Особено мнение на съдия Соня Янкулова по к. д. №4/2022 г.
Не споделям извода на съда за противоконституционност на оспореното решение на Народното събрание от 9 февруари 2022 г. за избиране на председател на Комисията за енергийно и водно регулиране поради нарушение на чл. 4, ал. 1 и на чл. 11, ал. 1 и 2 от Конституцията.
За да приеме противоконституционност на оспореното решение на основание чл. 4, ал. 1 от Конституцията, установяващ принципа на правовата държава, съдът прие за нарушени принципа на законност и принципа на правната сигурност.
Нарушението на принципа на законност съдът обоснова с „липсата на изрична правна норма в преходните и заключителни разпоредби на ЗИДЗЕ, която да указва кои материалноправни изисквания за заемане на длъжността „председател на КЕВР“ са приложими към започналата и неприключила процедура на избор“. Считам, че по този начин съдът извърши преценка за конституционосъобразност на времевото измерение на действието на §1, т. 59 от Закона за енергетиката (ЗЕ, ДВ, бр. 9 от 2022 г.), без да е сезиран с искане за това, вместо само да тълкува закона, за да прецени спазени ли са неговите изисквания от Народното събрание при приемането на оспореното решение.
Всеки държавен орган, в т.ч. и Народното събрание, чрез спазването на изискванията на закона при упражняване на правомощията си осъществява принципа на законност („всички носители на държавната власт в държавата трябва да се подчиняват на действащото право“). Дали законодателят ще приеме или не правна норма, която изрично и специфично урежда времевото измерение на действието на приета от него правна норма е въпрос не на „подчиняване на действащото право“, а на конституционосъобразност на приетата правна норма, доколкото регламентацията или липсата на регламентация по отношение на осъществени преди влизане на закона в сила факти би могла да наруши по недопустим от Конституцията начин права и законни интереси на правни субекти.
Когато Народното събрание упражнява в рамките на един и същ период от време (паралелно) компетентността си по чл. 84, т. 1 и 8 от Конституцията, т.е. законодателната и конститутивната, и когато правоотношенията, предмет на законодателната са свързани с конститутивната, той е свободен да прецени възможните взаимодействия между резултата от упражняването на двете компетентности. Но при упражняването на тази свобода трябва да отчита факта, че упражняването на законодателната компетентност е предпоставка за упражняване на конститутивната, както изрично е посочено в чл. 84, т. 8 от Конституцията. В случай като настоящия, когато упражняването на законодателната компетентност води до промяна на материалноправните предпоставки за избор при упражняване на конститутивната компетентност, Народното събрание следва да даде приоритет на законодателната си компетентност и едва когато я упражни да упражни в съответствие с установеното чрез нея конститутивната си компетентност. Това е пряк резултат от обвързаността на конститутивната функция от закона, т.е. от законодателната функция.
Ако Народното събрание прецени, че дадени правоотношения се нуждаят от нова нормативна уредба, трябва да я създаде, да изчака нейното влизане в сила и с оглед на приетата от самия него уредба на заварените правоотношения да пристъпи към реализиране на конститутивната си компетентност. Противното би създало предпоставки за използване на допустими от Конституцията правни средства за постигане на резултат, който не съответства на целите, за които е упражнена законодателната компетентност – установена необходимост от промяна на уредбата на съществуващи правоотношения. В такава хипотеза обективният факт на формално съответствие на акта, чрез който е упражнена конститутивната компетентност, със закона на всеки етап от процедурата, чрез която органът упражнява тази компетентност, лишава упражнената от органа конститутивна власт от най-важния й елемент – моралната легитимност, но оценката за това не е в правомощията на Конституционния съд.
Поради това не считам, че оспореното решение е в нарушение на принципа на законност.
За да обоснове нарушение на правовата държава и в частност на принципа на правната сигурност (оправданите правни очаквания) съдът прие, че релевантен в случая е резултатът от подхода на Народното събрание при вземане на оспореното решение и установи, че „резултатът от този подход на законодателя в конкретния случай е противоконституционен“. Подходът се изразява отново в „липсата на изрична правна норма в преходните и заключителни разпоредби на ЗИДЗЕ, която да указва кои материалноправни изисквания за заемане на длъжността „председател на КЕВР“ са приложими към започналата и неприключила процедура за избор“. Резултатът от този подход съдът прие, че „създава предпоставки за неяснота у правните субекти, на които принадлежи инициативата да предлагат кандидатури за тази длъжност“.
Дали „подходът“ на законодателя при уреждане на правоотношенията, предмет на регламентация в §1, т. 59 ЗЕ и относими към процесната процедура, е противоконституционен или не съдът може да установи само в производство по чл. 149, ал. 1, т. 2, пр. 1 от Конституцията, а не в настоящото производство. Налице е разлика между тълкуване на приложим в производството по чл. 149, ал. 1, пр. 2 от Конституцията закон и преценка на същия за противоконституционност.
Що се отнася до приетата „неяснота у правните субекти“, съответно „липсата на яснота по отношение на приложимата правна уредба“, и в резултат на това лишаването на народни представители и на парламентарни групи от „възможността да съобразят действията си във всеки един момент от процедурата, така че да съответстват на приложимата правна рамка“, както и непозволяването „да формират адекватна представа за нормативните рамки, в които да реализират своите конституционни правомощия“, което обосновава нарушение на принципа на правната сигурност, обективно – с оглед на хронологията на процедурата за избора и на приемане на Закона за изменение и допълнение на Закона за енергетиката, не би могло да се случи. Към датата на изтичане на срока за подаване на предложения Законът за изменение и допълнение на Закона за енергетиката – променящ §1, т. 59, не е действащо право и поради това никой не би могъл да бъде лишен от „яснота“ за изискванията към потенциалния кандидат. Към датата на провеждане на избора приложима е новата редакция на разпоредбата на §1, т. 59 ЗЕ и този факт също е ясен. Това значи, че във всеки един момент от провеждане на процедурата е имало ясна приложима нормативна уредба, която не би могла да създаде неяснота у имащите право на номинация и на избор.
Въпросът не е в яснотата на нормативната уредба, а в нежеланието на Народното събрание да проведе всички етапи на процесната процедура в съответствие с приетата от самия него нова уредба на относимите правоотношения. Но това, според мен, не обосновава нарушение на принципа на правната сигурност в аспекта на оправданите правни очаквания.
Поради горното, считам, че оспореното решение на Народното събрание не е в нарушение на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Съдът прие за нарушен и принципа на плурализма. Доколкото това нарушение съдът обоснова със „съществувала правна несигурност у парламентарно представените партии на опозицията“ относно съдържанието и влизането в сила на §1, т. 59 ЗЕ, която според мен не е налице, не считам за нарушен и този принцип. Не считам, че в случая нарушението на принципа на политическия плурализъм е осъществено чрез „промяна на правилата на процедурата, приета по волята на мнозинството в парламента, без отдаване на дължимото на доводите на политическото малцинство“. Правилата на процедурата не са променяни. Процедурата е проведена съобразно приетите от Народното събрание правила. Доказателствата сочат, че необходимият при провеждане на избора парламентарен дебат се е състоял, при това с активното участие на представители на опозиционните партии. Променено е съдържанието на материалноправно изискване към кандидата за председател на комисията, но това само по себе си не поставя „под съмнение демократичния процес в парламента“, защото е резултат на взето от самото Народно събрание законодателно решение.
Горчивият вкус, който оспореното решение на Народното събрание оставя, е в резултат на използването от мнозинството в Народното събрание на допустими правни средства за цели различни от декларираните. Трудно може да намери логично обяснение факта, че Народното събрание приема изменение на изискванията за заемане на длъжността председател на Комисията за енергийно и водно регулиране, които обоснова с възникнала необходимост от широкоспектърна експертиза, и в същото време същото това Народно събрание провежда процедура за избор на председател на комисията, по отношение на който за целите на допустимостта на кандидатите прилага дефиницията за професионален опит („стаж в енергетиката“), която не отговаря на тази установена нова необходимост. Факта, че избраният за председател отговаря на новите изисквания не променя основния факт – несинхронизацията в упражняването на двете компетентности на Народното събрание – законодателната и конститутивната. Това обаче, според мен, в конкретния случай само по себе си не може да обоснове нарушение на принципа на правовата държава и на принципа на плурализма.
Съдия Соня Янкулова