченост (Решение № 8 от 2007 г.), както и, че самостоятелният бюджет на съдебната власт по необходимост следва да е съобразен с потребностите на нейните органи (Решение № 4 от 2015 г.). Определящо за практиката на Конституционния съд е възприетото от него в Решение №17 от 1995г., че „бюджетът на държавата трябва да осигурява средства за функциониране на установените в Конституцията държавни институции, в т.ч. и на органите на съдебната власт, като се държи сметка за разделението на властите и правомощията им.“ Съдът е категоричен, че „тази конституционна повеля няма да е изпълнена както в случаите, когато въобще не са осигурени средства, така и когато поради недостатъчност на одобрените средства тези органи не ще могат да функционират през част от бюджетната година. За тази част от годината ще има изцяло липса на средства, а оттам и парализиране на дейността им, а тя е предвидена от Конституцията и трябва да се осъществява през цялата година.“ Тази идея се възпроизвежда и конкретизира в следващата практика на Конституционния съд (Решение № 16 от 2001 г., Решение №4 от 2003г., Решение № 4 от 2015г. и др.) и се очертават такива показатели за преценката на конституционността на бюджета на съдебната власт като „достатъчни материални средства, предоставени ѝ от държавата, за да осъществява своята дейност“, „средства достатъчни за нормалната работа/функциониране“ на всеки съдебен орган, „съобразен с потребностите на органите на съдебната власт бюджет“, „липса на средства“, „недостатъчност на средства“, „бюджетен недостиг“, „влошаване на бюджетното обезпечаване“ на орган на съдебната власт и други. Именно „флагрантното намаляване на бюджета от предходната година“ на орган на съдебната власт, според практиката на Конституционния съд, поражда въпроса за конституционността на неговия годишен бюджетен план. (Решение №7 от 2005г.). Воден все от разбирането, че съдебната власт е на бюджетна издръжка, Конституционният съд приема, че „когато поради неизпълнението на приходите от дейността на органите на съдебната власт не може да бъде постигнат бюджетен баланс, законодателната власт в лицето на Народното събрание е длъжна да осигури възможност за компенсиране на появилия се недостиг от наличностите по сметки от предходни години или с пряка допълнителна субсидия от държавния бюджет.” (Решение № 4 от 2015 г.; в този смисъл и Решение № 3 от 1992 г. и Решение № 18 от 1993 г. ).
Самостоятелността на бюджета на съдебната власт се проявява и в това, че както съставянето, така и изпълнението и отчетът му са извън сферата на компетентност на Министерския съвет (МС) и на министъра на финансите, като органи на изпълнителната власт. Те са от компетентност на специално създаден да администрира и кадрово обезпечава съдебната власт орган – ВСС, който е орган вътрешен на съдебната власт и гарант за нейната независимост. Конституционният законодател възлага единствено на пленума на ВСС да приема проекта на бюджет на съдебната власт (чл.130а, ал.2, т.1 от Конституцията) - министърът на правосъдието предлага проект на бюджет на съдебната власт и го внася за обсъждане в пленума на ВСС (чл. 130а. от Конституцията), но този проект не обвързва ВСС – единствено неговият пленум решава какъв проект на бюджет да приеме. Коректен прочит на независимостта на съдебната власт и конституционната повеля за самостоятелност на нейния бюджет може да бъде направен в контекста на основополагащия за установената конституционна система принцип на разделение на властите. Според практиката на Конституционния съд, този принцип има потенциал не само да ограничи риска от произвол, но и да създава предпоставките за рационално и ефективно упражняване на държавната власт (в този смисъл Решение № 10 от 2021 г). В съответствие с това разбиране конституционният законодател разпределя правомощията в бюджетната сфера и възлага на Народното събрание (НС) окончателното произнасяне за годишния финансов план на държавата, включително и за бюджета на съдебната власт като негова съставна част, и отчета за неговото изпълнение, а на МС, който е единствен субект на законодателна инициатива в този случай - да състави и внесе в парламента проекта за годишния бюджет и да ръководи неговото изпълнение (чл. 87, ал. 2 и чл. 106 от Основния закон). МС обаче само включва проекта на бюджет на съдебната власт като съставна част на годишния държавен бюджет, и е конституционно задължен да го внесе в НС единствено във вида, в който е приет и представен от пленума на ВСС (Решение КС № 18 от 1993 г.). МС не може да прави никакви промени в него (съкращения, изменения, размествания на кредити), но може, както и министърът на финансите, „да направят цялостна или частична преценка на проектобюджета на съдебната власт, да изразяват несъгласие със съдържащи се в него позиции, да предлагат съкращения на незаконосъобразни или неправилни разходи, да изискват икономии и др. Но всичко това са преценки, несъгласия, възражения, които се правят пред Народното събрание и неговите парламентарни комисии.” Конституционният съд е категоричен в практиката си, че самостоятелният бюджет на съдебната власт не накърнява прерогатива на НС да приема държавния бюджет и отчета за изпълнението му. По смисъла на чл.84, т.2 от Основния закон, право единствено на НС е да се произнесе по направените преценки и възражения и окончателно да реши всички въпроси относно общия обем на бюджета на съдебната власт и разпределянето на кредитите – няма конституционна норма, която да въвежда ограничения за законодателя по този въпрос (Решение № 16 от 2001 г.).
2. Относно противоконституционността на ЗДБ на РБ за 2022г.
С приемането на ЗДБ на РБ за 2022 г. държавата, в лицето на НС изпълнява конституционното си задължение да осигури средства за функциониране на установените в Конституцията държавни органи за текущата финансова година, включително за органите на съдебната власт, между които е Прокуратурата на Република България (Прокуратурата на РБ). В него се обективира суверенната преценка на НС при определяне бюджетните разходи и на конституционно предвидените органи на съдебната власт.
Проектът на ЗДБ на РБ за 2022 г. (приет с Решение № 42/2022 г. на МС) е внесен от МС в НС на 01.02.2022 г. (вх. № 47-202-01-7) и част от него е проектът на бюджет на съдебната власт, съставен и приет от пленума на ВСС. Правителството, в съответствие със своите конституционни правомощия, прилага изготвено от него становище по проекта на бюджет, съставен от ВСС, като го включва в общите параметри на проекта на държавен бюджет (в този смисъл Решение № 4 от 2010 г.). В становището на МС общо разходите на органите на съдебната власт са определени на 958 729,0 хил. лв., от които предвидените разходи на Прокуратурата на РБ за 2022 г. са в размер на 352 794,0 хил. лв. (чл.2, ал.2, ред четвърти). В проекта на ВСС предвидените разходи на Прокуратурата на РБ са в размер на 354 617,5 хил. лв. (т.е. предложението на правителството е за 1 823,5 хил. лв. по- малко разходи на Прокуратурата на РБ). Според практиката на Конституционния съд, „Становището на Министерския съвет по същество е законодателно предложение, представляващо органична част на законопроекта. То подлежи на обсъждане още от внасянето на законопроекта в парламента наред с проектобюджета, изготвен от ВСС.“ (Решение № 7 от 2005 г.)
Проектът на ЗДБ на РБ за 2022г. е приет на първо гласуване на 10.02.2022 г. със становището на Министерския съвет по чл. 2. Оспорената разпоредба на чл. 2, ал. 2 ЗДБ на РБ за 2022 г. определя бюджетните разходи на органите на съдебната власт за 2022 г. Съгласно чл. 2, ал. 2, ред четвърти разходите на Прокуратурата на РБ са в размер на 332 794,0 хил. лв.
На 15.02.2022 г., на основание чл. 79, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), народни представители правят писмено предложение за изменения и допълнения (вх. № 47-254-04-129), в приетия на първо гласуване проект визиран по – горе, и по-конкретно - в чл. 2 от същия. Предлага се в чл. 2, ал. 2 на ред „Прокуратура на Република България“ числото „352 794,0“ да се замени с „332 794,0“, а на ред „Всичко“ числото „958 729,0“ да се замени с „938 729,0“.
В Конституцията не са установени специфични правила относно правомощието на народните представители да правят предложения за изменение и допълнение на приет на първо четене проект на закон, в частност - на закон за държавния бюджет. Уредбата на законодателния процес в Основния закон е пестелива. Установяването на организацията и реда на дейност на НС, включително и правилата, по които се осъществява цялостната процедура на обсъждането и гласуването на законите, е в обхвата на неговата регламентарна автономия, израз на която е, приеманият от НС, въз основа на Конституцията, ПОДНС (чл.73 от Конституцията). По отношение на конституционното изискване за две гласувания на всеки проект на закон Конституционният съд поддържа в практиката си, че „двете „четения“ са две решаващи фази на законодателния процес и протичат като обсъждане и гласуване в пленарната зала на парламента. Освен в пленарен състав обаче законопроектите се обсъждат и гласуват и от постоянните комисии на НС. След като на първо четене законопроектът е обсъден и приет в неговата цялост, народните представители имат възможност да предлагат изменения и допълнения по законопроекта. „Тази фаза не е спомената изрично в Конституцията, но без възможността законопроектът да бъде изменян и допълван на второто четене в парламентарната зала би загубило своя смисъл“ (Решение № 10 от 2012 г.). Според ПОДНС предложенията на народните представители се обсъждат в постоянната комисия, която е „водеща“ по конкретния законопроект. Всички тези общи правила се прилагат и при приемането на закона за държавния бюджет за съответната година . В законодателната процедура по приемане на ЗДБ на РБ за 2022 г. като „водеща“ комисия е определена Комисия по бюджет и финанси. На заседание на комисията, проведено на 18.02.2022 г., предложението на народните представители за изменение на чл. 2 от визирания проект е подкрепено. Това е отразено в доклада на комисията за второ гласуване на ЗДБ на РБ за 2022 г., където се включва както предложението така и становището на водещата комисия (чл. 79, ал. 6 ПОДНС). При второто гласуване се обсъждат само предложения на народни представители, постъпили по реда на чл. 79 ПОДНС, както и предложения на водещата комисия, включени в доклада ѝ (чл. 80 ПОДНС). Според практиката на Конституционният съд, в така установената процедура „имплицитно е заложена идеята, че има и такива текстове, които ще са обсъдени и приети само веднъж в пленарната зала на второ четене, тъй като са били предложени между първото и второто четене на законопроекта. Това основно положение в съвременния законодателен процес не противоречи на конституционното правило за приемане на законопроектите на две четения, защото е част от самото второ четене.“ Това се прилага обаче задължително в съчетание с правилото, че такива предложения се обсъждат и гласуват на второ четене само ако не противоречат на принципите и обхвата на проекта на закон, приет на първо четене (чл. 79, ал. 1 ПОДНС) и преценката за това се прави само и единствено от НС (Решение № 10 от 2012 г.).
На 17.02.2022 г. пленумът на ВСС приема „Становище във връзка с предложение за изменение на проекта на ЗДБ на РБ за 2022г., внесен от МС на 1.02.2022 г. и приет на първо гласуване на 10.02.2022 г., като го изпраща на НС и на Комисията по бюджет и финанси по компетентност (пълен стенографски протокол № 7 от заседание на пленума на ВСС, проведено на 17 февруари 2022 г.). В становището е изразено несъгласие с направеното предложение. Пленумът намира за „недопустимо обвързването на средствата за текущи разходи на Прокуратурата с необходимостта от „спешното ѝ реформиране и преструктуриране, с оглед постигане на по-висока ефективност“, каквито са част от мотивите на вносителите на предложението.
Народното събрание обсъжда и гласува чл. 2, ал. 2 от проекта на ЗДБ на РБ за 2022 г. на второ гласуване на 23.02.2022 г. и 24.02.2022 г. и предложението е прието. НС намалява бюджетните разходи на Прокуратурата на РБ на 332 794,0 хил. лв. спрямо приетите на първо четене 352 794,0 хил. лв. лв.
Както вече бе посочено, Конституционният съд поддържа в предишни решения в обсъжданата материя, че самостоятелността на бюджета на съдебната власт се гарантира практически като държавата осигурява, чрез закона за държавния бюджет за съответната финансова година, достатъчно средства за нормално функциониране на всеки съдебен орган, включително и на Прокуратурата на РБ, като конституционно установени държавни органи. Конституционно недопустимо е така предвидените средства да водят до влошаване на бюджетното обезпечаване на органите на съдебната власт, включително Прокуратурата на РБ, което е от естество да парализира тяхната дейност както за цялата финансова година, така и за част от нея – държавните органи, предвидени в Конституцията трябва да бъдат в състояние да изпълняват възложените им функции през цялото време на действие на съответния бюджетен закон. Бюджетен недостиг на средства за държавните орган не може да бъде в значителни размери, каквото би било налице, според практиката на Конституционния съд, ако въобще не са предвидени разходи или ако недостигът достигне стойността на половината от предвидения бюджет за предходната година – такъв ЗДБ на РБ би бил противоконституционен, както това е в случая, предмет на постановеното от Конституционния съд Решение № 4 от 2003 г. С Решение № 16 от 2001 г., обаче, Съдът отхвърля искането за установяване на противоконституционност на чл. 2, ал.2 ЗДБ на РБ за 2001 г., с който се утвърждава субсидия по бюджета на съдебната власт в размер на 90 % от определената сума по ал.1, като посочва, че останалите 10 % се предоставят само в случай, че не се превиши утвърденият с чл.1, ал. 3 бюджетен дефицит. Ако се направи сравнение на средствата, предвидени за Прокуратурата на РБ за финансовите 2021 и 2022 години се вижда следното: в ЗДБ на РБ за 2021 г. (обн., ДВ, бр. 104 от 8.12.2020 г., в сила от 1.01.2021 г.) са определени бюджетни разходи общо за всички органи на съдебната власт в размер на 880 317,0 хил. лв. като предвидените за Прокуратурата на РБ са в размер на 330 268,4 хил. лв. (чл. 2, ал. 2, ред четвърти); за финансовата 2022 г., бюджетните разходи за Прокуратурата на РБ, определени с оспорената разпоредба на чл.2, ал.2 ЗДБ на РБ за 2022г., са в размер на 332 794,0 хил. лв., които са част от общите бюджетни разходи на органите на съдебната власт за 2022 г. в размер на 938 729,0 хил. лв. Видно е, че със ЗДБ на РБ за 2022 г. не е налице влошаване на бюджетното обезпечаване на Прокуратурата, което да доведе до блокиране на нейната работа - т.е. тя да не може да изпълнява възложените ѝ от конституционния законодател функции с разпоредбите на чл. 126, ал. 2 и чл. 127 от Основния закон. В действителност е точно обратното, гласуваният бюджет на Прокуратурата със ЗДБ на РБ за 2022г. в номинален размер е по - висок от този за предходната година - в сравнение с 2021 г. бюджетът на Прокуратурата на Република България е увеличен с 2 526 хил. лв. (за 2021 г. с разпоредбата на чл. 2, ал. 2, ред 4 ЗДБ на РБ са предвидени 330 268, 4 хил. лв., което е увеличение с 41 173 хил. лв. спрямо предходната 2020г.; за 2022 г. с разпоредбата на чл. 2, ал. 2. ред 4 ЗДБ на РБ са предвидени 332 794, 0 хил. лв.). Освен това, трябва да се отчете, в конкретния случай, че след преместването на Бюрото по защита от главния прокурор към министъра на правосъдието през 2021г. (със Закона за изменение и допълнение на Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, обн., ДВ, бр.80 от 24.09.2021г., Бюрото по защита при главния прокурор се преобразува в самостоятелна организационна структура – Бюро по защита на застрашени лица) средства за неговата издръжка по бюджета на Прокуратурата не са необходими. След окончателното приемане на бюджета на Прокуратурата той представлява 97,1% в сравнение с предложения от ВСС – т.е. и в относителен план не е налице съществено отклонение от проекта на бюджет на ВСС за 2022г. по отношение на Прокуратурата. Не е без значение и фактът, че Република България е между държавите членки на ЕС с най - висок процент разходи от брутния вътрешен продукт (БВП) за съдебната власт, включително и за Прокуратурата – средно за държавите членки те са 0,3%, а у нас са между 0,6 – 0,7% от БВП (по данни на Евростат за периода 2015 -2019г.). Следва да се отбележи също така, че чл. 2, ал. 5 ЗДБ на РБ за 2022 г. овластява ВСС да изразходва средства, от наличностите по сметки от предходни години, за покриване на неотложни разходи на органите на съдебната власт, в случай че не се нарушава бюджетното салдо по държавния бюджет, както и е определен резерв за непредвидени и/или неотложни разходи по бюджета на съдебната власт. Упражняването на тази компетентност е изцяло в преценката на ВСС в качеството му на орган, който организира и ръководи съставянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт, съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗПФ. С цел гарантирането на независимостта на съдебната власт и изпълнението на конституционната повеля за самостоятелност на нейния бюджет упражняването на това правомощие не подлежи на съгласуване с други органи, между които и МС и министъра на финансите. В допълнение, следва да се вземат предвид и изложените съображения в Решение № 4 от 2015г., които се поддържат и сега, че „...Народното събрание поначало предвижда възможността по законодателен път в годишните държавни бюджети (с изключение на бюджетната 2014 г.) при недостиг на средства от наличности по сметки от предходни години неизпълнението на приходите от дейността на органите на съдебната власт да се компенсира с допълнителна субсидия от централния бюджет. Изпълнявайки бюджетната си прерогатива, Народното събрание е възприемало въвеждането на допълнителни гаранции за изпълнение на приетия бюджет на съдебната власт като елемент от конституционното си задължение да осигури нейната независимост и бюджетна самостоятелност в изпълнение на изискванията на чл. 117, ал. 2 и 3 от Основния закон." Винаги е по - добре всяка държавна институция, осъществяваща една или друга държавна функция, и в този смисъл - предлагаща “публична услуга“, да разполага с повече финансови ресурси, както и с повече материални активи и необходимия и подходящ професионален потенциал, но това, с което държавата реално се разпорежда е единствено разполагаемия ресурс, който трябва да следва възприетите приоритети и да осигури реализацията на държавните политики, съобразно обективните фактори и предизвикателства в национален и световен план.
Най – после, по отношение на процедурата за приемането на ЗДБ на РБ за 2022 г. се налага следното уточнение:
Участието на ВСС (представляван най – често от представляващия ВСС или друг член на пленума на ВСС) в обсъждането на внесения от него проект на бюджет за съдебната власт за съответната година в постоянните комисии на НС (преди всичко Комисията по бюджет и финанси и Комисията по правни въпроси/ Комисия по конституционни и правни въпроси) е трайна практика и обсъждането на проекта на бюджет за 2022г. не прави изключение (участието на представител на ВСС е отразено в протокола от заседанието на Комисията по конституционни и правни въпроси, проведено на 4 февруари 2022г.). Обстоятелството, че промяната в проекта на бюджет на съдебната власт, внесен от МС в НС като част от проекта на ЗДБ на РБ за 2022г. във вида, в който е предоставен от ВСС, е направена при второто гласуване на проекта, въз основа на предложение на народни представители между първото и второто му четене, не води до нарушаване на конституционно установения ред за приемане на законите от НС с две гласувания (чл.88, ал.1 от Основния закон). Конституционният съд има трайно установена практика, че направените от народните представители предложения за промени в разглеждан от НС проект на закон, между двете гласувания и в съответствие с неговия обхват и принципи, не са „специфична форма на законодателна инициатива“ (Решение №4 от 2015г.). Така направени предложенията са реализация на съществено правомощие на народните представители, в пълно съответствие с възприетата парламентарна форма на управление; поради това си естество те се гласуват само веднъж – на второ четене на въпросния проект, което не противоречи на разума на конституционно установения ред за приемане на законите.
В допълнение на обсъденото до тук, с оглед на произнасянето в това производство, е необходимо да се отдели внимание на още един въпрос – този относно програмното бюджетиране. Причините за това са най -малко две - първо, защото въпросът е засегнат в изказванията на народните представители при обсъждането на проекта на ЗДБ на РБ за 2022г. както от постоянните комисии, по-конкретно от Комисията по конституционни и правни въпроси (ККПВ) на заседание преди първото му гласуване от НС, като се отбелязва, включително, че неговото въвеждане за съдебната власт е и измерение на продължаващата реформа на системата (протокол от заседанието на комисията, проведено на 4 февруари 2022г. при обсъждане на бюджета на съдебната власт в частност), така в пленарното заседание при неговото второ гласуване от НС (протокол от заседанието на 47-то НС, проведено на 23 и 24 февруари 2022г.); второ, както бе посочено вече в началото на мотивите, държавният бюджет, от който бюджетът на съдебната власт е част, представлява и средство за установяване на ред и контрол в публичните финанси и националното стопанство като цяло, което налага допълнителен поглед към независимостта, като основополагащ конституционен принцип, и през призмата на тази характеристика на бюджета.
Независимостта на съдебната власт представлява сериозно предизвикателство пред бюджетирането в тази отделена и автономна система и това е валидно и за модела, който предоставя правомощие за значително включване в този процес на един независим съдебен съвет какъвто в настоящия случай е ВСС. В контекста на бюджета като годишен финансов план на държавата независимостта на съдебната власт следва да бъде разглеждана като средство за постигане на цел, която се отнася до финансови средства. Не само когато се намаляват бюджетните средства на съдебната власт от законодателната и изпълнителната власт, но и когато те се въздържат да променят предложения от независим съдебен съвет бюджет, не са изключени упреци към тях за използването на бюджетирането като средство за неоснователно поощряване или натиск /наказване на магистратите за тяхната дейност.
Важно е да се подчертае, че възлагането на правомощия относно съставянето и изпълнението на бюджета на орган в рамките на съдебната власт, какъвто е ВСС, не изключва напълно опасенията, че бюджетът може да се използва в опити за неправомерно въздействие върху магистратите. Същественият въпрос, обаче, е как да се поддържа отговорността на независимата съдебна власт, и на всички нейни органи, за икономическото ѝ управление. Независимостта на съдебната власт като стандарт при преценката за конституционност на определения от парламента бюджет на съдебната власт не следва да се третира единствено като позитивен абстрактен критерий без да се отчита връзката му с естеството на бюджета като годишен финансов план на тази система. Бюджетът на съдебната власт може да бъде реално самостоятелен и тя - реално отделна и да се ползва с необходимата автономия, само ако се основава на ефикасността и ефективността на дейността на магистратите, на всеки орган на съдебната власт и на съдебната власт в цялост. Независимостта на съдебната власт, погледната през призмата на самостоятелния бюджет, върви заедно с въпроса за отчетността пред обществото за използвания публичен ресурс. В съвременните демокрации се приема, че ключът за ефикасно и ефективно управление на бюджета на съдебната власт, без да се дават сериозни основание за възражения за нарушаване на независимостта на органите на съдебна власт, е в разработването на прозрачна система от обективни показатели за работата на магистратите. Именно програмното и ориентирано към резултати бюджетиране има потенциал, чрез изискванията за поставяне на стратегически цели, извеждане на средносрочни приоритети, определяне на резултати и формулиране на обективни показатели за измерване на резултатите от дейността на магистратите, както и посредством непрекъснатата комуникация и интегрирането на информацията за тях в бюджетния процес, да бъде в състояние да подпомогне ефикасното и ефективно функциониране на органите на съдебната власт, а така и да уплътни смисъла на нейната независимост.
Без да се навлиза в сложната материя на програмното бюджетиране следва да се отбележи, че това, най-общо дефинирано, е подход на планиране, изпълнение и контрол на изпълнението на бюджет, който е ориентиран към резултати, определени на основата на стратегическите цели и приоритетите на държавната политика. Най – същественото за този подход е осигуряването на тясна връзка между бюджетните ресурси и очакваните резултати от тяхното използване. Конституционният съд подчертава, че за разлика от историческия подход, при който основният въпрос е - колко средства да бъдат поискани, програмният подход на бюджетиране извежда на преден план въпросът – какви резултати се постигат с определен финансов ресурс.
Тъй като всяка държава разполага с ограничен публичен ресурс този подход на бюджетиране има значение за разбирането на пространството на свобода на преценка на законодателя в смисъл, че такъв подход не създава легитимни очаквания за задължително увеличаване на размера на бюджетните субсидии през всяка следваща година, както това е при историческия подход на бюджетиране. Основаният на резултати подход предоставя по-голяма гъвкавост на законодателя да определя и насочва бюджетните субсидии така че да осигури функционирането на всички конституционно предвидени органи, включително на всички органи на съдебната власт, като оптимизира разходването на публичните средства обвързано с „продукта“ от тяхната дейност. За да се избегне злоупотреба с бюджетната власт, обаче, е необходимо този подход да се прилага като се използват единствено прозрачно установени, ясни показатели за изпълнение и показатели за ефективно разпределяне на бюджета, както от законодателната и изпълнителната власт, така и от съдебната власт.
Както бе посочено в България правна уредба на програмното бюджетиране се дава със ЗПФ (2013г.). Правната рамка се допълва със ЗДБ на РБ за съответната година и постановлението на МС за неговото изпълнение, решенията на МС за: утвърждаване на класификацията на областите на политики и бюджетни програми, бюджетната процедура, приемането на средносрочна бюджетна прогноза, актуализиране на средносрочната бюджетна прогноза, указания и др. документи на министъра на финансите, издавани в процеса на бюджетната процедура. С правната уредба на програмното бюджетиране се въвежда многогодишна бюджетна перспектива, основана на многогодишно фискално планиране. ЗПФ (чл.18, ал.2) не изисква от ВСС да представя проекта на бюджета на съдебната власт в програмен формат и изричното изключване на ВСС като ПРБ за 2022г. е направено с Решение на МС №52 от 3 февруари 2022г. Организирането и ръководството на съставянето на проекта за бюджет на съдебната власт, на неговото изпълнение и отчет от пленумът на ВСС (възложено му с чл.7, ал.2 ЗПФ) не протича, обаче, извън контекста на основополагащите принципи на управление на публичните финанси, установени в ЗПФ (чл.20). Веднага следва да се отбележи, че между тези принципи са трите основни, опорни за доброто управление, принципа - икономичност, ефективност и ефикасност, като съществени изисквания на основаното на резултати бюджетиране и съставянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт следва да бъде съобразено с тях. Елемент от контекста е и изискването за съгласуваност между Конвергентната програма, Националната програма за реформи и средносрочната бюджетна прогноза, приемана от МС, които следва да се разработват при еднакви макроикономически и фискални прогнози и допускания (чл.76 ЗПФ). Въвеждането на програмното бюджетиране в съдебната власт е процес, който се основава на законодателното закрепване на този подход, има опора и в стратегически документи на държавата - Актуализираната стратегия, одобрена с Решение на 43-то НС от 21.01.2015 г. и Пътна карта към нея. Споменатото по–горе Съобщение на ЕК подчертава, че ефикасност, качество и независимост са основни параметри на всяка ефективна правосъдна система. Изискването за утвърждаване на основано на резултатите бюджетиране в съдебната власт е свързано с, и е предпоставка за, прилагането на основания на резултатите Механизъм за възстановяване и устойчивост по плановете за възстановяване и устойчивост на държавите членки. На 13 юли 2022г. Комисията на ЕС публикува третия годишен доклад относно върховенството на закона в Съюза, който съдържа и конкретни препоръки до държавите членки. Изрично се отбелязва, че при изготвянето на препоръките са гарантирани съгласуваността и полезните взаимодействия с други процеси, като например европейския семестър, включително и механизма за обвързаност на бюджета с условия и Механизма за възстановяване и устойчивост, което потвърждава изискването за оптимизиране на използването на публичния ресурс като трайно измерение на реформирането на съдебната власт в България. Внимание заслужава и обстоятелството, че на свои заседания пленумът на ВСС, наред с обсъждане и приемане на проект на бюджет на съдебната власт, включително и за 2022г., съгласуване на становището на МС по бюджета на съдебната власт, утвърждаването на бюджет на органите на съдебната власт, усъвършенстване на съдебната карта и др., провежда и дебати във връзка с въвеждането на програмното бюджетиране в съдебната власт - така например на заседание на пленума на ВСС, проведено на 13 май 2021г. (протокол № 8, т.37 относно изпълнение на проект с наименование „Въвеждане на програмно бюджетиране в органите на съдебната власт“, финансиран по Оперативна програма „Добро управление“), на заседание на пленума на ВСС, проведено на 17 февруари 2022г., във връзка с приемане на първи от този вид „Анализ на дейността на Специализираната прокуратура, на Следствения отдел в Специализираната прокуратура и на Апелативната специализирана прокуратура за периода 01.01.2012 г.–31.12.2020 г.“ (протокол № 7) и др., на което се обсъждат и трудностите, свързани с изработването на обективни показатели/ индикатори за измерване на постигнатите резултати от дейността на органите на съдебната власт и необходимостта от тяхното прецизиране. Всички тези данни сочат на протичащия у нас процес на въвеждане на програмното и ориентирано към резултати бюджетиране в съдебната власт.
В обобщение следва да се посочи, че основаното на резултати бюджетиране, без да е панацея, при прецизно изработени показатели за изпълнение, и показатели за ефективно разпределяне на бюджета, съобразени със специфичността на дейността на органите на съдебна власт, предлага възможност да се намали напрежението между законодателната и изпълнителната власт, от една страна, и съдебната власт, от друга, в бюджетната материя. Тези показатели имат и трябва да имат решаваща роля, за да стане видимо, че съдебната власт наистина осигурява резултат за определените ѝ бюджетни средства, при една по - голяма гъвкавост на законодателя в бюджетната сфера успоредно със засилване на активното участие на съдебната власт в тяхното изработване и те следва да бъдат споделени с другите власти.
Значение за настоящото дело има констатацията, че реформите в бюджетната сфера в държавите от ЕС засягат и съдебната власт, и България не прави изключение от процесите, протичащи в другите държави от ЕС, за по – пълноценно използване на основано на резултати бюджетиране в публичния сектор. Осъществяваната от ВСС дейност, свързана с въвеждането на програмното бюджетиране за съдебната власт, съгласно едноименния проект го потвърждава (дейност по Оперативна програма „Добро управление“ - проект „Въвеждане на модерни, надеждни и ефикасни процедури за планиране и изпълнение на бюджета на съдебната власт.”: Дейност 1: Установяване политиката за бюджетно планиране в съдебната система съгласно принципите на програмното бюджетиране). В Актуализираната стратегия и Пътната карта към нея са конкретно посочени мерките за реформи в съдебната власт, в частност в Прокуратурата - Стратегическа цел 4: Модерна и ефективна наказателна политика, Специфична цел 3: Ефективна прокуратура (т. 4.3.1 – т.4.3.5) като в т. 4.3.3 е изрично се предвижда – „оформянето на локален (за всяко звено) и национален (Прокуратурата на РБ като цяло) процес на планиране и отчитане, подчинен на показатели за качество и ефективност и обвързан с програмното бюджетиране“.
В Становището на МС по проекта на бюджет на съдебната власт, съставен от ВСС и включен като част от проекта на ЗДБ на РБ за 2022г., се отбелязва, че становището е изготвено в съответствие с приоритетите на фискалната политика на правителството и актуалните данни за изпълнението на бюджета за 2021г. и се подчертава, че стремежът е съобразно предвидените финансови ресурси да се осигури изпълнението на стратегическите цели, заложени в Актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система и Пътната карта към нея. Следователно, цитираното Становище на МС препраща към цялата система от конкретни мерки в Актуализираната програма като обосновка на предлаганите от него бюджетни разходи за съдебната власт. Предвид всички тези данни не може да се приеме, че твърдяното в искането по отношение на мотивите на МС (мотивите на направеното от народните представители предложение за промени в бюджета на съдебната власт за 2022г. – в частта за Прокуратурата, не се отличават по смисъл от тези на МС), че са неясни и липсва конкретност относно реформите, е точно и основателно. Макар и кратки като формулировка, и проява на не особено добра законодателна техника, мотивите в Становището на МС в действителност имат предвид посочените по - горе конкретни мерки, включително и въвеждането на основано на резултати управление на бюджета на съдебната власт.
В тяхната съвкупност приведените до тук доводи налагат извода, че преценката за съответствие на оспорената разпоредба на чл.2, ал.2 ЗДБ на РБ за 2022г.(относно бюджета на съдебната власт, включително за Прокуратурата на РБ) с конституционните принципи на разделение на властите и независимост на съдебната власт, установени в чл.8 и чл.117, ал.2 от Конституцията и конституционната повеля за самостоятелност на бюджета на съдебната власт – чл.117, ал.3 от Основния закон, направена в очертания по-горе контекст, не обосновава противоречие с посочените конституционни принципи.
II. Според съдиите Павлина Панова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова и Красимир Влахов искането е основателно и следва да бъде уважено по следните съображения:
Конституцията съдържа “бюджет” и “държавен бюджет” като понятия с добре известно съдържание, основано на традиции в законодателството, с ясни параметри в теорията и практиката. Известно е, че държавният бюджет е ежегодният финансов план на държавата и като такъв се явява основен инструмент за провеждане на публични политики. В контекста на предмета на конкретното конституционно дело държавният бюджет представлява и финансова схема, която отразява или би следвало да отразява степента на автономия на органите и властите със самостоятелен бюджет, каквато именно е съдебната власт според чл.117, ал.3 от Конституцията. Това е така, защото самостоятелният бюджет на съдебната власт е „условие за нейната независимост и нормално функциониране“, което налага осигуряването на достатъчно средства за нормалната й дейност в рамките на цялата бюджетна година, тъй като противното рискува парализиране на възложената на съдебната власт основна конституционна функция (Решение № 4 от 2015 г. по к.д.№ 3/ 2015 г., Решение № 4 от 2013 г. по к. д.№ 2/ 2013 г.).
Посредством закона за държавния бюджет се търси баланс между интересите на осигурени с публични финанси сфери, а постигането на нужното равновесие е от компетентността на Народното събрание и Министерски съвет. Това личи от разписаната конституционна процедура по изготвяне и приемане на Закона за годишния държавен бюджет, която е израз на съвместно упражняване на правомощия между законодателната и изпълнителната власт в бюджетната област. С разпоредбата на чл. 87, ал. 2 от Конституцията е вменено задължението на Министерския съвет „да изготви“ и „да внесе“ законопроекта за държавен бюджет в Народното събрание. Що се касае до разпоредбата на чл. 84, т. 2 от Конституцията, тя определя изключителната компетентност на Народното събрание да приеме държавния бюджет, както и да приеме отчета за неговото изпълнение. Посредством извеждането на Закона за държавния бюджет в отделен ред от останалите закони по т. 1 на чл. 84, е съобразена както значимостта, така и особения характер на държавния бюджет (Решение № 6 от 2001 год. по к.д. № 17/2000 г.).
Далновидно конституционният законодател е преценил, че с оглед на техните правомощия и мястото им в схемата на хоризонталното разположение на властите, парламентът и правителството са в най-добра позиция чрез закона за държавния бюджет да помирят интересите на осигурените с публични финанси сфери. Ограничената времева рамка, в която действат и се прилагат бюджетните закони – една календарна (бюджетна) година, пък позволява търсеният баланс да се постигне, като се държи ръка върху пулса на динамично променящата се социална и икономическа действителност.
В чл. 117, ал. 3 от Конституцията е предвидено, че съдебната власт има самостоятелен бюджет. По този начин на конституционно ниво се осигурява спазването на прокламирания в чл. 117, ал. 2 конституционен принцип на независимост на съдебната власт. Връзката между бюджетната самостоятелност на съдебната власт и независимостта на магистратите е откроена и в практиката на Конституционния съд, където се поддържа, че разпоредбата на чл. 117, ал. 3 от Конституцията има за принципно предназначение да отдели бюджета на съдебната власт от компетентностите на Министерския съвет, за да осигури нейната независимост.
Независимостта и бюджетната самостоятелност на съдебната власт пряко детерминират особеностите на процедурата за приемане на бюджета на съдебната власт, като съставна част на държавния бюджет и Конституционният съд обръща внимание на това в своята практика (Решение № 18 от 1993 г. по к. д. № 19/1993 г.). Така, проектобюджетът на съдебната власт се съставя от Висшия съдебен съвет и се внася в ("предлага на") Министерския съвет. Поради самостоятелния характер на този бюджет спрямо изпълнителната власт Министерският съвет не може да прави никакви промени в него (съкращения, изменения, размествания на кредити). Министерският съвет получава проектобюджета на съдебната власт, за да го включи в този вид, в който му е представен от Висшия съдебен съвет, в проекта на държавния бюджет, който съгласно чл. 87, ал. 2 се внася в Народното събрание.
Министерският съвет и министърът на финансите могат да направят цялостна или частична преценка на проектобюджета на съдебната власт, да изразяват несъгласие със съдържащи се в него позиции, да предлагат съкращения на незаконосъобразни или неправилни разходи, да изискват икономии и др. Всичко това обаче са преценки, несъгласия, възражения, които се правят пред Народното събрание и неговите парламентарни комисии. Само Народното събрание може да се произнесе по направените преценки и възражения и окончателно да реши всички въпроси относно общия обем на бюджета на съдебната власт и разпределянето на кредитите.
Конституцията не предпоставя какво да бъде съдържанието на бюджетните закони. Поради това и определянето на общия обем на бюджета на съдебната власт е преди всичко въпрос на бюджетна политика, на фискална, управленска и законодателна целесъобразност. Проявената от законодателя целесъобразност в тази сфера поначало не се поддава на проверка с юрисдикционни средства и остава отвъд обхвата на контрола за конституционност, замислен и реализиран като механизъм за разрешаване на възникнали конституционноправни спорове по юридически правила и критерии. По този начин се държи сметка за повелята за сдържаност на конституционния съдия (т.нар. judicial self-restraint) спрямо концептуалните решения на демократично легитимирания законодател.
Конституционно ограниченото управление обаче не създава абсолютна власт на нито един от учредените органи, дори и избран чрез преки, състезателни и демократични избори. Затова и в контекста на разделението на властите като основен принцип на конституционната система свободата на преценка, с която разполага парламентът в бюджетната сфера, не е неограничена.
Като основен закон Конституцията задава в правна форма параметрите, на които стъпва и се развива политическия живот у нас, а това предполага и фиксирането на граници на регламентарната автономия. Независимо от факта, че разпределението на бюджетни средства за прокуратурата e политическо решение, законодателната власт не следва да е в позицията да оказва по ненадлежен начин въздействие върху прокуратурата, когато взима решение за нейния бюджет. Решението за разпределението на средства за прокуратурата следва да бъде взето при строго спазване на принципа за нейната независимост и следва да гарантира необходимите предварителни условия за изпълнението на мисията й. В случая дискреционната преценка на парламента в бюджетната сфера намира своята граница в защитеното от Конституцията съдържание на принципа за независимост на съдебната власт, който предявява изисквания и към процедурата за приемане на бюджетни закони.
Както се посочи по-горе, принципът за независимост на съдебната власт пряко детерминира особеностите на законодателния процес по обсъждане и приемане на държавния бюджет в частта за съдебната власт и законодателят трябва да се ръководи от основополагащо значение на този принцип в хода на цялата бюджетна процедура. Стремежът за запазване на независимостта на съдебната власт следва да е съображение от първостепенен нормотворчески порядък и да е видим и ясно и недвусмислено разпознаваем във всеки един етап от законодателния процес по приемане на държавния бюджет, вкл. при упражняване на правото на народните представители да правят предложения за изменение и допълнение между първо и второ четене. Разполагането на регламентарната автономия в бюджетната сфера в така очертаната конституционна рамка, е гаранция, че съхраняването на независимостта на съдебната власт като цел на всеки бюджетен закон ще бъде постигната в резултат на осмислено нормотворческо усилие, а не под въздействие на случайни фактори.
Всеки годишен бюджет на държавата в своята приходно-разходна част има цифрово изражение. Конституционният съд, разбира се, не контролира самите цифри (освен в хипотезата на пълна липса или недостатъчност на средствата за функциониране на установените в Основния закон държавни институции), но контролът за конституционност изисква да се изследва какво стои зад цифрите като акт, като идея, като цел, без да се накърнява преценката за целесъобразност при планиране на приходите и разходите на държавата. В този смисъл контролът за конституционност на закона за държавния бюджет изисква да се прецени, използва ли се годишният бюджет като инструмент за постигане на цели, несъвместими с принципите и разпоредбите на Конституцията.
В контекста на гореизложеното, същността на спора по настоящото дело опира не толкова до проверка дали влошаването на бюджетното обезпечаване на прокуратурата е от естество да блокира нейната работа, тъй като Конституционният съд поначало не разполага с инструментариума на демократичния законодател да направи емпирична оценка за „достатъчност“ на отпуснатите средства. Константна е практиката на Конституционния съд, че при преценката за конституционосъобразност на закона неговата цел има определящо значение за определяне на точния му смисъл съгласно чл. 46 от Закона за нормативните актове (Решение № 7 от 2021 г. по к.д.№ 4/ 2021 г., Решение № 13 от 2012 г. по к.д.№ 6/ 2012 г., Решение № 12 от 2013 г. по к.д.№ 9/ 2013 г.). При това, както е посочено изрично в Решение № 13 от 2012 г., очертаването на целта на закона не е въпрос само на законодателна техника, но е гаранция за избягване на произвол. В конкретния случай Съдът по-скоро е призван да провери дали законодателят е надхвърлил крайната граница на широката свобода на преценка, пренебрегвайки напълно основополагащото значение на принципа за независимост на съдебната власт в процеса на обсъждане и приемане на оспорената норма. Във връзка с това в случая трябва да се съобрази преди всичко с какви съображения бюджетните разходи на съдебната власт в частта за Прокуратурата на РБ са намалени с 20 млн.лв.
Разположен в този контекст, контролът за конституционност предполага да се проследи накратко пътя на атакуваната разпоредба в процедурата по приемане на ЗДБРБ 2022 г.
Народното събрание е приело бюджета на съдебната власт за 2022 г. със Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., като в чл. 2, ал. 2 от същия е определило бюджетните разходи на всеки от органите на съдебната власт, които са в размер на 938 729,0 хил. лв. общо. Видно от ред 4 на чл. 2, ал. 2 ЗДБРБ 2022 г., бюджетните разходи за Прокуратурата на Република България са определени на 332 794,0 хил. лв. До тази сума се е стигнало след редуциране на залегналата в проекта на ВСС за бюджет, на съдебната власт, изготвен съобразно правомощието му по чл. 130а, ал. 2, т. 1 от Конституцията стойност, която е възлизала на 354 617,5 хил. лв. Предложеният от ВСС проект за бюджет на съдебната власт е внесен в Народното събрание от Министерски съвет на 01.02.2022 г. ведно с проекта за ЗДБРБ 2022 г. (вх. № 47-202-01-7), със становище на МС за намаляване бюджетните разходи на прокуратурата с 1 823,5 хил. лв.
В хода на законодателната процедура по приемане на законопроекта, между двете гласувания е внесено предложение от група народни представители за корекции, включително на бюджетните разходи на органите на съдебната власт. Конкретното предложение се отнася до прокуратурата на Република България и предвижда нейните бюджетни разходи да бъдат намалени с 20 000 хил. лв. - т.е. „...числото 352 794,0 се заменя с 332 794,0“. Според изложените от вносителите мотиви намаляването на бюджетните разходи на прокуратурата с 20 000 хил. лв. се налага „предвид отчитането на необходимостта от спешно реформиране и преструктуриране на Прокуратурата, с оглед постигане на по-висока ефективност“. Това предложение е прието, в резултат на което на прокуратурата са отредени 332 794,0 хил. лв., а общите бюджетни разходи на съдебната власт, включваща Висш съдебен съвет, Върховен касационен съд, Върховен административен съд, прокуратура, съдилища, Национален институт на правосъдието, Инспекторат към ВСС, по силата на чл. 2, ал. 2 ЗДБРБ за 2022 г. са определени на 938 729,0 хил. лв. вместо, предложените от ВСС 958 729,0 хил. лв. - т.е. целият бюджет на съдебната власт е намален с 20 000 хил. лв.
От цитираните по-горе съображения на вносителите е явно, че единственият мотив за намаляване на предложения от Висшия съдебен съвет и внесен в Народното събрание от Министерския съвет годишен бюджет на Прокуратурата е акт на политическа оценка с негативен знак. Такава политическа оценка на независимата съдебна власт Народното събрание категорично не може да прави, още по-малко може да я обективира във финансова санкция, тъй като това рискува превръщане на годишния бюджет на държавата в инструмент за натиск върху системи от органи, чиято автономност специално по отношение на политически конструираните власти е изведена като конституционен принцип. Във връзка с това обръщаме внимание, че според тълкувателната практика на Конституционния съд (Решение № 8 от 2005 г. по к.д.№ 7/ 2005 г.) по отношение на съдебната власт е конституционно недопустимо „да се възпроизвеждат класическите форми на парламентарен контрол, типични за взаимоотношенията между законодателната и изпълнителната власт, защото това би означавало такава намеса, която фактически променя основата, върху която е изграден конституционният модел на държавата, и би засегнало формата на държавно управление, установена от основния закон“. Конкретно по повод възможността Народното събрание да наблюдава и анализира дейността на Прокуратурата, Съдът вече е имал възможност да посочи, че „в сложния комплекс на сътрудничество между държавни органи и взаимно сдържане, Народното събрание като орган, формиращ наказателната политика, разполага и с необходимите средства за наблюдение и проверка на другите власти в тази сфера. Тези средства обаче, в съответствие с принципа за разделение на властите не могат да бъдат от такова естество, че да позволят навлизане в същността на компетентност на съдебната власт, чието предназначение е осъществяване на правозащитната функция на държавата и в частност - в компетентността на прокуратурата да следи за спазването на законността чрез конституционно предписаните способи в чл. 127 от Конституцията. Основният закон ясно е установил пределите на сдържащите действия на законодателя по отношение на прокуратурата като част от съдебната власт – до годишните доклади, както и други доклади, които са с предмет, съобразен с изискването всяка власт да остане в границите на осъществявана от нея конституционно възложена власт“ (Решение № 6 от 2017 г. по к.д.№ 15/ 2016 г.).
От формалноправна гледна точка, гаранция за съхраняване на независимостта на съдебната власт в бюджетната сфера е задълбоченото, всестранно и обективно обсъждане на приходно-разходната част на годишните бюджетни закони. Начинът на предлагане и приемане на оспорената норма показва, че тази гаранция отсъства, тъй като коригирането на бюджета на съдебната власт не е подкрепено от емпиричен анализ по какъв начин редукцията ще се отрази върху способността на органите на съдебната власт да осъществяват своите функции.
Изложеното дотук позволява да се заключи, че възприетото в оспорената норма разрешение надхвърля конституционния предел на регламентарна автономия, тъй като корекцията на бюджета, предложена между първо и второ четене и приета в пленарна зала, не почива на обективен, всестранен и задълбочен емпиричен анализ за размера на средства, необходими за нормалната работа на органите на съдебната власт, както и за последствията от подобна редукция върху способността й да функционира пълноценно.
Във връзка с присъстващото в мотивите на предложението на група народни представители съображение за редуциране на бюджета на съдебната власт, е потребно да се припомни, че реформирането и преструктурирането на прокуратурата е преди всичко въпрос на добросъвестно, компетентно и навременно изпълнение на законотворческите правомощия на парламента. Намаляването на бюджетните разходи за държавното обвинение, което в действителност е предназначено да компенсира липсата на ефективност при осъществяването на нормотворчески функции, е недопустимо в правовата държава.
В обобщение, целта на оспорената разпоредба от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. няма нищо общо с формирането и разходването на публичните финанси, а представлява недопустим от конституционна гледна точка акт на политическа оценка на политически неутрален и независим орган, надхвърлящ конституционно необходимото взаимодействие между властите, като по този начин с него се нарушават конституционните принципи за разделение на властите и за независимост на съдебната власт. Легитимирането на този подход на законодателя рискува занапред поставянето на съдебната власт под риск да не получава необходимите за функционирането й средства поради това, че е станала неудобна за тези, по отношение на които е призвана да гарантира правата и свободите на гражданите. По този начин годишният бюджет на държавата би се превърнал в нарушаваща Основния закон финансова санкция за независимостта на третата власт, а това подкопава из основи конституционния правопорядък, върху който е изградена държавата, и който изисква решаването на правните спорове и защитата на правата и законните интереси да бъдат поверени на власт, отделена и независима от другите власти.
В настоящото конституционно производство липсата или наличие на мнозинство се определя от броя на гласувалите по същество „за“ или „против“ уважаването на искането. Мнозинство от седем гласа от всички съдии, съгласно чл.151, ал.1 от Основния закон, в случая не е налице, поради което искането следва да се отхвърли.
По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд
Р Е Ш И:
Отхвърля искането на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 2, ал. 2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г. (обн. ДВ, бр. 18 от 04.03.2022 г., в сила от 01.01.2022 г.)
Председател:
Павлина Панова