Определение

при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 16 септември 2022 г. конституционно дело №13/2022 г., докладвано от съдия Соня Янкулова.

Производството e по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата по допустимост по чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Делото е образувано на 07.07.2022 г. по искане на Върховния административен съд (петчленен състав) за установяване на противоконституционност на чл. 101, ал. 4, изр. 2 от Закона за мерките срещу изпирането на пари (ЗМИП, обн. ДВ, бр. 27 от 2018 г., изм. ДВ, бр. 42 от 2019 г.).

Върховният административен съд (петчленен състав) твърди, че чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП противоречи на чл. 4, ал. 1 и на чл. 134, ал. 1 и 2 от Конституцията. Разпоредбата възлага на Висшия адвокатски съвет да приеме единни вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, които се прилагат от членовете на адвокатските колегии.

Приетите на 10.08.2020 г. от Висшия адвокатски съвет, на основание чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП, Вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма (Вътрешни правила) са оспорени пред Върховния административен съд (тричленен състав) от адвокати. Върховният административен съд (тричленен състав), в качеството си на първа инстанция, с Определение №9002 от 03.08.2021 г. по административно дело №11872/2020 г. прекратява съдебното производство на две основания: поради неотстраняване на нередовност на жалбата (чл. 158, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс, АПК) и поради факта, че оспореният пред него акт не е административен – приет е от орган, който няма белезите на административен по смисъла на §1, т. 1 АПК (чл. 159, т. 1 АПК). Първоинстанционният съд излага мотиви, че актът е вътрешен за системата на адвокатурата, задължителен е единствено за членовете на адвокатските колегии, както и че по отношение на него не е налице изключението на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, което да обоснове допустимост на оспорването на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията.

Върховният административен съд (петчленен състав) е сезиран с частна жалба срещу прекратителното Определение №9002 на първоинстанционния съд. С определение от 29.06.2022 г. Върховният административен съд (петчленен състав) приема за неправилен извода на първоинстанционния съд за прекратяване на производството поради нередовност на жалбата и поради недопустимост на оспорването с оглед на издаването на оспорения акт от орган, който не е административен по смисъла на §1, т. 1 АПК. Според Върховния административен съд (петчленен състав) актът, предмет на оспорване пред първоинстанционния съд, е издаден от административен орган по смисъла на §1, т. 1 АПК, въз основа на законова делегация – чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП, подзаконов нормативен е, но нормотворческата компетентност за неговото приемане е създадена със закон, който не е свързан с правомощията на Висшия адвокатски съвет, уредени в Закона за адвокатурата, за които единствено е налице делегация от чл. 134, ал. 2 от Конституцията.

Върховният административен съд (петчленен състав) мотивира твърдяното противоречие на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП с чл. 4, ал. 1 и чл. 134, ал. 1 и 2 от Конституцията, като сочи, че „Приемането на подзаконови нормативни актове от Висшия адвокатски съвет принципно не нарушава конституционния принцип на разделение на властите, прогласен в чл. 8 от Конституцията, а точно обратното – създава гаранции за свободна, независима и самоуправляваща се адвокатура, но само когато това му е възложено изрично със закона по чл. 134, ал. 2 от Конституцията, за изпълнение на правомощията му по Закона за адвокатурата, в качеството му на висш орган на адвокатурата. Разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. второ ЗМИП не отговаря на гореизложените изисквания и в този смисъл влиза в противоречие с чл. 4, ал. 1 и чл. 134, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията“.

Върховният административен съд (петчленен състав) обосновава в искането, че оспореният чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП е в съответствие с правото на Европейския съюз в областта на предотвратяването на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и за финансирането на тероризма и основно с Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) №648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (Директива 2015/849). Сезиращият съд не намира основание за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз относно действителността или тълкуването на Директива 2015/849. Определя разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП като национална законодателна мярка за постигане на целите на Директива 2015/849, за която в директивата няма самоизпълними норми или такива, които да налагат определено конкретно съдържание. Според съда разпоредбата не нарушава националната конституционна идентичност.

Върховният административен съд (петчленен състав) аргументира връзката между разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП и висящия пред него правен спор, като сочи, че: Вътрешните правила са издадени от административен орган по смисъла на §1, т. 1 АПК – „В случаите, в които е овластен от закона да издаде нормативен акт, Висшият адвокатски съвет действа като административен орган“, тъй като „подзаконова нормотворческа компетентност може да бъде възлагана със закон и на органи извън изпълнителната власт“, в т.ч. „и на правни субекти, които не са държавни органи“; Вътрешните правила са нормативен акт – „съдържат вторични правни норми, които детайлизират законовата уредба“; издадени са въз основа на законова делегация, установена в чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП и „В този смисъл от значение за преценката дали един акт подлежи на съдебен контрол по реда на АПК, следва да се прави с оглед характера на акта“, но „начина на уреждане на правомощието на Висшия адвокатски съвет по приемането на процесния акт“ в чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП намира за несъответен на Конституцията.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, взе предвид следното:

Искането е направено от субект по чл. 150, ал. 2 от Конституцията, който привежда доводи за противоречие на приложимия закон по висящия пред него правен спор – чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП – с Конституцията.

Трайно установено в практиката на Конституционния съд е разбирането, че на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията право да сезират Конституционния съд имат съдебни състави на двете върховни съдилища, които в рамките на конкретно съдебно производство са установили несъответствие между приложимия закон и Конституцията (Определение №1 от 01.07.1997 г. по к. д. №5/1997 г.; Определение №2 от 23.03.2010 г. по к. д. №17/2009 г.; определение от 24.02.2011 г. по к. д. №19/2010 г.; определение от 29.07.2016 г. по к. д. №9/2016 г.; определение от 27.03.2018 г. по к. д. №1/2018 г.; определение от 09.05.2019 г. по к. д. №5/2019 г.; определение от 17.09.2019 г. по к. д. №9/2019 г.; определение от 19.01.2021 г. по к. д. №14/2020 г.; определение от 14.09.2021 г. по к. д. №13/2021 г.; определение от 15.02.2022 г. по к. д. №21/2021 г.).

Член 150, ал. 2 от Конституцията и постоянната практика на Конституционния съд изискват законовата разпоредба, по отношение на която сезиращият субект е установил несъответствие с Конституцията, да е приложимо право по висящия пред него съдебен спор. Това значи, че без отговора на поставения въпрос сезиращият съд не е в състояние да осъществи конституционосъобразно правосъдната си функция, защото не е в неговата компетентност да установи надлежно несъответствието на приложимия закон с Конституцията. Обосноваването, че поставеният въпрос е от значение за решаването на конкретното дело, е задължение на сезиращия субект.

В случая сезиралият Конституционния съд съдебен състав е изпълнил задължението си да обоснове приложимостта на разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП по висящия пред него правен спор. Но Конституционният съд не е обвързан от преценката на сезиращия съд за приложимото право, защото тази преценка предпоставя собствената на Конституционния съд компетентност да се произнесе по направеното искане (неговата юрисдикция), а всеки съд, в т.ч. и Конституционният, сам преценява компетентността си да се произнесе по искане, с което е сезиран – чл. 13 ЗКС (Определение №2 от 23.03.2010 г. по к. д. №17/2009 г., Определение №2 от 24.02.2022 г. по к. д. №15/2021 г.). За да се прецени в процесния случай приложимо право в посочения контекст за сезиралия съд ли е законът, чиято противоконституционност се твърди, е необходимо да се установи какъв е предметът, с който Върховният административен съд (петчленен състав) е сезиран, и какви са неговите законово установени правомощия, които предопределят и приложимото право.

Върховният административен съд (петчленен състав) е сезиран с частна жалба срещу прекратително определение на тричленен състав, т.е. срещу съдебен акт, с който съдебното производство е прекратено поради недопустимост, без първоинстанционният съд да е разгледал и да се е произнесъл по съществото на искането, с което е сезиран – законосъобразността, по смисъла на чл. 145, ал. 1 АПК, на оспорените Вътрешни правила.

Този предмет на искането, с което Върховният административен съд (петчленен състав) е сезиран, предопределя и предмета на дължимата от него контролна съдебна проверка – това са само мотивите на тричленния състав за липса на предпоставките за редовност и за допустимост на оспорването. В случая предпоставките, които тричленният състав приема за осъществени, са две. Първата е нередовност на жалбата, която не е отстранена в дадения от съда срок. Това е отрицателна процесуална предпоставка за упражняване на правото на оспорване, защото сезирането не отговаря на законовите изисквания. Втората е недопустимост на искането, тъй като актът не подлежи на оспорване, защото не е административен. Това е абсолютна отрицателна процесуална предпоставка за съществуването на правото на оспорване. Първата предпоставка е уредена в чл. 158, ал. 3 АПК, а втората – в чл. 159, т. 1 АПК. Наличието и на двете при образувано съдебно производство има за правна последица неговото прекратяване.

Върховният административен съд (петчленен състав) приема, че тези предпоставки за прекратяване на съдебното производство от първоинстанционния съд не са налице. Изрично сочи, че актът е административен, издаден е от орган, на който със закон е възложена нормотворческа компетентност, поради което този орган има характеристиките на административен по смисъла на §1, т. 1 АПК. Тази преценка контролиращият съд прави, като съотнася фактите по делото към приложимия закон – §1, т. 1 АПК и чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП относно овластяването на Висшия адвокатски съвет за издаване на вътрешни правила.

Тези мотиви на Върховния административен съд (петчленен състав) с оглед на предмета на съдебната контролна проверка изчерпват правомощията му по отмяна на обжалваното пред него прекратително определение и връщане на делото на тричленния състав за продължаване на съдебното производство. Едва при новото разглеждане на делото от тричленния състав и ако той не установи наличие на друга абсолютна отрицателна процесуална предпоставка за допустимост на производството, този съдебен състав ще пристъпи към изпълнение на задължението си по чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 196 АПК, т.е. ще извърши контрол за законосъобразност на оспорения акт на основание чл. 146 във вр. с чл. 196 АПК, с оглед на приетото от петчленния състав, че оспорените правила са административен акт, определен като подзаконов нормативен. При тази проверка първият въпрос, на който първоинстанционният съд трябва да отговори, е компетентен ли е органът да издаде оспорения акт – чл. 146, т. 1 във вр. с чл. 196 АПК, т.е. правомощието за неговото издаване правно валидно ли е установено. Следователно едва за тричленния състав, в хода на проверката за компетентността на Висшия адвокатски съвет да издаде Вътрешните правила, разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП, в сочения в искането контекст, би била приложимо право и с оглед на това пред тричленния състав би могъл да възникне въпросът за съответствието ѝ с чл. 134, ал. 1 и 2 от Конституцията.

За правомощията на Върховния административен съд (петчленен състав) по проверка на обжалваното пред него прекратително определение чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП не е приложимо право в посочения в искането контекст – допустимостта с него да се възлагат подзаконови нормотворчески правомощия на Висшия адвокатски съвет за приемане на вътрешни правила за уреждане на дейност, която не е част от дейността на Съвета по смисъла на чл. 122, ал. 1 от Закона за адвокатурата. Конституционните критерии за допустимост на оспорване на административен акт са установени в чл. 120, ал. 2 от Конституцията: „За прилагането на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е необходимо и достатъчно актът да е административен; да засяга граждани и/или юридически лица; да не е изключен изрично със закон от кръга на съдебнообжалваемите актове“ (Решение №21 от 26.10.1995 г. по к. д. №18/1995 г.).

Конституционният съд с исканото произнасяне не би могъл да допринесе за изпълнение на правосъдната функция на сезиращия съд – проверката за законосъобразност на обжалваното първоинстанционно прекратително определение и в частност за определянето на оспорения акт като административен, т.е. дали издаването му е административно правомощие по смисъла на §1, т. 1 АПК, доколкото Висшият адвокатски съвет безспорно не принадлежи към системата на изпълнителната власт, защото не предметът на закона, в който е установена нормотворческата компетентност, а същността на възложената държавна функция е това, което прави субекта, на когото е възложена функцията, орган по смисъла на §1, т. 1 АПК. Установяването, че нормотворческа компетентност на Висшия адвокатски съвет за издаване на оспорените пред тричленния състав Вътрешни правила е уредена в разпоредба, която е противоконституционна, би могло да доведе до извод за тяхната нищожност, но това не е отрицателна процесуална предпоставка за допустимостта на оспорването им, а част от преценката по същество на тяхната законосъобразност, която е извън компетентността на сезиралия Конституционния съд петчленен състав на Върховния административен съд.

Поради изложеното чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП в сочения от Върховния административен съд (петчленен състав) контекст – допустимо ли е с него да се възлага нормотворческа компетентност на Висшия адвокатски съвет – не е приложимо право по висящото пред него съдебно производство, поради което установяването на съответствието му с Конституцията не допринася за упражняване на правосъдната функция на сезиралия Конституционния съд съдебен състав. Това прави искането недопустимо и Конституционният съд следва да го отклони.

По изложените съображения и на основание чл. 19 ЗКС Конституционният съд

ОПРЕДЕЛИ:

Отклонява искането на Върховния административен съд (петчленен състав) за установяване на противоконституционност на чл. 101, ал. 4, изр. 2 от Закона за мерките срещу изпирането на пари (обн. ДВ, бр. 27 от 2018 г., изм. ДВ, бр. 42 от 2019 г.).

Прекратява производството по конституционно дело №13/2022 г.

Връща искането на вносителя заедно с препис от определението и приложеното административно дело №198/2022 г. на Върховния административен съд.

Председател: Павлина Панова